Decizia nr. 20/2024 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1782/1/2024

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.782/1/2024 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi ale art. 31 alin. (4) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Avocatul Poporului este reprezentat de doamna Emma Turtoi, şef birou contencios constituţional şi recurs în interesul legii.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent-şef în cadrul Secţiilor Unite, desemnat în temeiul art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare sesizarea formulată de Avocatul Poporului ce formează obiectul Dosarului nr. 1.782/1/2024.

Magistratul-asistent-şef prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori şi punctul de vedere al procurorului general.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului de judecată, acordă succesiv cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentanţilor Avocatului Poporului şi procurorului general.

Reprezentantul Avocatului Poporului apreciază că a doua orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii. În acest sens arată că bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier face parte din bugetul general consolidat, astfel încât executarea sumelor care se fac venit la acest buget se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.

Reprezentantul procurorului general consideră, de asemenea, că a doua orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii. În acest sens susţine că dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% se naşte ulterior încasării amenzilor, această instituţie neavând printre atribuţiile sale pe cea de încasare a amenzilor. În aceste condiţii, executarea silită a amenzilor contravenţionale, chiar şi fracţionat, nu se poate face de către executorii judecătoreşti, ci numai de către executorii fiscali.

Nefiind întrebări pentru cei doi reprezentanţi, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea formulată de Avocatul Poporului cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează problema de drept privind interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională reprezintă venit la bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier şi se poate executa prin intermediul executorilor judecătoreşti sau se face venit la bugetul general consolidat şi se execută prin intermediul executorilor fiscali. II. Dispoziţiile legale invocate de autorul sesizării II.1. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011) Art. 3. – ” I.S.C.T.R. este finanţat din venituri proprii, care se constituie astfel: (…) c) prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancţiunilor contravenţionale, altele decât sumele încasate în urma aplicării art. 61 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.373/2008 privind reglementarea furnizării şi transportului rutier de bunuri divizibile pe drumurile publice din România, cu modificările şi completările ulterioare, şi a art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.777/2004 privind introducerea restricţiei de circulaţie pe unele sectoare de autostrăzi şi de drumuri naţionale europene (E) pentru vehiculele rutiere, altele decât cele destinate exclusiv transportului de persoane, în zilele de vineri, sâmbătă, duminică şi de sărbătoare legală, cu modificările şi completările ulterioare.” II.2. Alte dispoziţii legale relevante

Codul de procedură fiscală Art. 220. – Organele de executare silită (…) ” (3) Creanţele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizaţi în compartimente de specialitate, aceştia fiind abilitaţi să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii şi să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod.” (…) Art. 226. – Titlul executoriu şi condiţiile pentru începerea executării silite (…) ” (11) Instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, care nu au organe de executare silită proprii, pot transmite titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central sau, după caz, organului fiscal local. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz.” (…)

Codul de procedură civilă Art. 623. – Organul de executare ” Executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel.”

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001) Art. 8. – (…) ” (3) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale ale unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau sediul, după caz.” (4) Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele locale ale unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul.

Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 69/2010) Art. 3. – ” În sensul prezentei legi, următorii termeni vor fi definiţi astfel: (…) 2. bugetul general consolidat – ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum şi al altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg;”.

Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011 privind organizarea şi funcţionarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011) Art. 1. – ” Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., este organismul tehnic permanent specializat în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, care se organizează şi funcţionează ca instituţie publică finanţată integral din venituri proprii, cu personalitate juridică, potrivit prevederilor legale şi regulamentului de organizare şi funcţionare, prevăzut în anexa nr. 1.” III. Orientările jurisprudenţiale divergente

Autorul sesizării a susţinut că nu există un punct de vedere unitar asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării, fiind conturate două orientări jurisprudenţiale divergente.

Astfel, s-a învederat că într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională se face venit la bugetul propriu al instituţiei şi se poate executa prin intermediul executorilor judecătoreşti.

S-a argumentat că art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 stabileşte că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este finanţat din venituri proprii care, prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, includ un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancţiunilor contravenţionale, altele decât cele menţionate expres în acest articol.

De asemenea, s-a subliniat că, potrivit art. 220 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, creanţele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizaţi în compartimente de specialitate, aceştia fiind abilitaţi să ducă la îndeplinire măsuri asiguratorii şi să efectueze procedura de executare silită.

