Decizia nr. 1/2024 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 119/310/2019

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările ulterioare ("Regulamentul").

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă în Dosarul nr. 8.481/211/2022.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că, la dosar, a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulat punct de vedere la raport de către apelanți.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 10 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 8.481/211/2022, Tribunalul Cluj - Secția civilă a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: " Dacă în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este necesară aplicarea de către organul competent a uneia dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sau acesta se poate adresa instanței judecătorești inclusiv în situația în care prin procesul-verbal de contravenție s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația necesară? Dacă în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Ordinul nr. 839/2009 este obligatorie parcurgerea de către organul care a aplicat sancțiunea a procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Ordinul nr. 839/2009 anterior promovării acțiunii în instanță sau primarul unității administrativ-teritoriale poate trece direct la promovarea unei acțiuni în instanță de desființare a construcției în cazul în care prin procesul-verbal de constatare a contravenției s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația de construire?"

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 2.505/1/2023. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca cu număr de dosar 8.481/211/2022, ulterior extinsă, reclamantul primarul municipiului Cluj-Napoca, în contradictoriu cu pârâții A.B., Cabinet de avocat "A.B." și C.D., a solicitat instanței de judecată să dispună desființarea lucrărilor de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, str. E. nr. y, ap. 1 și 9 ("imobilul" sau "imobilul situat în Cluj-Napoca"), lucrări menționate în Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. xxxx/28.03.2019 ("Procesulverbal de contravenție") într-un termen apreciat de instanță ca fiind rezonabil, iar, în caz contrar, să fie autorizat să execute lucrările de desființare pe cheltuiala pârâților. Întâmpinarea

Prin întâmpinarea formulată, pârâții au susținut că respectiva cale procesuală instituită de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 50/1991") este deschisă numai în cazul în care, prin actul de constatare, s-a adoptat una dintre sancțiunile complementare reglementate de art. 28 alin. (1) din actul normativ menționat. Or, prin Procesul-verbal de contravenție nu a fost stabilită, în mod explicit, niciuna dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, fiind menționată doar intrarea în legalitate în termen de 180 de zile.

Intrarea în legalitate nu reprezintă o sancțiune complementară, ci o procedură administrativă instituită de prevederile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții ("Normele metodologice" sau "Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991"), aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare ("Ordinul nr. 839/2009"), ce trebuie urmată chiar de către reclamant. Acesta trebuia să stabilească dacă lucrările efectuate mai pot fi menținute și în ce condiții și, doar în situația în care ar fi constatat că lucrările edificate nu întrunesc condițiile urbanistice de integrare, ar fi putut dispune desființarea construcțiilor. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, reclamantul a arătat că, prin Procesul-verbal de contravenție, a fost indicată în mod explicit măsura complementară dispusă, respectiv intrarea în legalitate conform prevederilor Legii nr. 50/1991, prin obținerea autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea acestora. Termenul de 180 de zile stabilit pentru îndeplinirea măsurilor nu a fost respectat, iar în cadrul procedurii declanșate în temeiul art. 32 din Legea nr. 50/1991, instanța nu mai poate analiza motivele de temeinicie ori de legalitate ale procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției sau sancțiunile aplicate, trebuind doar să verifice dacă a fost sau nu îndeplinită obligația de rezultat. Pârâtul omite a avea în vedere posibilitatea ce i-a fost acordată, de efectuare a demersurilor pentru obținerea autorizației de construire necesare tocmai pentru a se evita ajungerea la desființarea construcțiilor. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 5.232 din 7 septembrie 2022, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în Dosarul nr. 8.481/211/2022, prima instanță, printre altele: a admis acțiunea formulată și a dispus obligarea pârâtului A.B., în calitate de persoană sancționată contravențional, respectiv a pârâților Cabinet de avocat "A.B." și C.D., în calitate de proprietari ai imobilelor, să procedeze la desființarea lucrărilor de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, menționate în Procesul-verbal de contravenție. Instanța a stabilit un termen-limită de executare a măsurilor de către pârâți de un an de la rămânerea definitivă a hotărârii, iar, în caz de nerespectare a termenului, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, a dispus ca măsurile să fie aduse la îndeplinire prin grija reclamantului, cu sprijinul organelor de poliție, pe cheltuiala pârâților.

