ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 36/2019

Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 6 februarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.335/318/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispozițiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din același act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?" II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

În cursul anului 2000, reclamantul, persoană fizică, a edificat pe terenul proprietatea sa, situat în intravilanul localității, o construcție cu structură metalică, zidărie din beton celular autoclavizat, șarpantă din lemn și învelitoare din tablă, având dimensiunile de 4 m x 17,50 m, fără a deține autorizație de construire valabilă, peste traseul conductei magistrale de transport gaze naturale, Drumul Național 300 Strâmba- Turcinești, obiectiv al Sistemului Național de Transport Gaze Naturale.

La data de 15 ianuarie 2018, Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" - S.A. a notificat pe primarul localității în care a fost edificată construcția în legătură cu faptul că, prin executarea construcției respective în vecinătatea obiectivelor aferente Sistemului Național de Transport Gaze Naturale au fost periclitate siguranța și integritatea acestuia, fiind necesară fie luarea măsurilor de sancționare contravențională a reclamantului, în termenul de prescriere a răspunderii contravenționale, fie demararea lucrărilor de deviere/mutare a amplasamentului/înlocuire a conductei magistrale cu schimbarea clasei de locație.

Prin Procesul-verbal nr. 2 din 2 februarie 2018, primarul localității a procedat la sancționarea contravențională a reclamantului pentru executarea construcției fără a deține autorizație de construire valabilă, în temeiul art. 26 alin. (1) lit. a) și alin. (2), precum și al art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), fiind aplicată reclamantului o amendă contravențională în cuantum de 1.000 lei și dispusă desființarea construcției.

Prin plângerea formulată împotriva actului de sancționare, la data de 14 februarie 2018, la Judecătoria Târgu Jiu, reclamantul a susținut că deținea o autorizație de construire emisă în anul 1994 și că Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" - S.A. nu a marcat niciodată traseul conductei, reclamantul fiind în imposibilitate de a cunoaște existența acestei conducte magistrale; prin cererea adițională din 27 martie 2018, reclamantul a arătat că în mod greșit a fost sancționat contravențional după trecerea unui termen mai mare de 5 ani de la finalizarea construcției.

Prin Sentința civilă nr. 5.539 din 24 septembrie 2018, pronunțată de Judecătoria Târgu Jiu în Dosarul nr. 2.335/318/2018, a fost respinsă plângerea formulată de reclamant, reținându-se că întreaga construcție a fost edificată în urmă cu aproximativ 10 ani de către reclamant, fără a deține autorizație de construire valabilă, deoarece valabilitatea Autorizației de construire nr. 46 din 23.08.1994, emisă pe numele tatălui reclamantului, expirase după 24 de luni de la emitere, iar construcția edificată de reclamant nu este aceea pentru care s-a eliberat autorizația din anul 1994.

Împotriva acestei sentințe a formulat apel reclamantul, susținând că, în raport cu starea de fapt reținută de prima instanță, respectiv edificarea construcției în urmă cu 10 ani, se impune constatarea faptului că dreptul autorității locale de a sancționa contravențional fapta de edificare fără autorizație de construire s-a prescris, conform dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 50/1991: "Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant; (...) Art. 31. - Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei. Art. 37. - (...) (5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)" IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părțile nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, altul decât cel care rezultă din argumentele și apărările prezentate în cererea de apel și în întâmpinarea formulate în cauză.

Astfel, apelantul-reclamant a arătat, în esență, că, în măsura în care construcția a fost finalizată în anul 2000, instanța are obligația de a constata, în temeiul art. 31 din Legea nr. 50/1991, că dreptul de a constata contravenția și de a aplica sancțiunea amenzii s-a prescris anterior datei de 2 februarie 2018, când s-a întocmit procesul-verbal de contravenție.