Per a contrario, s-a argumentat că, în situaţia în care instituţia în cauză doreşte să îşi păstreze în bugetul propriu veniturile astfel realizate, va proceda la executarea titlurilor executorii pe calea executării silite de drept comun, potrivit Codului de procedură civilă, prin intermediul executorilor judecătoreşti, creanţa nefiind una bugetară.

S-a mai subliniat că din interpretarea normelor anterior evocate nu rezultă o competenţă exclusivă a executorilor fiscali în vederea realizării executării silite a creanţelor care reprezintă venituri proprii ale autorităţilor/instituţiilor publice.

În sensul primei orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti definitive ale tribunalelor Bihor, Bucureşti, Covasna, Prahova şi ale judecătoriilor Sectorului 2 Bucureşti, Sectorului 3 Bucureşti, Aiud, Bicaz, Botoşani, Câmpulung, Drobeta-Turnu Severin, Întorsura Buzăului, Orşova, Piteşti, Ploieşti, Salonta, Târgu Jiu şi Turda.

În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a apreciat că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională se face venit la bugetul general consolidat şi se execută prin intermediul executorilor fiscali.

S-a argumentat că, distinct de creanţele fiscale, organul fiscal poate recupera pe cale silită şi creanţele bugetare, aparţinând instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, al instituţiilor publice finanţate din venituri proprii, al instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul local, precum şi al instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora, conform art. 226 din Codul de procedură fiscală.

Astfel, bugetul instituţiilor menţionate nu va fi grevat de cheltuielile de executare pe care le implică o executare silită prin executori judecătoreşti, atât timp cât au la dispoziţie executarea silită prin executori fiscali, lipsită de costuri şi consecinţe negative.

Prin urmare, executarea silită a creanţelor bugetare vărsate fie la bugetul local, fie la bugetul de stat se efectuează de către executorii fiscali menţionaţi în art. 220 din Codul de procedură fiscală.

De altfel, s-a subliniat că art. 623 din Codul de procedură civilă stabileşte că executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel.

În consecinţă, competenţa de realizare a executării silite a titlurilor executorii privind venituri datorate bugetului general consolidat nu este recunoscută executorilor judecătoreşti.

În sensul acestei orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti definitive ale tribunalelor Brăila, Bacău, Bucureşti, Constanţa, Dâmboviţa, Giurgiu, Harghita, Iaşi, Prahova, Sălaj, Suceava, Teleorman şi ale judecătoriilor Oneşti şi Târgu Jiu. IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prin Decizia nr. 268 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 3 august 2020, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate invocată şi a constatat că dispoziţiile art. 220 alin. (3) şi (5) şi ale art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală sunt constituţionale în raport cu criticile formulate, normele incriminate nefiind de natură a înfrânge principiul egalităţii în faţa legii consacrat de art. 16 din legea fundamentală. V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în interpretarea dispoziţiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) şi (5) şi art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 3 pct. 18 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, a stabilit că: „Executarea silită a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind creanţe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.” VI. Opinia Avocatului Poporului

Avocatul Poporului a apreciat că a doua orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, în sensul că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională reprezintă venit la bugetul general consolidat şi se execută prin intermediul executorilor fiscali.

Astfel, a arătat că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este o instituţie publică finanţată integral din venituri proprii, aflată în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, cu personalitate juridică, conform art. 1 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011.

Având în vedere statutul actual de instituţie publică finanţată din venituri proprii, legiuitorul a conferit acesteia prerogativa de a include în categoria veniturilor proprii o cotă de 30% din sumele încasate în urma aplicării amenzilor contravenţionale.

De altfel, interpretarea coroborată a art. 8 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010 şi art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011 relevă că în cadrul bugetului general consolidat intră şi bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii.

Dat fiind că bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier face parte din bugetul general consolidat, rezultă că executarea sumelor care se fac venit la acest buget se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.

Pentru punerea în executare a titlurilor executorii, legea recunoaşte competenţa executorilor judecătoreşti, cu anumite excepţii, printre care şi titlurile care au ca obiect veniturile datorate bugetului consolidat.

Astfel, art. 623 din Codul de procedură civilă exclude competenţa executorilor judecătoreşti în realizarea executării silite a veniturilor bugetului general consolidat.

