Decizia nr. 1/2024 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 2948/1/2023 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 2.948/1/2023 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (4) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Secției judiciare Antonia Eleonora Constantin.

La ședința de judecată participă doamna Mihaela Lorena Repana, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați, ce formează obiectul Dosarului nr. 2.948/1/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că a fost depus la dosar raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctul de vedere al Ministerului Public.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentantei procurorului general.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin solicită admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept sesizată, conform argumentelor expuse în punctul de vedere formulat în scris, arătând că Ministerul Public apreciază ca fiind în litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială prezentată în memoriul de recurs în interesul legii.

Nefiind întrebări pentru reprezentanta Ministerului Public, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul recursului în interesul legii

Prin Hotărârea nr. 64 din 12 decembrie 2023, Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați a sesizat instanța supremă cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: " În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 34 din Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, stabilirea drepturilor salariale ale personalului poliției locale trebuie sau nu să se facă în același cuantum cu drepturile salariale ale personalului din aparatul de specialitate al primarului?".

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 18 decembrie 2023, formându-se Dosarul nr. 2.948/1/2023, cu termen de soluționare la 19 februarie 2024. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 155/2010): " Art. 34. - Drepturile salariale ale personalului poliției locale se stabilesc potrivit prevederilor legale aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București."

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017): " Art. 11. - (1) Pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale «Administrație» din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților. (2) Nomenclatorul funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și ierarhia funcțiilor sunt prevăzute în anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV. (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. (4) Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli. (5) Angajarea, promovarea, avansarea în gradație a personalului prevăzut la alin. (1) se fac cu respectarea prevederilor prezentei legi, precum și a celorlalte reglementări specifice funcționarilor publici și personalului contractual." III. Orientările jurisprudențiale divergente

Autorul sesizării a arătat că, în practica judiciară, s-au evidențiat două opinii cu privire la problema de drept în discuție.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială, s-a apreciat că dispozițiile art. 34 din Legea nr. 155/2010 nu impun stabilirea salariilor de bază pentru personalul poliției locale la același nivel cu personalul din aparatul de specialitate al primarului.

S-a considerat că egalizarea drepturilor salariale între personalul poliției locale și personalul din aparatul de specialitate al primarului nu este justificată, deoarece art. 34 din Legea nr. 155/2010 se referă doar la modalitatea în care se stabilesc drepturile salariale ale personalului poliției locale, iar nu și la faptul că salariile personalului poliției locale ar fi în același cuantum cu salariile personalului din aparatul de specialitate al primarului.

Principiile și criteriile prevăzute de art. 6 și 8 din Legeacadru nr. 153/2017 nu sunt încălcate, întrucât munca prestată de un polițist local este una specifică acestei funcții și este diferită de cea prestată de ceilalți funcționari din aparatul de specialitate al primarului.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 155/2010, personalul poliției locale este compus din funcționari publici care ocupă funcții publice specifice de polițist local și funcționari publici care ocupă funcții publice generale, iar drepturile salariale ale funcționarilor publici care ocupă funcții publice generale sunt stabilite diferit față de drepturile salariale ale funcționarilor publici care ocupă funcții publice de specialitate.

În cadrul acestei orientări jurisprudențiale, acțiunile reclamanților având ca obiect stabilirea unor drepturi salariale identice cu cele ale personalului din aparatul de specialitate al primarului au fost respinse ca nefondate, ca urmare a constatării faptului că hotărârile adoptate de consiliile locale prin care au fost stabilite drepturile salariale ale personalului poliției locale nu încalcă dispozițiile art. 34 din Legea nr. 155/2010.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale, autorul sesizării a atașat memoriului de recurs în interesul legii decizii pronunțate de Curtea de Apel București, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați și Curtea de Apel Timișoara.

Într-o a doua orientare jurisprudențială, s-a reținut că hotărârile consiliilor locale prin care au fost stabilite drepturile salariale ale personalului poliției locale încalcă dispozițiile art. 34 din Legea nr. 155/2010, deoarece drepturile salariale ale personalului poliției locale sunt într-un cuantum diferit, mai mic decât al drepturilor salariale ale personalului din aparatul de specialitate al primarului.

S-a considerat că art. 34 din Legea nr. 155/2010 prevede că drepturile salariale ale personalului poliției locale se stabilesc potrivit prevederilor legale aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, această normă legală impunând ca nivelul drepturilor salariale al polițiștilor locali să fie egal cu cel al funcționarilor publici din aparatul de specialitate al primarului.