Intimata a susținut că o astfel de prescriere nu a intervenit, de vreme ce existența construcției a fost constatată abia la data emiterii actului de constatare și sancționare a contravenției, când inginerul din cadrul serviciului urbanism a avut acces în interiorul gospodăriei reclamantului. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A) Asupra admisibilității sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: a) Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal este instanță legal învestită cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu ce are ca obiect plângere contravențională, ceea ce îi conferă competența exclusivă de soluționare în ultimă instanță (ca instanță de apel), conform art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), raportat la art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă; b) lămurirea chestiunii de drept invocate este esențială pentru soluționarea pe fond a cauzei, deoarece, față de obiectul cauzei și starea de fapt reținută din probe, instanța este obligată, conform art. 13 alin. (1) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, art. 31, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 482 raportat la art. 397 alin. (1) teza I din Codul de procedură civilă, să se pronunțe asupra prescrierii sau nu a dreptului de a aplica sancțiunile contravenționale și să soluționeze plângerea în raport cu acest aspect; c) chestiunea de drept este nouă și cu privire la aceasta instanța supremă nu a statuat; s-a arătat în acest sens că: - dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, conform cărora "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate", au fost introduse în această formă (inițial în cuprinsul art. 32) prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (Legea nr. 401/2003), după pronunțarea Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite asupra recursului în interesul legii privind aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001; - prin această decizie s-a stabilit că, în aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, republicată: "1. Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. 2. În cazul construcțiilor în curs de executare data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției. 3. Obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale."; - este real faptul că, prin raportare la momentul intrării în vigoare a acestor dispoziții legale, o durată importantă de timp s-a scurs, dar o astfel de perioadă trebuie considerată relativ la posibilitatea instanțelor de a disemina printr-o practică consolidată o anumită prevedere legală; or, o astfel de posibilitate depinde, în principal, de un factor extern instanțelor de judecată, anume nașterea unor raporturi juridice de conflict cărora li se aplică dispoziția legală și învestirea instanțelor de judecată cu cauze având ca obiect asemenea raporturi; de asemenea, nu poate fi ignorat aspectul că, ulterior publicării Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme - Secțiile Unite, instanțele de judecată au făcut aplicarea acesteia, fără a se raporta la dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991; - instanța de trimitere a menționat Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, precizând însă că, deși abordează chestiuni din materia autorizării executării lucrărilor de construcții, aceasta nu vizează problema de drept ridicată prin sesizarea supusă analizei de față: - astfel, se arată că prin această decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea dispozițiilor art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014; chestiunea a fost formulată într-o cauză în care instanțele au fost sesizate cu o plângere împotriva refuzului de a emite certificatul de atestare a stadiului realizării unei construcții edificate parțial cu nerespectarea autorizației de construire, iar Înalta Curte de Casație și Justiție a indicat instanței de trimitere să verifice caracterul justificat/nejustificat al refuzului, prin prisma dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 (paragraful 45), dispoziții despre care instanța supremă arată că "nu sunt neclare sau dificil de aplicat" (paragraful 46); - instanța de trimitere apreciază că din considerentele Deciziei nr. 10 din 4 aprilie 2016 s-ar putea reține că, în opinia Înaltei Curți de Casație și Justiție, o construcție edificată în condițiile descrise la art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 (fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia) trebuie tratată ca o construcție nefinalizată în procedurile cărora li se aplică dispozițiile din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996; aceste considerente nu sunt în acord cu cele exprimate în cuprinsul Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, potrivit cărora ". . . în cazul construcțiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției, momente din care trebuie calculată și curgerea termenului de prescripție prevăzut la art. 26 din Legea nr. 50/1991"; - de asemenea, problema de drept nu își găsește o soluționare unitară în practica celorlalte instanțe, deoarece, în aplicarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, există instanțe care consideră că termenul de prescripție a dreptului de a aplica sancțiunea contravențională nu începe să curgă la terminarea edificării construcției cât timp pentru această construcție nu s-a eliberat autorizație de construire, în accepțiunea legii speciale o astfel de construcție nefiind finalizată; - pe de altă parte, există instanțe care consideră că dreptul de a aplica sancțiunea contravențională prevăzută de art. 26 din Legea nr. 50/1991 este prescriptibil în termenul de 3 ani de la data terminării construcției, reglementat de art. 31 din lege, indiferent dacă pentru această construcție s-a eliberat sau nu autorizație de construire; aceste instanțe își întemeiază soluția mai ales pe Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, în considerentele căreia instanța supremă s-a exprimat în sensul că "(...) este evident că în cazul construcțiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției, momente din care trebuie calculată și curgerea termenului de prescripție prevăzut la art. 26 din Legea nr. 50/1991"; - soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, Curtea Constituțională s-a exprimat în sensul că "(...) nu se poate reține că textul de lege criticat ar încălca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. [...] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, «Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp». Or, executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construcție, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente, prevăzute de lege." (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010) B) Asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării

Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea nu este unitar. a) Astfel, într-o opinie se susține că din dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ar rezulta că, după trecerea unui interval de timp de 3 ani de la data la care lucrările de edificare a construcției fără autorizație au fost finalizate, dreptul autorităților locale de a constata că această faptă este contravenție și de a aplica sancțiunea amenzii se prescrie. Se consideră că, deși dispozițiile legale mai sus menționate se referă în mod expres doar la prescrierea dreptului de a constata contravenția și de a aplica amenda, fără a face referire expresă la posibilitatea de a aplica sancțiunea complementară a obligării la desființarea construcțiilor executate fără autorizație, prin dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul a înțeles să condiționeze aplicarea sancțiunii complementare a obligării de a desființa construcția de faptul constatării contravenției, urmat de întocmirea procesului-verbal de contravenție și de aplicarea sancțiunii amenzii, cu sau fără stabilirea unui termen pentru intrarea în legalitate. Această reglementare este în acord cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. g) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care califică drept sancțiuni contravenționale complementare "desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială". Așadar, cum prin dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 se înlătură posibilitatea de a aplica amenda contravențională, consecutiv este înlăturată și posibilitatea de a aplica sancțiunea complementară. b) Într-o altă opinie s-a apreciat că din dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ar rezulta că prescrierea dreptului de a constata contravenția și de a aplica sancțiunile nu poate interveni cât timp construcția, edificată fără autorizație de construire, nu poate fi considerată finalizată niciodată. În raport cu această ultimă dispoziție legală s-ar putea considera că dreptul de a sancționa astfel de fapte nu se prescrie niciodată. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Instanța supremă (Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite), prin Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiție și, în aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991, republicată, a stabilit următoarele: "1. Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. 2. În cazul construcțiilor în curs de executare data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției. 3. Obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale."

De asemenea, recent, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a stabilit că: "Lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii."

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele dintre acestea însoțite de jurisprudență.

Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instanțe și, după caz, a hotărârilor transmise de acestea se desprind următoarele orientări: A) O orientare majoritară, conform căreia termenul de prescripție curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcției fără autorizație de construire, potrivit dispozițiilor legale privind disciplina în construcții.

S-a arătat, în acest sens, că fapta contravențională în materie de urbanism-construcții are o anumită specificitate, în comparație cu alte fapte contravenționale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia.

Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârșire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, contravenția trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării construcției, astfel că ea poate fi sancționată din momentul începerii lucrărilor și până la terminarea lor, iar în cazul construcției finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

De aceea, este evident că, în cazul construcțiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției (urmând însă ca procesul- verbal să menționeze expres acest aspect), iar în cazul construcțiilor finalizate data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției (aceasta trebuind, de asemenea, menționată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul din care trebuie calculată și curgerea termenului de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

Opinia se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabilește ca moment de început al termenului de prescripție data săvârșirii faptei [aspect cu privire la care trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravențiile continue, precum și Decizia în interesul legii nr. VII/2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, prin care s-a arătat că, în cazul construcțiilor în curs de finalizare, data săvârșirii contravenției este data constatării acesteia, iar în cazul construcțiilor finalizate, data săvârșirii contravenției este data finalizării construcției].

Pe de altă parte, se are în vedere și necesitatea unei interpretări atât logice, cât și sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcții, care, așadar, nu se consideră finalizate, sancțiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripție prevăzut de art. 31 din același act normativ; o interpretare contrară ar conduce la soluția absurdă a imprescriptibilității contravenției în discuție, ceea ce ar fi neconform cu principiile ce guvernează materia răspunderii în general și ar conduce, în același timp, și la ignorarea art. 31 din Legea nr. 50/1991, care nu ar mai avea astfel niciun fel de relevanță juridică.