Împrejurarea că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier are dreptul de a încasa 30% din amenda aplicată nu schimbă natura juridică a executării silite instituite de norma legală anterior evocată.

Deşi procentul de 30% din cuantumul amenzii aplicate reprezintă un venit propriu al instituţiei publice, acest aspect nu poate exclude caracterul de creanţă bugetară, atât timp cât bugetul general consolidat include şi bugetul instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general a apreciat că a doua orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii.

În argumentare a arătat că încă de la înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, în anul 2011, a fost instituită finanţarea integrală a acestei instituţii din venituri proprii, intenţia legiuitorului delegat rezultând din edictarea art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 şi, ulterior, a art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.088/2011.

Finanţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier cu un procent de 30% din sumele aplicate cu titlu de amenzi contravenţionale de către personalul acestei instituţii nu a fost un aspect prevăzut în forma iniţială a actului normativ anterior evocat. Astfel, litera c) a articolului 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 a fost introdusă prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 18/2012 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2011 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier.

Art. I pct. 2 din Legea nr. 352/2015 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 26/2011 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cu modificările ulterioare (Legea nr. 352/2015), a prevăzut că art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 are următorul cuprins: „I.S.C.T.R. se finanţează integral de la bugetul de stat.”

În expunerea de motive a proiectului legislativ concretizat în adoptarea Legii nr. 352/2015 este criticată modalitatea de finanţare a Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, observându-se că finanţarea nu este realizată din venituri proprii, ci prin transferul sumelor încasate, cu titlu de taxe, de alte instituţii publice (R.A.R. şi A.R.R.) şi a celor încasate în urma aplicării de amenzi contravenţionale de către această instituţie.

S-a apreciat că această din urmă soluţie de finanţare poate afecta corectitudinea activităţii de control, iniţiatorii legii considerând că este imperativ ca o instituţie publică de asemenea importanţă să fie finanţată, în mod exclusiv, din fonduri bugetare.

Conform art. III din Legea nr. 352/2015, această lege urma să intre în vigoare la data de 1 ianuarie 2017, însă a fost amânată anual, ultima dată preconizată pentru intrarea sa în vigoare fiind la 31 decembrie 2024, conform prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 115/2023 privind unele măsuri fiscal-bugetare în domeniul cheltuielilor publice, pentru consolidare fiscală, combaterea evaziunii fiscale, pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru prorogarea unor termene, cu modificările şi completările ulterioare.

Procurorul general a apreciat că, în mod corect, s-a reţinut în majoritatea hotărârilor judecătoreşti definitive care conturează cea de-a doua opinie jurisprudenţială că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier nu are calitatea de creditor şi că executarea silită pentru sumele reprezentând amenzi contravenţionale, chiar şi fracţiuni din acestea, nu se poate realiza prin executori judecătoreşti, ci numai prin executori fiscali.

Într-adevăr, art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 conferă Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier dreptul la un procent de 30% din cuantumul amenzilor contravenţionale aplicate de personalul instituţiei. Aceste dispoziţii nu generează însă un raport juridic obligaţional între contravenient şi Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, care să permită acestei instituţii să solicite executarea silită a contravenientului.

Această chestiune rezultă din interpretarea gramaticală şi logică a dispoziţiilor în discuţie, respectiv „un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancţiunilor contravenţionale”. Or, este evident că dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% se naşte ulterior încasării amenzilor, aceasta neavând printre atribuţiile sale pe cea de încasare a amenzilor.

Ca atare, amenzile sunt încasate, prin plată benevolă sau executare silită, de organele fiscale; sumele astfel colectate se fac venit la bugetul general consolidat, iar dreptul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la procentul de 30% este asigurat prin comunicare interinstituţională, în condiţiile legii.

De altfel, această imposibilitate legală de urmărire a unor creanţe bugetare reprezintă una dintre raţiunile pentru care bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt parte integrantă din bugetul general consolidat, conform art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010.

În consecinţă, sumele colectate din amenzi contravenţionale nu reprezintă un venit direct al Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, iar executarea silită a amenzilor contravenţionale, chiar şi fracţionat, nu se poate realiza de către executorii judecătoreşti, ci numai de către executorii fiscali. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că prevederile art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 se interpretează în sensul că procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională reprezintă o creanţă bugetară care se execută prin intermediul executorilor fiscali potrivit dispoziţiilor art. 220 şi următoarelor din Codul de procedură fiscală. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie IX.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost legal învestită de către Avocatul Poporului care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, beneficiază de legitimare procesuală pentru declanşarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.

