Decizia nr. 20/2024 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1782/1/2024 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.782/1/2024 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (4) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Avocatul Poporului este reprezentat de doamna Emma Turtoi, șef birou contencios constituțional și recurs în interesul legii.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent-șef în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în temeiul art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare sesizarea formulată de Avocatul Poporului ce formează obiectul Dosarului nr. 1.782/1/2024.

Magistratul-asistent-șef prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere al procurorului general.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului de judecată, acordă succesiv cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentanților Avocatului Poporului și procurorului general.

Reprezentantul Avocatului Poporului apreciază că a doua orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii. În acest sens arată că bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier face parte din bugetul general consolidat, astfel încât executarea sumelor care se fac venit la acest buget se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.

Reprezentantul procurorului general consideră, de asemenea, că a doua orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii. În acest sens susține că dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% se naște ulterior încasării amenzilor, această instituție neavând printre atribuțiile sale pe cea de încasare a amenzilor. În aceste condiții, executarea silită a amenzilor contravenționale, chiar și fracționat, nu se poate face de către executorii judecătorești, ci numai de către executorii fiscali.

Nefiind întrebări pentru cei doi reprezentanți, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită prin sesizarea formulată de Avocatul Poporului cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează problema de drept privind interpretarea și aplicarea prevederilor art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările și completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională reprezintă venit la bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier și se poate executa prin intermediul executorilor judecătorești sau se face venit la bugetul general consolidat și se execută prin intermediul executorilor fiscali. II. Dispozițiile legale invocate de autorul sesizării II.1. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 26/2011) Art. 3. - " I.S.C.T.R. este finanțat din venituri proprii, care se constituie astfel: (...) c) prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancțiunilor contravenționale, altele decât sumele încasate în urma aplicării art. 61 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.373/2008 privind reglementarea furnizării și transportului rutier de bunuri divizibile pe drumurile publice din România, cu modificările și completările ulterioare, și a art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.777/2004 privind introducerea restricției de circulație pe unele sectoare de autostrăzi și de drumuri naționale europene (E) pentru vehiculele rutiere, altele decât cele destinate exclusiv transportului de persoane, în zilele de vineri, sâmbătă, duminică și de sărbătoare legală, cu modificările și completările ulterioare." II.2. Alte dispoziții legale relevante

Codul de procedură fiscală Art. 220. - Organele de executare silită (...) " (3) Creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod." (...) Art. 226. - Titlul executoriu și condițiile pentru începerea executării silite (...) " (11) Instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, care nu au organe de executare silită proprii, pot transmite titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central sau, după caz, organului fiscal local. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz." (...)

Codul de procedură civilă Art. 623. - Organul de executare " Executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel."

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001) Art. 8. - (...) " (3) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislația în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepția celor aplicate, potrivit legii, de autoritățile administrației publice locale și amenzilor privind circulația pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale ale unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul își are domiciliul sau sediul, după caz." (4) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislația în vigoare se fac venit integral la bugetele locale ale unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul își are domiciliul.

Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 69/2010) Art. 3. - " În sensul prezentei legi, următorii termeni vor fi definiți astfel: (...) 2. bugetul general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat și din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum și al altor entități clasificate în administrația publică, agregate, consolidate și ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg;".

Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011 privind organizarea și funcționarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011) Art. 1. - " Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., este organismul tehnic permanent specializat în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, care se organizează și funcționează ca instituție publică finanțată integral din venituri proprii, cu personalitate juridică, potrivit prevederilor legale și regulamentului de organizare și funcționare, prevăzut în anexa nr. 1." III. Orientările jurisprudențiale divergente

Autorul sesizării a susținut că nu există un punct de vedere unitar asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării, fiind conturate două orientări jurisprudențiale divergente.

Astfel, s-a învederat că într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională se face venit la bugetul propriu al instituției și se poate executa prin intermediul executorilor judecătorești.

S-a argumentat că art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 stabilește că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este finanțat din venituri proprii care, prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, includ un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancțiunilor contravenționale, altele decât cele menționate expres în acest articol.