Pentru a pronunța hotărârea menționată în cadrul paragrafului anterior, prima instanță a reținut ca relevantă împrejurarea potrivit căreia organul constatator a dispus obligarea contravenientului să intre în legalitate prin obținerea autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea lor. A constatat, astfel, că nu a fost menționată doar intrarea în legalitate. În această situație, criticile referitoare la neindicarea în mod explicit a sancțiunii complementare nu sunt întemeiate.

S-a reținut că sunt neîntemeiate apărările pârâților formulate în baza dispozițiilor art. 59 din Normele metodologice, prin care se invocă obligația autorității administrației publice locale competente să emită autorizație de construire/desființare de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament.

În esență, s-a constatat că pârâtul A.B. nu a întreprins niciun demers pentru a obține autorizația de construire pentru lucrările efectuate în anul 2018 în termenul ce i-a fost acordat. Apelul declarat în cauză

Apelantul-pârât A.B. a criticat hotărârea instanței de fond, arătând că aceasta, deși a făcut referire la prevederile art. 59 din Normele metodologice, nu le-a analizat și aplicat, reținând, în mod neîntemeiat, că pârâtul ar fi stat în pasivitate și nu ar fi făcut niciun demers.

Raportat la aceste dispozițiile legale, în opinia apelantului, calea procesuală instituită de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este deschisă numai în cazul în care, prin actul de constatare, s-a adoptat una dintre sancțiunile complementare reglementate de art. 28 alin. (1) din același act normativ. Având în vedere că măsura complementară stabilită prin Procesul-verbal de contravenție este cea de intrare în legalitate, condiția esențială impusă de legiuitor, pentru a fi dispusă de instanța de judecată desființarea construcțiilor realizate nelegal, se poate realiza doar în situația în care există un refuz din partea persoanei sancționate de intrare în legalitate.

Au fost reiterate apărările potrivit cărora intrarea în legalitate reprezintă o procedură administrativă reglementată de art. 59 din Normele metodologice, ce trebuie urmată chiar de către reclamant ulterior constatării contravenției, conform alin. (2) din acest articol.

Din interpretarea textului de lege mai sus enunțat rezultă că, prealabil efectuării oricărui demers, reclamantul trebuia să stabilească dacă lucrările efectuate mai pot fi menținute și în ce condiții, respectiv cu luarea măsurilor necesare pentru încadrarea în prevederile autorizației. Rezultă cu claritate, în opinia apelantului, că, anterior demersului intentat în prezentul dosar, reclamantul, în urma analizei situației de fapt și de drept, putea să emită autorizația de construire, cu indicarea tuturor procedurilor de urmat sau, dacă ajungea la concluzia că lucrările de construcție edificate nu întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, să dispună desființarea acestora. Întâmpinarea la apel

Prin întâmpinarea la apelul formulat în cauză, reclamantul-intimat a reiterat apărările formulate în fața primei instanțe.

Suplimentar, a precizat că dispozițiile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 se referă la "termenul pentru intrare în legalitate" și la "autorizația necesară" (în acest scop), sensul acestui alineat neputând fi decât acela că, dacă prin procesul-verbal de sancționare contravențională s-a dispus obținerea unei autorizații pentru intrarea în legalitate, iar contravenientul nu a obținut-o în termenul stabilit, se va aplica măsura desființării construcțiilor, fără acordarea unei a doua șanse pentru menținerea lucrărilor.

Au fost invocate, totodată, dispozițiile art. 20 și 59 din Normele metodologice, din care reiese, în esență, faptul că emiterea autorizației de executare a construcțiilor se face doar la solicitarea beneficiarului și doar în baza depunerii documentației conforme/complete în acest scop. În speță nu a fost depusă nicio solicitare în acest sens, cu documentația completă, apelantul-pârât fiind în culpă pentru nerespectarea termenului de 180 de zile, termen care a fost apreciat ca fiind mai mult decât rezonabil. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

Prevederile normative supuse interpretării sunt cele ale art. 32 alin. (1) și art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare, și anume: - art. 32 alin. (1) și art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991: " Art. 32. - (1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal." " Art. 28. - (1) Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. (2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și Cultelor. (...) (3) Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară." - art. 59 din Normele metodologice: "

Punctul de vedere al pârâților rezultă din cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind în sensul că, față de practica judiciară diferită a instanțelor de judecată în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 32 și 28 din Legea nr. 50/1991, prin prisma prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, se impune ca Înalta Curte de Casație și Justiție să se pronunțe asupra chestiunilor de drept.