În privinţa condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Din conţinutul acestei norme de procedură rezultă că, pentru a fi admisibil, recursul în interesul legii trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: – obiectul recursului în interesul legii să privească o problemă de drept, de interpretare şi aplicare a legii; – problema de drept să fi fost soluţionată în mod diferit de instanţele de judecată; – dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; – hotărârile judecătoreşti definitive să fie anexate cererii.

Prima condiţie menţionată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 18/2012, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională reprezintă venit la bugetul Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier şi se poate executa prin intermediul executorilor judecătoreşti sau se face venit la bugetul general consolidat şi se execută prin intermediul executorilor fiscali.

Sunt îndeplinite şi celelalte trei condiţii de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, întrucât dispoziţia legală supusă analizei a primit interpretări diferite din partea instanţelor judecătoreşti, prin hotărâri judecătoreşti definitive care au fost anexate prezentei sesizări.

Astfel, în ceea ce priveşte prima orientare jurisprudenţială – conform căreia, în limita procentului de 30% din suma stabilită cu titlu de amendă contravenţională, la care se referă art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011, titlul executoriu constatator al amenzii (procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei) poate fi dus la îndeplinire pe calea executării silite de drept comun, reglementată de art. 622 şi următoarele din Codul de procedură civilă, prin intermediul unui executor judecătoresc – au fost anexate un număr de 29 de hotărâri judecătoreşti definitive, respectiv: – 23 de încheieri definitive pronunţate de judecătorii, prin care s-a încuviinţat executarea silită a proceselor-verbale, în limita procentului de 30% din amenda aplicată, prin intermediul unui executor judecătoresc (cu titlu exemplificativ: Încheierea nr. 137 din 5 februarie 2019, pronunţată de Judecătoria Aiud; Încheierea din 1 noiembrie 2022, pronunţată de Judecătoria Botoşani – Secţia I civilă; Încheierea din 29 noiembrie 2022, pronunţată de Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti; Încheierea civilă din 23 noiembrie 2023, pronunţată de Judecătoria Întorsura Buzăului; Încheierea nr. 5.259 din 28 noiembrie 2023, pronunţată de Judecătoria Drobeta-Turnu Severin; Încheierea din 5 decembrie 2023, pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti; Încheierea nr. 1.304 din 19 decembrie 2023, pronunţată de Judecătoria Bicaz etc.); – 6 decizii pronunţate de tribunale în apel, prin care au fost infirmate soluţiile de respingere a cererilor de încuviinţare a executării silite pronunţate de judecătorii, dispunându-se schimbarea soluţiei primei instanţe în sensul încuviinţării executării silite a titlurilor executorii reprezentate de procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei, în limita procentului de 30%, de către executorul judecătoresc care a formulat solicitarea (Decizia civilă nr. 1.771/A din 24 mai 2017, pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă; deciziile civile nr. 13/A/CC din 2 martie 2021 şi nr. 19/A/CC din 5 martie 2021, pronunţate de Tribunalul Bihor – Secţia I civilă; Decizia civilă nr. 86/A/CC din 8 noiembrie 2022, pronunţată de Tribunalul Covasna – Secţia civilă; deciziile civile nr. 331 din 17 martie 2022 şi nr. 448 din 10 mai 2023, pronunţate de Tribunalul Prahova – Secţia I civilă).