De asemenea, s-a subliniat că, potrivit art. 220 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsuri asiguratorii și să efectueze procedura de executare silită.

Per a contrario, s-a argumentat că, în situația în care instituția în cauză dorește să își păstreze în bugetul propriu veniturile astfel realizate, va proceda la executarea titlurilor executorii pe calea executării silite de drept comun, potrivit Codului de procedură civilă, prin intermediul executorilor judecătorești, creanța nefiind una bugetară.

S-a mai subliniat că din interpretarea normelor anterior evocate nu rezultă o competență exclusivă a executorilor fiscali în vederea realizării executării silite a creanțelor care reprezintă venituri proprii ale autorităților/instituțiilor publice.

În sensul primei orientări jurisprudențiale au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive ale tribunalelor Bihor, București, Covasna, Prahova și ale judecătoriilor Sectorului 2 București, Sectorului 3 București, Aiud, Bicaz, Botoșani, Câmpulung, Drobeta-Turnu Severin, Întorsura Buzăului, Orșova, Pitești, Ploiești, Salonta, Târgu Jiu și Turda.

În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională se face venit la bugetul general consolidat și se execută prin intermediul executorilor fiscali.

S-a argumentat că, distinct de creanțele fiscale, organul fiscal poate recupera pe cale silită și creanțele bugetare, aparținând instituțiilor publice finanțate total sau parțial de la bugetul de stat, al instituțiilor publice finanțate din venituri proprii, al instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul local, precum și al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora, conform art. 226 din Codul de procedură fiscală.

Astfel, bugetul instituțiilor menționate nu va fi grevat de cheltuielile de executare pe care le implică o executare silită prin executori judecătorești, atât timp cât au la dispoziție executarea silită prin executori fiscali, lipsită de costuri și consecințe negative.

Prin urmare, executarea silită a creanțelor bugetare vărsate fie la bugetul local, fie la bugetul de stat se efectuează de către executorii fiscali menționați în art. 220 din Codul de procedură fiscală.

De altfel, s-a subliniat că art. 623 din Codul de procedură civilă stabilește că executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel.

În consecință, competența de realizare a executării silite a titlurilor executorii privind venituri datorate bugetului general consolidat nu este recunoscută executorilor judecătorești.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive ale tribunalelor Brăila, Bacău, București, Constanța, Dâmbovița, Giurgiu, Harghita, Iași, Prahova, Sălaj, Suceava, Teleorman și ale judecătoriilor Onești și Târgu Jiu. IV. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia nr. 268 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 3 august 2020, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată și a constatat că dispozițiile art. 220 alin. (3) și (5) și ale art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate, normele incriminate nefiind de natură a înfrânge principiul egalității în fața legii consacrat de art. 16 din legea fundamentală. V. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în interpretarea dispozițiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) și (5) și art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, și art. 3 pct. 18 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, a stabilit că: "Executarea silită a titlurilor executorii - hotărâri judecătorești privind creanțe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului." VI. Opinia Avocatului Poporului

Avocatul Poporului a apreciat că a doua orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii, în sensul că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională reprezintă venit la bugetul general consolidat și se execută prin intermediul executorilor fiscali.

Astfel, a arătat că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este o instituție publică finanțată integral din venituri proprii, aflată în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, cu personalitate juridică, conform art. 1 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011.

Având în vedere statutul actual de instituție publică finanțată din venituri proprii, legiuitorul a conferit acesteia prerogativa de a include în categoria veniturilor proprii o cotă de 30% din sumele încasate în urma aplicării amenzilor contravenționale.

De altfel, interpretarea coroborată a art. 8 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010 și art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011 relevă că în cadrul bugetului general consolidat intră și bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii.

Dat fiind că bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier face parte din bugetul general consolidat, rezultă că executarea sumelor care se fac venit la acest buget se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.

Pentru punerea în executare a titlurilor executorii, legea recunoaște competența executorilor judecătorești, cu anumite excepții, printre care și titlurile care au ca obiect veniturile datorate bugetului consolidat.

Astfel, art. 623 din Codul de procedură civilă exclude competența executorilor judecătorești în realizarea executării silite a veniturilor bugetului general consolidat.