Decizia nr. VII/2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite își menține aplicabilitatea, având în vedere că textul art. 26 din Legea nr. 51/1991, supus interpretării prin această decizie, a fost preluat de actualul art. 31 din aceeași lege, modificându-se doar termenul de prescripție.

Așadar, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a constatării contravenției și a aplicării sancțiunii, stabilit de art. 31 din Legea nr. 50/1991, trebuie să se determine stadiul lucrărilor, și anume dacă acestea sunt în curs de executare sau dacă sunt finalizate, în acest din urmă caz data săvârșirii faptei fiind data terminării construcției.

Dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu conduc la o concluzie contrară în ceea ce privește momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute de art. 26 din aceeași lege.

Astfel, potrivit art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate; aceste dispoziții legale au intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (Legea nr. 197/2016), anterior acestei modificări având următoarea formă: "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege."

Rezultă că prevederile legale în discuție vizează intabularea construcției în cartea funciară, și nu împiedicarea curgerii termenului de prescripție. O interpretare contrară ar conduce la soluția imprescriptibilității dreptului de a constata și sancționa contravenția în discuție, soluție neconformă cu principiul prescriptibilității în materie contravențională, consacrat de art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Totodată, o asemenea soluție ar ignora și dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ce stabilesc un termen de prescripție a dreptului de a constata și aplica amenzi pentru faptele prevăzute de art. 26 din același act normativ. Or, în cazul în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a stabili imprescriptibilitatea dreptului de a constata și sancționa contravențiile constând în realizarea construcțiilor fără autorizație de construire, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ar fi fost modificate sau abrogate.

Mai mult, Decizia nr. VII/2000 pronunțată de instanța supremă în recursul în interesul legii face referire, ca punct de plecare a curgerii termenului de prescripție, la data terminării construcției, chestiune de fapt ce reprezintă momentul la care construcția devine proprie scopului pentru care a fost edificată.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe: - judecătoriile Târgu-Neamț (Sentința nr. 1.184 din 15.09.2017), Bicaz (Sentința nr. 601 din 26.06.2018), Onești (sentințele nr. 2.314 din 14.10.2015 și nr. 2.066 din 7.11.2017), Slatina, Brăila (Sentința nr. 842 din 9.02.2017), Tecuci (Sentința nr. 1.064 din 16.05.2017), Făgăraș (Sentința nr. 2.021 din 22.11.2018), Întorsura Buzăului (Sentința nr. 272 din 21.11.2018), Videle (sentințele nr. 628 din 24.04.2018 și nr. 579 din 12.04.2018), Alexandria, Zimnicea, Giurgiu, Bolintin-Vale, Filiași, Iași, Tulcea (sentința nr. 928 din 16.04.2018, rămasă definitivă prin respingerea apelului), Târgu Jiu și Târgu Cărbunești (Sentința nr. 221 din 9.02.2016); - tribunalele Neamț (Secția I civilă și de contencios administrativ), Alba (Decizia nr. 263 din 7.03.2018), Galați (deciziile nr. 400 din 11.05.2016, nr. 1.121 din 28.12.2018 și nr. 94 din 9.02.2016), Vrancea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Ialomița, Giurgiu, Teleorman (Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 497 din 31.10.2018), Bistrița-Năsăud (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 276/2014, nr. 413/2015, nr. 809/2018 și nr. 1.091/2018), Cluj (Decizia nr. 759/2018), Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 288 din 16.02.2018), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 3.195 din 20.12.2018), Buzău (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.453 din 1.11.2016 și nr. 311 din 26.02.2016), Suceava (Secția de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 1.817 din 25.11.2015), Timiș (Secția de contencios administrativ și fiscal), Arad (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale - Decizia nr. 836 din 14.09.2017), Caraș-Severin (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 674 din 19.09.2018, nr. 167 din 19.03.2019, nr. 322 din 5.04.2017 și nr. 814 din 27.09.2017), Tulcea (Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 745 din 20.09.2018), Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 528 din 16.12.2014, nr. 622 din 16.06.2015, nr. 1.407 din 1.10.2018, nr. 65 din 16.01.2018, nr. 113 din 29.01.2019, nr. 1.453 din 9.10.2018 și nr. 1.837 din 14.12.2018), Ilfov (o opinie), Bistrița-Năsăud (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 276 din 26.06.2014, nr. 413 din 4.06.2015, nr. 809 din 28.09.2018 și nr. 1.091 din 6.12.2018), Gorj (Secția contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.618 din 23.10.2018 și nr. 2.032 din 11.12.2018), Buzău (deciziile nr. 1.453 din 1.11.2016 și nr. 311 din 26.02.2016); - curțile de apel Iași și Târgu Mureș. B) O altă orientare, conform căreia, pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei.