Cu privire la cea de-a doua orientare jurisprudenţială – conform căreia procentul de 30% din suma încasată cu titlu de amendă contravenţională se face venit la bugetul general consolidat şi se execută numai prin intermediul executorilor fiscali – titularul recursului în interesul legii a anexat un număr de 24 de hotărâri judecătoreşti definitive, respectiv: – 2 încheieri pronunţate de judecătorii, rămase definitive prin neapelare, prin care au fost respinse cererile de încuviinţare a executării silite a proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei, în limita procentului de 30% din amenda aplicată (Încheierea nr. 1.637 din 8 septembrie 2021, pronunţată de Judecătoria Oneşti, şi Încheierea nr. 6.952 din 28 noiembrie 2023, pronunţată de Judecătoria Târgu Jiu); – 22 de decizii pronunţate de tribunale prin care au fost respinse apelurile, fiind confirmate astfel încheierile pronunţate de judecătorii prin care s-a dispus respingerea solicitării de încuviinţare a executării silite formulate de executorul judecătoresc, cu privire la executarea silită a titlului executoriu constând în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, în limita procentului de 30% din amenda aplicată (cu titlu exemplificativ: Decizia nr. 1/C din 7 ianuarie 2020, pronunţată de Tribunalul Sălaj – Secţia I civilă; Decizia nr. 365/Aciv din 13 octombrie 2022, pronunţată de Tribunalul Brăila – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Decizia nr. 258 din 9 februarie 2023, pronunţată de Tribunalul Iaşi – Secţia I civilă; Decizia nr. 261 din 9 martie 2023, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă; Decizia civilă nr. 703/A din 14 martie 2023, pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă; Decizia civilă nr. 300 din 21 martie 2023, pronunţată de Tribunalul Suceava – Secţia I civilă; Decizia nr. 327 din 8 mai 2023, pronunţată de Tribunalul Harghita – Secţia civilă etc.).

Prin urmare, având în vedere că una şi aceeaşi problemă de drept, supusă analizei instanţei supreme, a primit interpretări diferite din partea instanţelor naţionale, prin hotărâri judecătoreşti definitive care au fost anexate sesizării, se constată că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii. IX.2. Asupra fondului sesizării

Controversa jurisprudenţială deferită spre analiză instanţei supreme s-a ivit ca urmare a soluţionării de către instanţe a cererilor de încuviinţare a executării silite, conform art. 666 din Codul de procedură civilă, şi a avut ca punct de plecare interpretarea şi aplicarea diferită a dispoziţiilor art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011, text de lege care instituie o sursă de finanţare proprie a acestei instituţii publice, sub forma unui procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancţiunilor contravenţionale indicate de aceeaşi normă legală.

În concret, cu ocazia examinării solicitărilor de încuviinţare a executării silite, unele instanţe au apreciat că procentul de 30% din amenzile aplicate, ce reprezintă venit propriu al Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, nu are natura juridică a unei creanţe bugetare, astfel că executarea silită se poate realiza potrivit normelor de drept comun cuprinse în art. 622 şi următoarele din Codul de procedură civilă, prin intermediul unui executor judecătoresc.

Dimpotrivă, alte instanţe naţionale, interpretând aceeaşi normă juridică, au considerat că procentul de 30% din sumele stabilite cu titlu de amendă contravenţională reprezintă o creanţă bugetară, care se face venit la bugetul general consolidat, astfel că se execută potrivit dispoziţiilor art. 220 şi următoarelor din Codul de procedură fiscală, prin intermediul organelor de executare silită fiscală competente.

Pentru considerentele ce succedă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că aceste din urmă instanţe judecătoreşti au conferit o interpretare corectă dispoziţiei legale analizate.

Cu titlu preliminar, instanţa supremă reaminteşte că, potrivit art. 1 alin. (1) din Codul de procedură civilă, acest act normativ „stabileşte regulile de competenţă şi de judecare a cauzelor civile, precum şi cele de executare a hotărârilor instanţelor şi a altor titluri executorii, în scopul înfăptuirii justiţiei în materie civilă”.

În acord cu acest principiu, dispoziţiile art. 623 din Codul de procedură civilă stabilesc competenţa materială exclusivă a executorilor judecătoreşti pentru executarea silită a titlurilor executorii din materie civilă statuând că „executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel”.

Dată fiind excepţia pe care textul de lege o instituie expres, se constată că dispoziţiile referitoare la executarea silită cuprinse în cartea a V-a a Codului de procedură civilă (art. 622- art. 914) nu sunt incidente, aşadar, în ceea ce priveşte executarea titlurilor executorii ce conţin creanţe reprezentând venituri datorate bugetului general consolidat.

Sistemul bugetar (bugetul public naţional) al României este specific unui tip de stat unitar, caracterizat printr-o legislaţie unică, iar sintagma „bugetul general consolidat” este definită de art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010, conform căruia ” în sensul prezentei legi, următorii termeni vor fi definiţi astfel: (…) 2. bugetul general consolidat – ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum şi al altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg;”.

Totodată, strict legat de creanţele ce se fac venit la bugetul general consolidat, sunt incidente prevederile art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală, conform cărora prin creanţa bugetară se înţelege dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară principală şi creanţa bugetară accesorie.