Împrejurarea că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier are dreptul de a încasa 30% din amenda aplicată nu schimbă natura juridică a executării silite instituite de norma legală anterior evocată.

Deși procentul de 30% din cuantumul amenzii aplicate reprezintă un venit propriu al instituției publice, acest aspect nu poate exclude caracterul de creanță bugetară, atât timp cât bugetul general consolidat include și bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general a apreciat că a doua orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii.

În argumentare a arătat că încă de la înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, în anul 2011, a fost instituită finanțarea integrală a acestei instituții din venituri proprii, intenția legiuitorului delegat rezultând din edictarea art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 și, ulterior, a art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011.

Finanțarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier cu un procent de 30% din sumele aplicate cu titlu de amenzi contravenționale de către personalul acestei instituții nu a fost un aspect prevăzut în forma inițială a actului normativ anterior evocat. Astfel, litera c) a articolului 3 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 a fost introdusă prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 18/2012 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier.

Art. I pct. 2 din Legea nr. 352/2015 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cu modificările ulterioare (Legea nr. 352/2015), a prevăzut că art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 are următorul cuprins: "I.S.C.T.R. se finanțează integral de la bugetul de stat."

În expunerea de motive a proiectului legislativ concretizat în adoptarea Legii nr. 352/2015 este criticată modalitatea de finanțare a Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, observându-se că finanțarea nu este realizată din venituri proprii, ci prin transferul sumelor încasate, cu titlu de taxe, de alte instituții publice (R.A.R. și A.R.R.) și a celor încasate în urma aplicării de amenzi contravenționale de către această instituție.

S-a apreciat că această din urmă soluție de finanțare poate afecta corectitudinea activității de control, inițiatorii legii considerând că este imperativ ca o instituție publică de asemenea importanță să fie finanțată, în mod exclusiv, din fonduri bugetare.

Conform art. III din Legea nr. 352/2015, această lege urma să intre în vigoare la data de 1 ianuarie 2017, însă a fost amânată anual, ultima dată preconizată pentru intrarea sa în vigoare fiind la 31 decembrie 2024, conform prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 115/2023 privind unele măsuri fiscal-bugetare în domeniul cheltuielilor publice, pentru consolidare fiscală, combaterea evaziunii fiscale, pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare.

Procurorul general a apreciat că, în mod corect, s-a reținut în majoritatea hotărârilor judecătorești definitive care conturează cea de-a doua opinie jurisprudențială că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier nu are calitatea de creditor și că executarea silită pentru sumele reprezentând amenzi contravenționale, chiar și fracțiuni din acestea, nu se poate realiza prin executori judecătorești, ci numai prin executori fiscali.

Într-adevăr, art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 conferă Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier dreptul la un procent de 30% din cuantumul amenzilor contravenționale aplicate de personalul instituției. Aceste dispoziții nu generează însă un raport juridic obligațional între contravenient și Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, care să permită acestei instituții să solicite executarea silită a contravenientului.

Această chestiune rezultă din interpretarea gramaticală și logică a dispozițiilor în discuție, respectiv "un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancțiunilor contravenționale". Or, este evident că dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% se naște ulterior încasării amenzilor, aceasta neavând printre atribuțiile sale pe cea de încasare a amenzilor.

Ca atare, amenzile sunt încasate, prin plată benevolă sau executare silită, de organele fiscale; sumele astfel colectate se fac venit la bugetul general consolidat, iar dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% este asigurat prin comunicare interinstituțională, în condițiile legii.

De altfel, această imposibilitate legală de urmărire a unor creanțe bugetare reprezintă una dintre rațiunile pentru care bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii sunt parte integrantă din bugetul general consolidat, conform art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010.

În consecință, sumele colectate din amenzi contravenționale nu reprezintă un venit direct al Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, iar executarea silită a amenzilor contravenționale, chiar și fracționat, nu se poate realiza de către executorii judecătorești, ci numai de către executorii fiscali. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că prevederile art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 se interpretează în sensul că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională reprezintă o creanță bugetară care se execută prin intermediul executorilor fiscali potrivit dispozițiilor art. 220 și următoarelor din Codul de procedură fiscală. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.1. Asupra admisibilității sesizării

Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal învestită de către Avocatul Poporului care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, beneficiază de legitimare procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești.