În cadrul acestei orientări jurisprudențiale, acțiunile reclamanților au fost admise, autoritățile (instituțiile) publice fiind obligate să stabilească salariul de bază al polițiștilor locali la nivelul salariilor personalului din aparatul de specialitate al primarului.

În ilustrarea acestei orientări jurisprudențiale s-au atașat hotărâri pronunțate de Curtea de Apel Brașov, Curtea de Apel București, Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Ploiești și Tribunalul Timiș. IV. Jurisprudența Curții Constituționale

Dispozițiile art. 34 din Legea nr. 155/2010 nu au făcut până la acest moment obiectul controlului de constituționalitate.

Dispozițiile art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 au format în repetate rânduri obiect al controlului de constituționalitate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 113 din 16 martie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 15 iunie 2023; Decizia nr. 53 din 15 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 27 mai 2022; Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 28 aprilie 2021; Decizia nr. 370 din 16 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1308 din 30 decembrie 2020; Decizia nr. 834 din 12 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 6 aprilie 2020, sau Decizia nr. 310 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 august 2019), Curtea Constituțională pronunțându-se în sensul conformității acestora cu principiile legii fundamentale.

Curtea Constituțională a reținut, în esență, că soluția legislativă criticată deleagă competența de stabilire a salariului de bază al funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor județene, primării, consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora către consiliul local, consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, dispunând totodată că stabilirea salariului lunar se realizează de către ordonatorul de credite. De asemenea, opțiunea legiuitorului a fost aceea de a corela salariile personalului din aparatul organelor administrației publice locale cu indemnizația funcției de viceprimar.

Curtea a mai arătat că marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale. De asemenea, Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar al personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale. În același timp, în stabilirea salariului lunar, ordonatorii de credite trebuie să respecte legea și să o aplice ca atare. Astfel, art. 11 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 dispune în sensul că: "Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25", prevederi referitoare la limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi.

În aceste condiții, având în vedere reperele oferite de legiuitorul primar în materia salarizării personalului din aparatul administrației publice locale, Curtea Constituțională a constatat că prevederile legale criticate dau expresie marjei de apreciere a legiuitorului în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice încadrat în aparatul autorităților administrației publice locale, în aplicarea dispozițiilor art. 120 din Constituția României, republicată, privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale. V. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii judiciare, cu privire la problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii. VI. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat ca fiind în litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială prezentată în actul de sesizare cu recurs în interesul legii.

În motivare, a arătat că, anterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 138/2021 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 156/2022 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021), soluțiile instanțelor judecătorești privind anularea hotărârilor consiliilor locale prin care drepturile salariale ale personalului poliției locale erau stabilite într-un cuantum inferior drepturilor salariale conferite personalului din aparatul de specialitate al primarului aveau, ca temei general, dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituția României, republicată ("Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări"), iar ca temei specific, dispozițiile art. 34 din Legea nr. 155/2010, potrivit cărora drepturile salariale ale personalului poliției locale se stabilesc potrivit prevederilor legale aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București.

În mod corect, în practica judiciară analizată, s-a constatat de către instanțele de contencios administrativ și fiscal că hotărârile consiliilor locale care instituiau cuantumuri diferite de salarizare pentru polițiștii locali și pentru funcționarii publici din aparatul de specialitate al primarului se impuneau a fi anulate, întrucât erau emise cu încălcarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 155/2010.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019), s-a încercat stabilirea unui cadru legislativ armonizat pentru organizarea și funcționarea numeroaselor autorități și instituții din administrația publică centrală și locală, făcându-se de altfel o mențiune expresă în preambulul actului normativ privind "disfuncționalitățile și problemele semnalate în mod constant de către autoritățile administrației publice locale".

Obligația legală instituită în sarcina autorităților și instituțiilor publice prin dispozițiile art. 624 raportat la art. 384 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu a fost respectată în multiple cazuri, inclusiv în ceea ce privește situația funcționarilor publici care ocupă funcții publice specifice de polițist local, conform prevederilor art. 14 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 155/2010.