Pe de altă parte, cu privire la executarea silită a creanţelor bugetare, sunt relevante prevederile art. 220 alin. (3) şi ale art. 226 alin. (11) din Codul de procedură fiscală. Astfel, referindu-se la creanţele bugetare, dispoziţiile art. 220 alin. (3) din Codul de procedură fiscală statuează, cu titlu de principiu, că acele creanţe bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, „inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizaţi în compartimente de specialitate, aceştia fiind abilitaţi să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii şi să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod”.

Pentru ipoteza în care autoritatea sau instituţia publică nu are executori fiscali, organizaţi în compartimente de specialitate, adică nu dispun de organe de executare silită proprii, devin incidente prevederile art. 226 alin. (10)-(13) din Codul de procedură fiscală, dintre care, în prezenta analiză, interesează conţinutul art. 226 alin. (11) conform căruia „Instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, care nu au organe de executare silită proprii, pot transmite titlurile executorii privind venituri proprii organului fiscal central sau, după caz, organului fiscal local. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz”.

Argumentul de interpretare per a contrario, la care s-a recurs în prima orientare jurisprudenţială (minoritară), nu este însă unul corect. Sintagma „pot transmite titlurile executorii”, regăsită în art. 226 alin. (11) din Codul de procedură fiscală, nu instituie un drept de opţiune al instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, între a recurge la executarea silită de drept comun sau la executarea silită reglementată de normele Codului de procedură fiscală, aşa cum au concluzionat instanţele prin hotărârile care au conturat prima orientare jurisprudenţială. O astfel de concluzie – în sensul că textul ar fi instituit un drept de opţiune al instituţiei publice – putea fi primită numai dacă normele de drept comun privind executarea silită, cuprinse în Codul de procedură civilă, ar fi permis instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii să sesizeze executorul judecătoresc pentru satisfacerea efectivă şi concretă, prin executare silită, a drepturilor lor de creanţă.

Or, aşa cum rezultă din cele expuse deja, dispoziţiile art. 623 din Codul de procedură civilă exclud expres din competenţa executorului judecătoresc de drept comun executarea silită a oricărei creanţe ce se face venit la bugetul general consolidat. În consecinţă, atâta vreme cât creanţele cuvenite instituţiilor finanţate integral din venituri proprii sunt creanţe bugetare în sensul legii, care se fac venit la bugetul general consolidat, incidenţa dispoziţiilor privind executarea silită de drept comun este exclusă, astfel că prevederile art. 226 alin. (1) din Codul de procedură fiscală nu pot fi interpretate în sensul că ar institui un drept de opţiune în favoarea instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, între a sesiza executorul judecătoresc sau a apela la organele de executare silită fiscală pentru realizarea drepturilor lor de creanţă.

Prin urmare, o primă concluzie ce se poate desprinde din coroborarea dispoziţiilor legale sus-amintite este aceea că o creanţă constând în dreptul la încasarea oricărei sume ce se cuvine oricăruia dintre bugetele enumerate la art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010, bugete care alcătuiesc împreună un ansamblu definit de lege „bugetul general consolidat”, reprezintă o creanţă bugetară, a cărei îndestulare prin executare silită este exclusă expres de art. 623 din Codul de procedură civilă de la competenţa materială a executorului judecătoresc de drept comun, fiind dată de legiuitor în competenţa organelor de executare silită fiscală, executarea silită a acesteia urmând regulile statornicite de Codul de procedură fiscală.

Aceeaşi concluzie rezultă şi din examinarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, precum şi jurisprudenţa obligatorie dezvoltată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cadrul mecanismelor de unificare a practicii judiciare.