Intimatul-reclamant nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că este învestită în ultimă instanță cu soluționarea unui apel, iar chestiunea de drept este nouă.

Sub acest din urmă aspect, instanța de trimitere a constatat că, deși Legea nr. 50/1991 reprezintă un act normativ ce și-a pierdut caracterul de lege nouă, problemele în discuție sunt noi, fiind derivate din acest act normativ și fiind necesar a fi tranșate cu valoare de principiu, în contextul în care, în procedura reglementată de dispozițiile Legii nr. 50/1991, se formulează numeroase cereri în instanță întemeiate pe dispozițiile art. 32 din acest act normativ, introduse de primarii unităților administrativ-teritoriale, prin care se solicită desființarea construcțiilor executate ilegal. B. Cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării

Cu privire la prima chestiune de drept ce formează obiectul sesizării, potrivit opiniei instanței de trimitere, dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că, în ipoteza în care organul constatator a reținut că lucrările au fost executate în lipsa autorizației de construire și a dispus prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției intrarea în legalitate, prin obținerea de către contravenient a autorizației de construire pentru lucrările efectuate, și, în caz contrar, desființarea acestora, iar la expirarea termenului acordat, indicat în mod expres, contravenientul nu a ieșit din pasivitate și, din culpa sa, nu a obținut autorizația de construire, organul competent se poate adresa instanței cu o cerere de desființare a construcțiilor realizate ilegal, în temeiul art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, coroborat cu art. 28 alin. (2) și (3) din același act normativ.

În fundamentarea opiniei au fost avute în vedere considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021 ("Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021"), evidențiate în cadrul paragrafelor 66-76. Totodată, sunt invocate considerentele de la paragraful 86 al Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021, precum și dispozițiile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 și faptul că măsura desființării construcțiilor este reglementată în corpul art. 28 sus-menționat, care stabilește măsurile ce se dispun de către organul constatator prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, odată cu aplicarea sancțiunii amenzii.

Pe de altă parte, dificultatea de interpretare este dată, în opinia instanței de trimitere, de paragraful 77 al acestei din urmă decizii, în contextul în care art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 face trimitere la art. 28 alin. (1) din același act normativ, potrivit căruia "autoritatea publică poate stabili (...) și una dintre următoarele sancțiuni complementare: desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire", "ambele măsuri vizând, în esență, lucrări de construcții (de regulă, demolări) care exclud păstrarea construcțiilor edificate ilegal", astfel cum s-a reținut în paragrafele 67 și 68 din Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021 mai sus menționată, în timp ce soluția menținerii construcției - prin intrarea în legalitate, în sensul obținerii autorizației post-factum- se stabilește de către organul constatator în temeiul alin. (2) al art. 28 (paragrafele 71-73 din Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021).

Astfel, în opinia instanței de trimitere, față de conținutul neclar al dispozițiilor legale invocate și de faptul că acestea sunt necorelate între ele, precum și prin raportare la considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, se impune lămurirea de principiu a primei chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept ce formează obiectul sesizării, raportându-se și la considerentele cuprinse la paragraful 81 al Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 mai sus menționate, instanța de trimitere apreciază că, în ipoteza în care s-a dispus, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, măsura intrării în legalitate, dispozițiile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 sunt aplicabile ulterior întocmirii procesului-verbal de contravenție, respectiv în cursul termenului instituit prin actul sancționator, când persoana interesată (contravenientul) are obligația de a declanșa procedura de intrare în legalitate, prin întreprinderea demersurilor în vederea obținerii autorizației de construire post-factum. În cadrul procedurii de intrare în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) va analiza, la solicitarea contravenientului, și nu a organului sancționator, îndeplinirea cerinței pentru emiterea autorizației în vederea intrării în legalitate în raport cu prevederile documentațiilor de urbanism deja aprobate și, dacă acestea nu sunt îndeplinite, va refuza emiterea acestei autorizații.