În privința condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

Din conținutul acestei norme de procedură rezultă că, pentru a fi admisibil, recursul în interesul legii trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: - obiectul recursului în interesul legii să privească o problemă de drept, de interpretare și aplicare a legii; - problema de drept să fi fost soluționată în mod diferit de instanțele de judecată; - dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; - hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii.

Prima condiție menționată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea prevederilor art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011 privind înființarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările și completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională reprezintă venit la bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier și se poate executa prin intermediul executorilor judecătorești sau se face venit la bugetul general consolidat și se execută prin intermediul executorilor fiscali.

Sunt îndeplinite și celelalte trei condiții de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, întrucât dispoziția legală supusă analizei a primit interpretări diferite din partea instanțelor judecătorești, prin hotărâri judecătorești definitive care au fost anexate prezentei sesizări.

Astfel, în ceea ce privește prima orientare jurisprudențială - conform căreia, în limita procentului de 30% din suma stabilită cu titlu de amendă contravențională, la care se referă art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011, titlul executoriu constatator al amenzii (procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției) poate fi dus la îndeplinire pe calea executării silite de drept comun, reglementată de art. 622 și următoarele din Codul de procedură civilă, prin intermediul unui executor judecătoresc - au fost anexate un număr de 29 de hotărâri judecătorești definitive, respectiv: - 23 de încheieri definitive pronunțate de judecătorii, prin care s-a încuviințat executarea silită a proceselor-verbale, în limita procentului de 30% din amenda aplicată, prin intermediul unui executor judecătoresc (cu titlu exemplificativ: Încheierea nr. 137 din 5 februarie 2019, pronunțată de Judecătoria Aiud; Încheierea din 1 noiembrie 2022, pronunțată de Judecătoria Botoșani - Secția I civilă; Încheierea din 29 noiembrie 2022, pronunțată de Judecătoria Sectorului 3 București; Încheierea civilă din 23 noiembrie 2023, pronunțată de Judecătoria Întorsura Buzăului; Încheierea nr. 5.259 din 28 noiembrie 2023, pronunțată de Judecătoria Drobeta-Turnu Severin; Încheierea din 5 decembrie 2023, pronunțată de Judecătoria Sectorului 2 București; Încheierea nr. 1.304 din 19 decembrie 2023, pronunțată de Judecătoria Bicaz etc.); - 6 decizii pronunțate de tribunale în apel, prin care au fost infirmate soluțiile de respingere a cererilor de încuviințare a executării silite pronunțate de judecătorii, dispunându-se schimbarea soluției primei instanțe în sensul încuviințării executării silite a titlurilor executorii reprezentate de procesele-verbale de constatare și sancționare a contravenției, în limita procentului de 30%, de către executorul judecătoresc care a formulat solicitarea (Decizia civilă nr. 1.771/A din 24 mai 2017, pronunțată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă; deciziile civile nr. 13/A/CC din 2 martie 2021 și nr. 19/A/CC din 5 martie 2021, pronunțate de Tribunalul Bihor - Secția I civilă; Decizia civilă nr. 86/A/CC din 8 noiembrie 2022, pronunțată de Tribunalul Covasna - Secția civilă; deciziile civile nr. 331 din 17 martie 2022 și nr. 448 din 10 mai 2023, pronunțate de Tribunalul Prahova - Secția I civilă).