În consecință, s-a adoptat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021; preambulul actului normativ explica necesitatea acestuia, "având în vedere faptul că termenul până la care autoritățile și instituțiile publice aveau obligația de echivalare a funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale, în condițiile art. 624 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, s-a împlinit la data de 5 iulie 2021" și "ținând cont de faptul că numeroase autorități și instituții publice nu au inițiat/finalizat demersuri legislative, în termenul legal reglementat, la nivelul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici fiind identificate funcții publice specifice stabilite atât în cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală, cât și al celor din administrația publică locală care, în proporție majoritară, nu au fost echivalate în condițiile art. 384 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare."

Conform art. I pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021, la art. 384 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, după alin. (2) se introduce un nou alineat, alin. (3), cu următorul cuprins: "(3) Echivalarea funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale stabilite în anexa nr. 5 este prevăzută în anexa nr. 51."

Conform art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021, "Echivalarea funcțiilor publice specifice prevăzute în anexa nr. 51 cu funcțiile publice generale nu afectează raporturile de serviciu și drepturile salariale avute la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență."

Prin urmare, în contextul art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021, este de menționat că schema de echivalare prevăzută în anexa nr. 5 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a fost concepută să producă efecte doar pentru viitor (ex nunc); chiar dacă, pentru trecut, situațiile litigioase urmează să își primească justa soluționare în instanță, autoritățile administrației publice locale nu mai pot, în acest moment, să mai clameze neclarități ale dispozițiilor legale.

În concluzie, Ministerul Public a apreciat că problema de drept analizată trebuie soluționată în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 155/2010 coroborat cu art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, stabilirea drepturilor salariale ale personalului poliției locale trebuie să se facă în același cuantum cu drepturile salariale ale personalului din aparatul de specialitate al primarului.

Totodată, s-a considerat că, pentru situațiile litigioase ivite anterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 138/2021, trebuie respectat principiul fundamental al nediscriminării prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție, dispoziția expresă conținută în art. 34 din Legea nr. 155/2010, principiile și criteriile prevăzute de art. 6 și art. 8 din Legea-cadru nr. 153/2017, precum și dispozițiile art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, raportate la anexa nr. VIII la aceeași lege-cadru. Pentru situațiile litigioase ivite ulterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 138/2021 trebuie avută în vedere schema de echivalare a funcțiilor publice prevăzută în anexa nr. 5 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. VII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil și că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 155/2010 coroborat cu art. 11 din Legeacadru nr. 153/2017, stabilirea drepturilor salariale ale personalului poliției locale nu trebuie să se facă în același cuantum cu drepturile salariale ale personalului din aparatul de specialitate al primarului. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție Asupra admisibilității recursului în interesul legii

Potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești".

Conform prevederilor art. 515 din Codul de procedură civilă: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Textele de lege menționate stabilesc condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei decizii de recurs în interesul legii, determinând în același timp și limitele analizei instanței în soluționarea acestei sesizări.

Procedând la verificarea legalității învestirii, în acord cu prevederile art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Curții de Apel Galați în vederea pronunțării deciziei de recurs în interesul legii, acesta făcând parte din categoria subiecților ce pot promova recurs în interesul legii.

În ceea ce privește condițiile de admisibilitate ce trebuie îndeplinite cumulativ se reține că acestea sunt următoarele: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept (i); această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești (ii); dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive (iii); hotărârile judecătorești să fie anexate sesizării (iv).

Examinând în cauză cerințele menționate, se constată, din actul de sesizare, că problema de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești este una care ține de corecta interpretare a prevederilor art. 34 din Legea nr. 155/2010 coroborat cu art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, în raport cu care se pune problema corectei aplicări a legii de către ordonatorul de credite din cadrul autorității publice locale, astfel încât prima condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.

Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată neunitar de instanțele judecătorești, din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultând că sunt instanțe, din raza mai multor curți de apel, care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecința pronunțării unor hotărâri diferite asupra aceleiași probleme de drept.

În concret, s-au conturat două orientări jurisprudențiale, expuse anterior, care justifică necesitatea pronunțării unei decizii menite să asigure unitatea de jurisprudență.

În sfârșit, se reține că actul de sesizare este însoțit de hotărâri judecătorești definitive, relevante pentru problema de drept dedusă interpretării, pronunțate de instanțe din raza mai multor curți de apel, fiind întrunite, așadar, cumulativ, toate condițiile de admisibilitate mai sus prezentate. Asupra fondului recursului în interesul legii

Problema modalității de stabilire a drepturilor salariale ale personalului poliției locale presupune analiza dispozițiilor legale referitoare la statutul juridic al acestei categorii profesionale, comparativ cu reglementările privitoare la salarizarea ei.