Pe de altă parte, dificultatea de interpretare vine din modul de redactare a alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, coroborat cu art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care conduce la concluzia că, la momentul întocmirii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, respectiv al dispunerii măsurilor complementare, organul constatator își fundamentează alegerea uneia dintre măsuri - menținerea construcției, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea acestora - pe analiza care este deja realizată de către autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel Prima chestiune de drept supusă dezlegării

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza în care organul care a aplicat sancțiunea a dispus, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, intrarea în legalitate prin obținerea, de către contravenient, a autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea acestora într-un termen indicat în mod expres, iar, la expirarea acestui termen, contravenientul nu a obținut autorizația necesară, organul competent se poate adresa instanței cu o cerere de desființare a construcției realizate nelegal.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul: tribunalelor Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019; Decizia civilă nr. 672 din 19 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 964/310/2020; ambele definitive), Arad - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 574 din 27 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 581/55/2022, definitivă) și judecătoriilor Rupea (Sentința civilă nr. 1.105/2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.993/293/2020, definitivă prin neapelare; Sentința civilă nr. 1.513/2022, pronunțată în Dosarul nr. 811/293/2022, definitivă prin Decizia civilă nr. 395/Ap din 4 aprilie 2023 a Tribunalului Brașov), Botoșani - Secția civilă (Sentința civilă nr. 2.449 din 29 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 19.674/193/2017), Iași - Secția civilă (Sentința civilă din 10 martie 2021).

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Galați - Secția I civilă, Timișoara și Târgu Mureș; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman, Argeș, Bihor - Secția I civilă, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui și Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal; judecătoriile Giurgiu, Târgoviște, Răcari, Câmpina, Reșița, Caransebeș, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Vaslui, Bârlad, Craiova, Alba Iulia, Măcin și Iași.

În susținerea orientării jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost expuse următoarele argumente:

Au fost invocate, ca prezentând relevanță, considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, paragrafele 66-76.

S-a considerat că art. 28 alin. (1), la care trimite art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instituie o anumită succesiune a acțiunilor luate pentru cazul aplicării amenzii pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991. Oprirea executării lucrărilor este o măsură adoptată prompt și obligatoriu pe lângă sancțiunea amenzii, iar măsurile de menținere, respectiv de desființare a construcțiilor sunt alternative și urmează celor amintite, alin. (2) al art. 28 sus-menționat oferind reperele în raport cu care autoritatea competentă va opta pentru una dintre acestea. În corpul aceluiași art. 28 din Legea nr. 50/1991, la alin. (3), este prevăzută obligativitatea instituirii măsurii desființării construcțiilor, însă la un moment distinct decât cel prezentat la alin. (1) și (2), respectiv ulterior, iar nu cu prilejul întocmirii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Ipoteza de la alin. (3) menționat anterior implică faptul că, prin intermediul procesului-verbal de constatare a contravenției, i s-a impus contravenientului ca, într-un termen dat, să intre în legalitate prin obținerea autorizației necesare (ceea ce presupune că lucrările fuseseră fie executate, fie desființate fără autorizație), însă acesta nu s-a conformat acestei dispoziții, cu depășirea termenului indicat.

Chiar dacă art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 face trimitere expresă doar la cuprinsul art. 28 alin. (1) din același act normativ, existența ipotezei de la alin. (3) reclamă o corelare între toate aceste prevederi, întrucât rațiunea legiuitorului a fost de a aduce sub umbrela aceleiași proceduri toate ipotezele posibile.