Astfel, prin Decizia nr. 268 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 3 august 2020, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate invocată şi a constatat că dispoziţiile art. 220 alin. (3) şi (5) şi ale art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală sunt constituţionale în raport cu criticile formulate, critici care au privit o pretinsă înfrângere a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, întrucât dispoziţiile criticate ar institui un tratament juridic diferenţiat între persoanele de drept privat şi persoanele de drept public în ce priveşte modalitatea diferită de ducere la îndeplinire, prin executare silită (prin executori judecătoreşti, respectiv prin organe de executare silită fiscale), a unor obligaţii civile asumate în cadrul unor raporturi de drept privat. În considerentele de la paragrafele 17-20 din decizia menţionată, Curtea Constituţională a subliniat că: ” Referitor la creanţele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, inclusiv cele care reprezintă venituri proprii, este reglementată expres posibilitatea instituţiei sau autorităţii publice de a efectua executarea silită a propriilor creanţe bugetare, prin propriile compartimente de specialitate, situaţie în care acest organ de executare este în drept inclusiv să instituie măsuri asigurătorii, iar atât procedura măsurilor asigurătorii, cât şi cea de executare silită sunt reglementate de Codul de procedură fiscală [art. 220 alin. (3) din Legea nr. 207/2015]. De asemenea, legea stabileşte că atât organul fiscal care administrează creanţe fiscale, cât şi executorii fiscali organizaţi în compartimente de specialitate sunt organe de executare silită, acestea fiind competente şi pentru executarea silită a creanţelor prevăzute la art. 226 alin. (3), respectiv executarea silită a creanţelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, care se realizează în baza hotărârii judecătoreşti sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. Faţă de această împrejurare, Curtea observă că şi dispoziţiile Codului de procedură civilă reglementează în acelaşi sens, respectiv exclud din competenţa executorului judecătoresc executarea silită a titlurilor executorii care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat. În acest sens este art. 623 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel. În acest context, trebuie avute în vedere regimul juridic şi destinaţia unei creanţe bugetare (fiscale) rezultate din raporturi juridice contractuale, iar pentru a determina aceste aspecte, Curtea are în vedere normele legale ce reglementează cu privire la finanţele publice, respectiv Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, şi Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006. Din coroborarea cadrului legal în materie bugetar-fiscală, Curtea constată că încasarea unei creanţe bugetare ce este stabilită printr-o hotărâre judecătorească se face venit la bugetul statului, chiar dacă este datorată în temeiul unui raport juridic contractual, iar executarea silită a acesteia se realizează prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului.”

Pe de altă parte, prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în interpretarea dispoziţiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) şi (5) şi art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 3 pct. 18 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, a stabilit că: ” Executarea silită a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind creanţe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului.” În considerentele de la paragrafele 60-65 ale acestei decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a subliniat că: ” (…) creanţa datorată unităţii administrativ-teritoriale, obiect al executării silite în dosarul în care a fost formulată sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constând în plata unei sume de bani menţionată în titlul executoriu, reprezintă un venit propriu al acesteia, care se varsă în bugetul local, în raport cu dispoziţiile art. 220 şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015. În acest context, chiar dacă nu este vorba de o creanţă fiscală, obligaţia datorată unităţii administrativ-teritoriale constituie o creanţă bugetară, în privinţa executării căreia sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 207/2015. În consecinţă, fiind în discuţie încasarea unei creanţe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic contractual şi stabilite printr-o hotărâre judecătorească, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului. Pe lângă atribuţiile legate de administrarea creanţelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispoziţiilor legale, şi un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari. Distinct de creanţele fiscale, organul fiscal poate recupera şi creanţe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfăşura de către acesta în cazul instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, al instituţiilor publice finanţate din venituri proprii, al instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul local, precum şi al instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora. În acest fel, bugetul instituţiilor menţionate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implică o executare prin executor judecătoresc, atât timp cât au la dispoziţie această variantă lipsită de costuri şi fără consecinţe negative, în cazul unui control al Curţii de Conturi care să vizeze eficienţa, economicitatea, legalitatea şi regularitatea operaţiunilor desfăşurate de respectiva instituţie. În consecinţă, nu are relevanţă că se execută creanţe bugetare, care se varsă la bugetul local sau creanţe bugetare care se varsă la bugetul de stat, în ambele situaţii executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menţionaţi în art. 220 din Legea nr. 207/2015.”

Plecând de la aceste considerente, de la concluziile ce se desprind din jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, precum şi din jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, se constată că lămurirea controversei jurisprudenţiale necesită stabilirea naturii juridice a creanţei care se impune a fi satisfăcută pe calea executării silite.

Astfel, conform art. 3 lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2011, „I.S.C.T.R. este finanţat din venituri proprii, care se constituie astfel: prin derogare de la prevederile art. 8 alin. (3) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, un procent de 30% din sumele încasate în urma aplicării sancţiunilor contravenţionale, altele decât sumele încasate în urma aplicării art. 61 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, aprobată cu modificări şi compl