Poliția locală este organizată și funcționează conform Legii nr. 155/2010, care prevede la art. 4 alin. (1) că "Poliția locală se organizează și funcționează, prin hotărâre a autorității deliberative a administrației publice locale, ca un compartiment funcțional în cadrul aparatului de specialitate al primarului/primarului general sau ca instituție publică de interes local, cu personalitate juridică", iar alin. (4) al aceluiași articol stipulează că "Modul de organizare, structura funcțională, statul de funcții, numărul de posturi și categoriile de personal încadrat, normele de înzestrare și consum de materiale ale poliției locale se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare, elaborat pe baza Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a poliției locale".

Conform art. 14 din Legea nr. 155/2010 " (1) Personalul poliției locale este compus din: a) funcționari publici care ocupă funcții publice specifice de polițist local; b) funcționari publici care ocupă funcții publice generale; c) personal contractual. (2) Pot ocupa funcții publice specifice de polițist local funcționarii publici care îndeplinesc atribuții de natura celor prevăzute la art. 6, cu excepția art. 6 lit. h), și la art. 7-11. (3) Personalul din cadrul poliției locale care îndeplinește atribuțiile prevăzute la art. 6 lit. h) are statut de personal contractual. (4) Încadrarea în clase și pe grade profesionale a funcției publice specifice de polițist local se face conform prevederilor referitoare la funcțiile publice generale din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010 s-a aprobat Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale. Dispozițiile relevante din cuprinsul acestuia sunt următoarele: " Art. 4. - (1) Funcțiile publice din poliția locală, inclusiv funcțiile publice specifice de polițist local, în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării, se clasifică după cum urmează: a) clasa I cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare sunt necesare studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalent; b) clasa a II-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare sunt necesare studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; c) clasa a III-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare sunt necesare studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat. (2) Funcționarii publici din poliția locală numiți în funcțiile publice prevăzute pentru clasele a II-a și a III-a pot ocupa numai funcții publice de execuție." " Art. 8. - (1) La înființarea poliției locale, personalul acesteia se preia de la poliția comunitară, precum și de la structurile din aparatul de specialitate al primarului, prevăzute de Legea nr. 155/2010, după caz, cu încadrarea în numărul de posturi aprobat de consiliul local. (2) Preluarea personalului potrivit alin. (1) se face pe funcții publice de aceeași categorie, clasă sau același grad profesional, prin hotărâre a autorității deliberative a administrației publice locale".

Din cuprinsul dispozițiilor legale enunțate, văzând și prevederile art. 383 alin. (1) lit. a), alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cu trimitere la anexa nr. 5 la același act normativ, ce cuprinde lista funcțiilor publice, rezultă că statutul polițistului local era acela de funcționar public de execuție într-o funcție publică specifică.

Potrivit art. 74 din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, "În vederea preluării personalului poliției comunitare, precum și a personalului din structurile aparatului de specialitate al primarului/primarului general responsabil cu controlul privind disciplina în construcții, protecția mediului și comerț, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (6) din Legea nr. 155/2010, autoritățile administrației publice locale au obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici echivalarea funcțiilor specifice de polițist local cu funcții publice generale, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Prin art. 384 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 s-a prevăzut că: " (1) Stabilirea funcțiilor publice specifice și echivalarea acestora cu funcțiile publice generale se fac prin lege. (2) În înțelesul prezentului cod, echivalarea funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale se referă la echivalarea în mod cumulativ a următoarelor condiții: a) nivelul funcției publice; b) nivelul studiilor necesare pentru exercitarea funcției publice; c) vechimea în specialitate necesară pentru exercitarea funcției publice. (...)"

Prin art. I pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 138/2021, la art. 384 s-a introdus alin. (3), conform căruia " (3) Echivalarea funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale stabilite în anexa nr. 5 este prevăzută în anexa nr. 51", echivalarea vizând inclusiv funcția polițistului local - pct. 19 "Administrația publică locală" din anexa nr. 5 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.

Ca urmare a tuturor acestor dispoziții legale, rezultă că, în prezent, polițiștii locali cu funcții publice specifice au fost echivalați pe funcții publice generale, prin intervenția expresă a legiuitorului, anterior anului 2021 această operațiune fiind delegată Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Salarizarea acestei categorii profesionale se face potrivit normei de trimitere cuprinse în art. 34 din Legea nr. 155/2010: "Drepturile salariale ale personalului poliției locale se stabilesc potrivit prevederilor legale aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București".