Cu privire la cea de-a doua orientare jurisprudențială - conform căreia procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravențională se face venit la bugetul general consolidat și se execută numai prin intermediul executorilor fiscali - titularul recursului în interesul legii a anexat un număr de 24 de hotărâri judecătorești definitive, respectiv: - 2 încheieri pronunțate de judecătorii, rămase definitive prin neapelare, prin care au fost respinse cererile de încuviințare a executării silite a proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravenției, în limita procentului de 30% din amenda aplicată (Încheierea nr. 1.637 din 8 septembrie 2021, pronunțată de Judecătoria Onești, și Încheierea nr. 6.952 din 28 noiembrie 2023, pronunțată de Judecătoria Târgu Jiu); - 22 de decizii pronunțate de tribunale prin care au fost respinse apelurile, fiind confirmate astfel încheierile pronunțate de judecătorii prin care s-a dispus respingerea solicitării de încuviințare a executării silite formulate de executorul judecătoresc, cu privire la executarea silită a titlului executoriu constând în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, în limita procentului de 30% din amenda aplicată (cu titlu exemplificativ: Decizia nr. 1/C din 7 ianuarie 2020, pronunțată de Tribunalul Sălaj - Secția I civilă; Decizia nr. 365/Aciv din 13 octombrie 2022, pronunțată de Tribunalul Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 258 din 9 februarie 2023, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția I civilă; Decizia nr. 261 din 9 martie 2023, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția I civilă; Decizia civilă nr. 703/A din 14 martie 2023, pronunțată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă; Decizia civilă nr. 300 din 21 martie 2023, pronunțată de Tribunalul Suceava - Secția I civilă; Decizia nr. 327 din 8 mai 2023, pronunțată de Tribunalul Harghita - Secția civilă etc.).

Prin urmare, având în vedere că una și aceeași problemă de drept, supusă analizei instanței supreme, a primit interpretări diferite din partea instanțelor naționale, prin hotărâri judecătorești definitive care au fost anexate sesizării, se constată că sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii. IX.2. Asupra fondului sesizării

Controversa jurisprudențială deferită spre analiză instanței supreme s-a ivit ca urmare a soluționării de către instanțe a cererilor de încuviințare a executării silite, conform art. 666 din Codul de procedură civilă, și a avut ca punct de plecare interpretarea și aplicarea diferită a dispozițiilor art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011, text de lege care instituie o sursă de finanțare proprie a acestei instituții publice, sub forma unui procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancțiunilor contravenționale indicate de aceeași normă legală.

În concret, cu ocazia examinării solicitărilor de încuviințare a executării silite, unele instanțe au apreciat că procentul de 30% din amenzile aplicate, ce reprezintă venit propriu al Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, nu are natura juridică a unei creanțe bugetare, astfel că executarea silită se poate realiza potrivit normelor de drept comun cuprinse în art. 622 și următoarele din Codul de procedură civilă, prin intermediul unui executor judecătoresc.

Dimpotrivă, alte instanțe naționale, interpretând aceeași normă juridică, au considerat că procentul de 30% din sumele stabilite cu titlu de amendă contravențională reprezintă o creanță bugetară, care se face venit la bugetul general consolidat, astfel că se execută potrivit dispozițiilor art. 220 și următoarelor din Codul de procedură fiscală, prin intermediul organelor de executare silită fiscală competente.

Pentru considerentele ce succedă, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că aceste din urmă instanțe judecătorești au conferit o interpretare corectă dispoziției legale analizate.

Cu titlu preliminar, instanța supremă reamintește că, potrivit art. 1 alin. (1) din Codul de procedură civilă, acest act normativ "stabilește regulile de competență și de judecare a cauzelor civile, precum și cele de executare a hotărârilor instanțelor și a altor titluri executorii, în scopul înfăptuirii justiției în materie civilă".

În acord cu acest principiu, dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă stabilesc competența materială exclusivă a executorilor judecătorești pentru executarea silită a titlurilor executorii din materie civilă statuând că "executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel".

Dată fiind excepția pe care textul de lege o instituie expres, se constată că dispozițiile referitoare la executarea silită cuprinse în cartea a V-a a Codului de procedură civilă (art. 622- art. 914) nu sunt incidente, așadar, în ceea ce privește executarea titlurilor executorii ce conțin creanțe reprezentând venituri datorate bugetului general consolidat.

Sistemul bugetar (bugetul public național) al României este specific unui tip de stat unitar, caracterizat printr-o legislație unică, iar sintagma "bugetul general consolidat" este definită de art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010, conform căruia " în sensul prezentei legi, următorii termeni vor fi definiți astfel: (...) 2. bugetul general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat și din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum și al altor entități clasificate în administrația publică, agregate, consolidate și ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg;".