Art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 consolidează legătura dintre alin. (1) și (2) ale art. 28 din Legea nr. 50/1991, în lipsa căreia nu ar putea fi sesizată instanța. În realitate, în oricare dintre ipotezele prezentate, organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanța, situația premisă fiind aceea a unui contravenient care nu s-a conformat prevederilor procesului-verbal în termenul arătat în cuprinsul său. În situația în care nu există o autorizație, iar prin procesul-verbal se acordă un termen pentru obținerea acesteia (termen "de intrare în legalitate", după cum legiuitorul însuși îl numește), se admite, implicit, că persoana sancționată se încadra, în fapt, în reglementările din documentațiile de urbanism, însă ilegalitatea era una de ordin formal, și că autoritatea publică nu recurge imediat la luarea măsurii desființării, ci acordă un termen pentru acoperirea neregulii formale. Inserarea în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției a mențiunii "de a intra în legalitate" presupune temporizarea deciziei de a lua măsura desființării, sub condiția obținerii autorizației în termenul acordat. La expirarea termenului, nu intervine o analiză în privința oportunității menținerii unei construcții ilegale din punct de vedere procedural.

Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este necesară aplicarea de către organul competent a uneia dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, sancțiune care nu a fost executată în termenul stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, pentru ca acesta să se poată adresa instanței judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.

În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către următoarele instanțe: curțile de apel Ploiești, Timișoara și Suceava; Tribunalul Brașov; judecătoriile Moldova Nouă, Lugoj, Făget, Huși, Slatina, Brăila, Roman și Brașov.

În susținerea acestor opinii au fost expuse considerentele de mai jos.

Din considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 55 - 69) rezultă că, prin sintagma "intrare în legalitate", prevăzută de art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul are în vedere tocmai punerea în executare a sancțiunilor contravenționale complementare, constând în desființarea lucrărilor de construcție sau încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire, într-un anumit termen prevăzut în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, conform art. 32 alin. (1) coroborat cu art. 28 alin. (1) din legea menționată, "intrarea în legalitate" fiind tocmai consecința aplicării sancțiunilor contravenționale complementare menționate prin procesul-verbal de constatare a contravenției, neputând fi dispusă distinct de aplicarea uneia dintre sancțiunile contravenționale complementare prevăzute la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.

Pe de altă parte, s-a invocat faptul că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 coroborate cu cele ale art. 28 alin. (1) din același act normativ sunt explicite în acest sens, fără a lăsa loc de interpretări, dat fiind faptul că art. 32 sus-menționat trimite la art. 28 alin. (1), iar ultimul stipulează imperativ că, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției.

Printre măsurile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 nu se află și aceea a obținerii unei autorizații de construire într-un anumit termen, acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 trebuind să fie astfel încadrată în limitele prevăzute de lit. a) sau b). Cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, nu este necesară parcurgerea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar, în cazul în care prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor de construcție și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar, la expirarea acestuia, contravenientul nu a obținut autorizația de construcție.

Această orientare jurisprudențială reiese din considerentele unor hotărâri judecătorești pronunțate la nivelul următoarelor instanțe: curțile de apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.299 din 11 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 26.578/3/2020, definitivă), Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 623 din 15 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.972/114/2018, definitivă); Tribunalul Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019, definitivă).

În același sens au fost exprimate puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către următoarele instanțe: curțile de apel Timișoara și Galați - Secția I civilă; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Galați și Brașov; judecătoriile Răcari, Câmpina, Iași, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Bârlad, Slatina, Caracal, Brăila, Giurgiu, Alba Iulia și Brașov.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse considerentele redate în cele ce urmează.

În primul rând, au fost invocate considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragraful 81).

S-a argumentat că interpretarea gramaticală a normei sprijină interpretarea sistematică avută în vedere de instanța de control. Astfel, dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, prevăd că autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, însă această obligație se îndeplinește în vederea realizării prevederilor alin. (1) care trimit, în mod expres, la dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Or, aceste din urmă dispoziții au în vedere o altă procedură, anterioară celei a sesizării instanței de judecată cu acțiune în desființarea construcției.

Dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 reprezintă o normă interpretativă a dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și nu prevăd o altă procedură, diferită de cea prevăzută de dispozițiile art. 28 menționat. Alin. (2) al art. 59 anterior indicat prevede modalitatea, neexplicată de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin care autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism pentru a dispune fie luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, fie de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul-verbal.

Singurele condiții impuse de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 pentru exercitarea acțiunii având ca obiect desființarea construcției sunt existența unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției și neîndeplinirea de către contravenient a măsurilor dispuse prin acesta, revenind contravenientului obligația de a întreprinde toate demersurile necesare pentru obținerea autorizației de construire post-factum.

Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a considerat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, este obligatorie parcurgerea, de către organul care a aplicat sancțiunea, a procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar.

În acest sens au fost exprimate punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Suceava și Târgu Mureș; tribunalele Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Teleorman; judecătoriile Reșița, Moldova Nouă, Lugoj, Făget, Vaslui, Huși, Roman și Rupea.

În susținerea acestei orientări au fost expuse considerentele redate în cele ce urmează.

Interpretarea teleologică a art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991 și a art. 59 din Normele metodologice conduce la concluzia potrivit căreia persoanei sancționate trebuie să i se ofere posibilitatea executării benevole a obligației de desființare a construcției în termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, înainte de a se demara mecanismul executării silite a acestei obligații.

Potrivit punctului de vedere formulat de Curtea de Apel Timișoara, în cauză nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, dat fiind faptul că problema de drept supusă dezlegării nu mai prezintă caracter de noutate, fiind clarificată prin deciziile anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare, cu precădere prin considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 59-77). Totodată, este indicată drept relevantă Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragrafele 89-92).

De asemenea, potrivit opiniei exprimate de Curtea de Apel Ploiești, sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze nu îndeplinește condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată nu îndeplinește cerința de a fi o veritabilă problemă de drept, născută dintr-un text incomplet sau neclar, susceptibil de interpretări contradictorii, și nici cerința caracterului de noutate.

Se apreciază că titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală și serioasă dificultate de natură a fi dedusă dezlegării în cadrul procedurii hotărârii prealabile, fiind necesară realizarea unui simplu raționament judiciar, prin analiza sistematică a textelor legale apreciate ca fiind relevante în cauză, a căror interpretare formează obiectul sesizării, analiză, care, de altfel, a fost realizată de către instanța de trimitere, astfel cum rezultă din punctul de vedere exprimat pe larg în cuprinsul sesizării.

Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Oradea, Târgu Mureș și Timișoara; tribunalele București, Călărași, Ialomița, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, Constanța, Tulcea, Mehedinți - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Olt - Secția civilă, Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Dâmbovița, Caraș-Severin și Timiș - Secția I civilă; judecătoriile Giurgiu, Brașov, Făgăraș, Sfântu Gheorghe, Zărnești, Târgu Secuiesc, Întorsura Buzăului, Drobeta-Turnu Severin, Baia de Aramă, Vânju Mare, Slatina, Caracal, Balș, Corabia, Târgoviște, Răcari și Lugoj au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare", prezentând relevanță considerentele de la paragrafele 67-88.

În același sens sunt amintite considerentele Deciziei nr. 13 din 8 aprilie 2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragraful 89). VII. Jurisprudența Curții Constituționale a României

Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 28 alin. (1) - (3) și ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, dar fără a prezenta relevanță din perspectiva problemei de drept supuse dezlegării, fiind amintite, cu titlu exemplificativ, următoarele decizii: a) Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și ale art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale prin raportare la art. 44 și art. 53 din Constituția României, republicată, referitoare la dreptul de proprietate privată și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți; b) Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituția României, republicată, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) și ale art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și, respectiv, la proprietate; c) Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituția României, republicată, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desființare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenției; d) Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în cauza de față, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind cerințele potrivit cărora chestiunile de drept vizate de întrebări trebuie să fie atât noi, cât și reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că primele trei și ultima dintre condițiile de mai sus sunt îndeplinite.

Astfel, cauza aflată pe rolul instanței de trimitere se află în curs de judecată, în ultimă instanță, respectiv în etapa procesuală a apelului, deoarece în materia în care a fost declanșată această procedură judiciară ("obligație de a face"), hotărârea primei instanțe este supusă numai apelului, potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 94 pct. 1 lit. h) din Codul de procedură civilă, astfel încât decizia ce urmează a fi pronunțată de tribunal va fi definitivă, în aplicarea art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Un complet de judecată al tribunalului a fost legal învestit cu soluționarea cauzei, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece atât soluția primei instanțe, cât și criticile formulate în apel au vizat modalitatea de interpretare a art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, respectiv a art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, din perspectivele vizate de întrebările adresate.

Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de