La nivelul anului 2011 (Legea nr. 155/2010 intrând în vigoare la data de 1 ianuarie 2011), dispozițiile normative aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București erau cele ale Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010), după cum rezultă din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din această lege.

În concret, urmau a fi avute în vedere dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010: "Salariile de bază, soldele/salariile de funcție și indemnizațiile lunare de încadrare se stabilesc prin înmulțirea coeficienților de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare cu valoarea de referință, rotunjindu-se din leu în leu în favoarea salariatului", mențiunile din alin. (2) ce vizau coeficienții de ierarhizare, corespunzători claselor de salarizare, ale alin. (3) care stabileau valoarea de referință corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00, ale alin. (4) care reglementau valoarea de referință ca fiind de 600 lei, dar și cele ale art. 11 din aceeași lege-cadru, care stabileau tranșele de vechime în muncă și trimiteau la anexele legii pentru fiecare domeniu de activitate corespunzător celor 7 familii ocupaționale de funcții bugetare, precum și pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii.

În Legea-cadru nr. 284/2010, familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație" era reglementată în anexa nr. I, la capitolul I, lit. A "Salarizarea funcționarilor publici", lit. c), unde erau expuse elementele de calcul al salariului pentru funcții publice generale de execuție, în timp ce la lit. d) erau prezentate cele ale funcțiilor publice specifice de execuție. De reținut că în tabelul funcțiilor publice specifice de execuție nu erau amintiți polițiștii locali, dar, în privința polițiștilor comunitari se făcea mențiunea, la nota 3, că "Pentru compensarea activității specifice salariul de bază al polițiștilor comunitari se majorează cu până la 3 clase de salarizare succesive, prin act administrativ al ordonatorului de credite".

De asemenea, tot referitor la aceștia, erau aplicabile dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, conform cărora "Salariile de bază ale personalului încadrat în funcții specifice, care nu sunt prevăzute în prezenta lege, se stabilesc de ordonatorii principali de credite, prin asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege și aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, al Ministerului Finanțelor Publice și al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pentru funcționarii publici".

Așadar, coroborând textele normative mai sus expuse reiese că drepturile salariale ale personalului din cadrul poliției locale se stabileau prin raportare la aceleași elemente salariale aplicabile funcționarilor publici de execuție, printre principiile enunțate în art. 3 lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010 regăsindu-se cel vizând "supremația legii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin norme juridice de forța legii".

Spre deosebire de momentul anului 2011, în prezent, Legea-cadru nr. 153/2017 (intrată în vigoare la data de 1 iulie 2017) reglementează la art. 6 lit. a) principiul legalității ca fiind acela potrivit căruia "drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege".

Legiuitorul instituie, așadar, o excepție de la regula stabilirii drepturilor salariale prin norme juridice de forța legii în ceea ce privește hotărârile adoptate de consiliile locale în materia salarizării, fiind expresia aplicării principiilor instituite de art. 120 din Constituție, respectiv ale descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, ca principii de bază ale administrației publice locale. În virtutea acestora, stabilirea grilei de salarizare pentru personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București, în ceea ce îi privește pe funcționarii publici, rămâne la latitudinea ordonatorului principal de credite, cu respectarea limitelor minime și maxime instituite de lege.

Astfel, conform art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017: " (1) Pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale «Administrație» din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților. (2) Nomenclatorul funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și ierarhia funcțiilor sunt prevăzute în anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV. (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. (4) Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli. (5) Angajarea, promovarea, avansarea în gradație a personalului prevăzut la alin. (1) se fac cu respectarea prevederilor prezentei legi, precum și a celorlalte reglementări specifice funcționarilor publici și personalului contractual."

În art. 28 alin. (2) din același act normativ se arată că "Salariile de bază ale personalului încadrat în funcții specifice, care nu sunt prevăzute în prezenta lege, se stabilesc de ordonatorii principali de credite cu avizul Ministerului Muncii și Justiției Sociale, al Ministerului Finanțelor Publice și al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pentru funcționarii publici, prin asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege și aplicabile categoriei de personal respective".