Totodată, strict legat de creanțele ce se fac venit la bugetul general consolidat, sunt incidente prevederile art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală, conform cărora prin creanța bugetară se înțelege dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanța bugetară principală și creanța bugetară accesorie.

Pe de altă parte, cu privire la executarea silită a creanțelor bugetare, sunt relevante prevederile art. 220 alin. (3) și ale art. 226 alin. (11) din Codul de procedură fiscală. Astfel, referindu-se la creanțele bugetare, dispozițiile art. 220 alin. (3) din Codul de procedură fiscală statuează, cu titlu de principiu, că acele creanțe bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, "inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod".

Pentru ipoteza în care autoritatea sau instituția publică nu are executori fiscali, organizați în compartimente de specialitate, adică nu dispun de organe de executare silită proprii, devin incidente prevederile art. 226 alin. (10)-(13) din Codul de procedură fiscală, dintre care, în prezenta analiză, interesează conținutul art. 226 alin. (11) conform căruia "Instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, care nu au organe de executare silită proprii, pot transmite titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central sau, după caz, organului fiscal local. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz".

Argumentul de interpretare per a contrario, la care s-a recurs în prima orientare jurisprudențială (minoritară), nu este însă unul corect. Sintagma "pot transmite titlurile executorii", regăsită în art. 226 alin. (11) din Codul de procedură fiscală, nu instituie un drept de opțiune al instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, între a recurge la executarea silită de drept comun sau la executarea silită reglementată de normele Codului de procedură fiscală, așa cum au concluzionat instanțele prin hotărârile care au conturat prima orientare jurisprudențială. O astfel de concluzie - în sensul că textul ar fi instituit un drept de opțiune al instituției publice - putea fi primită numai dacă normele de drept comun privind executarea silită, cuprinse în Codul de procedură civilă, ar fi permis instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii să sesizeze executorul judecătoresc pentru satisfacerea efectivă și concretă, prin executare silită, a drepturilor lor de creanță.

Or, așa cum rezultă din cele expuse deja, dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă exclud expres din competența executorului judecătoresc de drept comun executarea silită a oricărei creanțe ce se face venit la bugetul general consolidat. În consecință, atâta vreme cât creanțele cuvenite instituțiilor finanțate integral din venituri proprii sunt creanțe bugetare în sensul legii, care se fac venit la bugetul general consolidat, incidența dispozițiilor privind executarea silită de drept comun este exclusă, astfel că prevederile art. 226 alin. (1) din Codul de procedură fiscală nu pot fi interpretate în sensul că ar institui un drept de opțiune în favoarea instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, între a sesiza executorul judecătoresc sau a apela la organele de executare silită fiscală pentru realizarea drepturilor lor de creanță.

Prin urmare, o primă concluzie ce se poate desprinde din coroborarea dispozițiilor legale sus-amintite este aceea că o creanță constând în dreptul la încasarea oricărei sume ce se cuvine oricăruia dintre bugetele enumerate la art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010, bugete care alcătuiesc împreună un ansamblu definit de lege "bugetul general consolidat", reprezintă o creanță bugetară, a cărei îndestulare prin executare silită este exclusă expres de art. 623 din Codul de procedură civilă de la competența materială a executorului judecătoresc de drept comun, fiind dată de legiuitor în competența organelor de executare silită fiscală, executarea silită a acesteia urmând regulile statornicite de Codul de procedură fiscală.

Aceeași concluzie rezultă și din examinarea jurisprudenței Curții Constituționale, precum și jurisprudența obligatorie dezvoltată de Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare.