Revenind la situația polițiștilor locali, în prezent asimilați funcționarilor publici, potrivit celor mai sus prezentate, se constată că "Drepturile salariale ale personalului poliției locale se stabilesc potrivit prevederilor legale aplicabile personalului din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al primarului general al municipiului București", după cum dispune art. 34 din Legea nr. 155/2010.

Rezultă că salarizarea acestora se realizează în temeiul prevederilor art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, prin act de dispoziție al ordonatorului principal de credite, aprobat prin hotărâre a consiliului local, iar singurele limitări pe care legea le impune ordonatorilor de credite în stabilirea drepturilor salariale ale personalului propriu sau celui al instituțiilor publice din subordine se referă la minimul și maximul acestora, cu încadrarea, evident, în limitele creditelor bugetare aprobate.

Aceasta deoarece echivalarea funcțiilor dispusă în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu presupune și echivalarea salariilor, aspect care rezultă cu evidență din cuprinsul art. 384 alin. (2) din acest act normativ, citat mai sus, unde se arată că echivalarea funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale se referă la echivalarea, în mod cumulativ, a funcției publice, a nivelului studiilor necesare pentru exercitarea funcției publice și a vechimii în specialitate necesare pentru exercitarea funcției publice, regimul de salarizare excedând ariei de interes a legiuitorului în această procedură de echivalare.

Este adevărat că art. 28 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 se referă la o "asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege și aplicabile categoriei de personal respective", însă, cu titlu de excepție, pentru familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație", spre deosebire de momentul anului 2011, nu există o asemenea anexă în care să fie stabilite salarii de bază.

Articolul 11 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 trimite la anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV, dar în cuprinsul acesteia este reglementat doar un nomenclator al funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și de ierarhie a funcțiilor.

Dificultatea de interpretare a acestei "echivalări" a generat și opiniile diferite asupra problemei de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii.

Instanțele care au adoptat soluții în sensul celei de a doua orientări jurisprudențiale au apreciat că este vorba despre o situație comparabilă în care se află aceeași categorie profesională, ca atare, în aplicarea principiului nediscriminării, și au conchis că ar trebui să beneficieze de un salariu egal cu acela al personalului din aparatul de specialitate al primarului. Altfel spus, echivalarea funcției în cadrul autorității respective să atragă echivalarea salariului.

Procedând astfel, instanțele de judecată au omis tocmai faptul că este vorba despre situația de excepție de salarizare a personalului din familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație", unde nu există o anexă care să cuprindă salariile de bază și unde ordonatorul principal de credite are libertatea de a stabili un cuantum al salariului diferit pentru personalul din domenii diferite de activitate, ba chiar din același domeniu de activitate, conform principiului reglementat la art. 8 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit căruia "Ierarhizarea posturilor în vederea stabilirii salariilor de bază, a soldelor de funcție/salariilor de funcție și a indemnizațiilor de încadrare, atât între domeniile de activitate, cât și în cadrul aceluiași domeniu, are la bază următoarele criterii generale: (...)".

De altfel, principiul nediscriminării salariale, utilizat ca argument în adoptarea acestei soluții, se referă, potrivit dispozițiilor art. 6 lit. b) din Legea-cadru nr. 153/2017, la instituirea "unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție", iar principiul egalității, reglementat de lit. c) a aceluiași articol, are în vedere "asigurarea de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală". Prin urmare, criteriul care ar putea fi valorificat în egalizarea salariilor pentru funcții de același nivel este munca similară desfășurată de salariații echivalați aceleiași funcții publice.

De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că, inclusiv din punct de vedere semantic, noțiunea de "funcție similară", definită în art. 7 lit. g) din Legea-cadru nr. 153/2017 ca reprezentând "o funcție de același fel din cadrul aceleiași instituții sau autorități publice, care implică aceleași condiții de studii, grad/treaptă profesională, gradație, vechime în funcție sau vechime în specialitate, după caz, și condiții de muncă", are un conținut diferit de cel al "funcției echivalente" utilizate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.

Chiar Legea-cadru nr. 153/2017 operează cu o asemenea distincție între funcții similare și funcții echivalente atunci când reglementează salarizarea în situația transferului [art. 32 alin. (1) - "Ocuparea unui post vacant în sistemul bugetar se poate face și prin transfer, dacă se realizează de pe un post din sistemul bugetar, similar sau echivalent"] sau în anexa nr. VIII, capitolul II, lit. A, pct. I, subpct. 2.9 - Nomenclatorul și ierarhia funcțiilor din cabinetele parlamentare utilizate în circumscripțiile electorale: "Nivelul minim și maxim al salariilor de bază se stabilesc și se aprobă prin hotărâre a Birourilor permanente reunite ale Camerei Deputaților și Senatului, având ca limită minimă salariul minim brut pe țară garantat în plată, iar ca limită maximă salariul de bază al funcției echivalente utilizate în cabinetul demnitarului".