Astfel, prin Decizia nr. 268 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 3 august 2020, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată și a constatat că dispozițiile art. 220 alin. (3) și (5) și ale art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate, critici care au privit o pretinsă înfrângere a principiului constituțional al egalității în fața legii, întrucât dispozițiile criticate ar institui un tratament juridic diferențiat între persoanele de drept privat și persoanele de drept public în ce privește modalitatea diferită de ducere la îndeplinire, prin executare silită (prin executori judecătorești, respectiv prin organe de executare silită fiscale), a unor obligații civile asumate în cadrul unor raporturi de drept privat. În considerentele de la paragrafele 17-20 din decizia menționată, Curtea Constituțională a subliniat că: " Referitor la creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele care reprezintă venituri proprii, este reglementată expres posibilitatea instituției sau autorității publice de a efectua executarea silită a propriilor creanțe bugetare, prin propriile compartimente de specialitate, situație în care acest organ de executare este în drept inclusiv să instituie măsuri asigurătorii, iar atât procedura măsurilor asigurătorii, cât și cea de executare silită sunt reglementate de Codul de procedură fiscală [art. 220 alin. (3) din Legea nr. 207/2015]. De asemenea, legea stabilește că atât organul fiscal care administrează creanțe fiscale, cât și executorii fiscali organizați în compartimente de specialitate sunt organe de executare silită, acestea fiind competente și pentru executarea silită a creanțelor prevăzute la art. 226 alin. (3), respectiv executarea silită a creanțelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, care se realizează în baza hotărârii judecătorești sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. Față de această împrejurare, Curtea observă că și dispozițiile Codului de procedură civilă reglementează în același sens, respectiv exclud din competența executorului judecătoresc executarea silită a titlurilor executorii care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat. În acest sens este art. 623 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel. În acest context, trebuie avute în vedere regimul juridic și destinația unei creanțe bugetare (fiscale) rezultate din raporturi juridice contractuale, iar pentru a determina aceste aspecte, Curtea are în vedere normele legale ce reglementează cu privire la finanțele publice, respectiv Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, și Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006. Din coroborarea cadrului legal în materie bugetar-fiscală, Curtea constată că încasarea unei creanțe bugetare ce este stabilită printr-o hotărâre judecătorească se face venit la bugetul statului, chiar dacă este datorată în temeiul unui raport juridic contractual, iar executarea silită a acesteia se realizează prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului."

Pe de altă parte, prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în interpretarea dispozițiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) și (5) și art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, și art. 3 pct. 18 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, a stabilit că: " Executarea silită a titlurilor executorii - hotărâri judecătorești privind creanțe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului." În considerentele de la paragrafele 60-65 ale acestei decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție a subliniat că: " (...) creanța datorată unității administrativ-teritoriale, obiect al executării silite în dosarul în care a fost formulată sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constând în plata unei sume de bani menționată în titlul executoriu, reprezintă un venit propriu al acesteia, care se varsă în bugetul local, în raport cu dispozițiile art. 220 și art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015. În acest context, chiar dacă nu este vorba de o creanță fiscală, obligația datorată unității administrativ-teritoriale constituie o creanță bugetară, în privința executării căreia sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 207/2015. În consecință, fiind în discuție încasarea unei creanțe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic contractual și stabilite printr-o hotărâre judecătorească, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului. Pe lângă atribuțiile legate de administrarea creanțelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispozițiilor legale, și un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari. Distinct de creanțele fiscale, organul fiscal poate recupera și creanțe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfășura de către acesta în cazul instituțiilor publice finanțate total sau parțial de la bugetul de stat, al instituțiilor publice finanțate din venituri proprii, al instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul local, precum și al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora. În acest fel, bugetul instituțiilor menționate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implică o executare prin executor judecătoresc, atât timp cât au la dispoziție această variantă lipsită de costuri și fără consecințe negative, în cazul unui control al Curții de Conturi care să vizeze eficiența, economicitatea, legalitatea și regularitatea operațiunilor desfășurate de respectiva instituție. În consecință, nu are relevanță că se execută creanțe bugetare, care se varsă la bugetul local sau creanțe bugetare care se varsă la bugetul de stat, în ambele situații executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menționați în art. 220 din Legea nr. 207/2015."

Plecând de la aceste considerente, de la concluziile ce se desprind din jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, precum și din jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, se constată că lămurirea controversei jurisprudențiale necesită stabilirea naturii juridice a creanței care se impune a fi satisfăcută pe calea executării silite.

Astfel, conform art. 3 lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2011, "I.S.C.T.R. este finanțat din venituri proprii, care se constituie astfel: prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancțiunilor contravenționale, altele decât sumele încasate în urma aplicării art. 61 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu mo