În consecință, reținând că ordonatorul de credite beneficiază de o deplină libertate de stabilire a cuantumului salariilor de bază, în exprimarea principiilor descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, singurele restricții legale referindu-se la salariul minim brut pe țară, ca limită minimă și nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar, ca limită maximă, rezultă că prima orientare jurisprudențială menționată în actul de sesizare este cea realizată în litera și spiritul legii.

Interpretarea nu duce atingere nici principiului egalității și nici celui al nediscriminării, instituite de art. 16 din Constituția României, republicată, art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 1 al Protocolului nr. 12 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 6 lit. b) și c) din Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât situația de fapt premisă nu este identică. În cauză, nu este vorba despre același domeniu de activitate, nu este vorba despre desfășurarea aceleiași activități și în aceleași condiții, situație în care devine incident principiul edictat la art. 6 lit. f) din Legea-cadru nr. 153/2017 - "principiul ierarhizării, pe verticală, cât și pe orizontală, în cadrul aceluiași domeniu, în funcție de complexitatea și importanța activității desfășurate".

Această dezlegare este confirmată, de altfel, de Curtea Constituțională, prin prisma ambelor aspecte, în Decizia nr. 310 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 august 2019 (reluată ulterior în celelalte decizii, precum: Decizia nr. 834 din 12 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 6 aprilie 2020; Decizia nr. 337 din 11 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 19 din 8 ianuarie 2021; Decizia nr. 370 din 16 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1308 din 30 decembrie 2020; Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 28 aprilie 2021; Decizia nr. 53 din 15 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 27 mai 2022), unde s-au reținut următoarele: " 26. (...), Curtea reține că, în materia salarizării personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, legiuitorul acordă competență exclusivă consiliilor locale/consiliilor județene/Consiliului General al Municipiului București/ordonatorilor de credite. Autoritățile administrației publice locale enunțate au, așadar, dreptul de decizie referitor la stabilirea salariului de bază al acestor categorii de personal din sistemul bugetar, dispunând, prin bugetul local, de resursele și mijloacele necesare îndeplinirii acestei competențe. O asemenea competență se exercită însă cu respectarea normelor, criteriilor și standardelor stabilite de Legea-cadru nr. 153/2017. 27. Astfel, potrivit art. 6 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017, marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale. 28. De asemenea, Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar al personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale. Astfel, referitor la această categorie specială, Legea-cadru nr. 153/2017 instituie reguli specifice: nomenclatorul funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și ierarhia funcțiilor sunt prevăzute în anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV [art. 11 alin. (2) din lege]; nivelul veniturilor salariale se stabilește, fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București. [art. 11 alin. (4) din lege]; angajarea, promovarea, avansarea în gradație a personalului prevăzut la art. 11 alin. (1) din lege se fac cu respectarea prevederilor legii, precum și a celorlalte reglementări specifice funcționarilor publici și personalului contractual [art. 11 alin. (5)]. (...) 30. În aceste condiții, având în vedere reperele oferite de legiuitorul primar în materia salarizării personalului din aparatul administrației publice locale, Curtea constată că prevederile legale criticate nu încalcă art. 1 alin. (4) din Constituție, ci dau expresie opțiunii legiuitorului de a acorda consiliilor locale/consiliilor județene/Consiliului Local al Municipiului București competența în această materie, în aplicarea dispozițiilor art. 120 din Constituție. 31. Referitor la critica de neconstituționalitate formulată în raport cu art. 16 din Constituție, prin prisma unei pretinse discriminări salariale existente între funcționarii publici care își desfășoară raporturile de serviciu în aparatul propriu al diferitelor autorități ale administrației publice locale la nivel național, precum și între această categorie de personal bugetar și celelalte categorii de personal reglementate de Legea-cadru nr. 153/2017, Curtea constată că nici aceasta nu este întemeiată. 32. Astfel cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, în acord și cu jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Hotărârea din 13 iunie 1979 pronunțată în Cauza M. împotriva Belgiei), principiul egalității în drepturi și al nediscriminării se aplică do