În sprijinul acestei orientări s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenție continuă care, pe lângă momentul consumării, are și un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activității contravenționale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întărește concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.

Intenția legiuitorului, reglementată de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a fost aceea de a asimila noțiunea de "finalizare a construcției" cu cea de "terminare a construcției" edificate fără autorizația de construire, la care se referă art. 31 din același act normativ. Aceeași intenție reiese și din alte texte legale, respectiv art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.

Altfel spus, legiuitorul stabilește că data la care o construcție este finalizată nu este atunci când faptic dobândește utilitatea pentru care a fost edificată, ci doar atunci când a fost ridicată cu respectarea condițiilor de legalitate, constatate prin recepția finală, neavând relevanță data la care a intrat în posesia construcției.

Reglementarea caracterului continuu al contravenției, care circumstanțiază termenul de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii faptei, aplicabil dreptului de a constata contravenții și de a aplica amenzi contravenționale, privește activitatea de executare a unei construcții fără autorizație de construire, iar aceasta durează până la finalizarea construcției; or, potrivit prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivii legii, nu se consideră finalizate.

Posibilitatea sancționării (rezultată din interpretare ca fiind sine die) corespunde obligației de a intra în legalitate, prin solicitarea și acordarea autorizației de construire, în condițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991).

Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale a României, regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu dreptul de proprietate, astfel încât prevederile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu contravin principiului reglementat de dispozițiile art. 44 din Constituția României, republicată (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, menționată mai sus), și nu aduc atingere principiului neretroactivității legii (Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005).

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe: - judecătoriile Moinești (Sentința nr. 2.008 din 4.12.2018), Cornetu, Buftea (Sentința nr. 6.670 din 22.11.2018, nedefinitivă), Roșiori de Vede, Turnu Măgurele, Vișeu de Sus, Craiova (sentințele nr. 4.352 din 21.03.2016, nr. 4.948 din 7.05.2018 și nr. 10.773 din 22.09.2014) și Vaslui; - tribunalele Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Maramureș (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal), Cluj (Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale - deciziile nr. 1.641 din 18.10.2018, nr. 2.207 din 17.12.2018, nr. 592 din 26.03.2014, irevocabilă, și nr. 901 din 4.09.2013, irevocabilă), Dolj (Secția contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.465 din 16.11.2016, nr. 254 din 18.02.2015 și nr. 1.693 din 14.12.2018), Olt (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 210 din 9.04.2018), Vaslui, Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 2.888 din 12.12.2016), Argeș (Secția civilă), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 23 din 17.05.2018 și nr. 2.003 din 27.09.2018), Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 217 din 31.01.2018, nr. 1.555 din 22.11.2017 și nr. 687 din 20.04.2016), Botoșani (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 914 din 21.09.2017 și nr. 1.109 din 15.10.2018), Tulcea (Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.178 din 20.12.2018); - curțile de apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal) și Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal). VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 816/C/1.373/III-5/2019 din 6 mai 2019, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele: "Legea nr. 50/1991 reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcțiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizației de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administrației locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea și executarea construcțiilor. Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autoritățile administrației publice locale au dreptul să aplice sancțiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege. În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. Principala critică de neconstituționalitate privește faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripție stabilit de legiuitor, nu pot fi sancționați toți cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea. În jurisprudența sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la instituția prescripției, Curtea a statuat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe cărora li se subsumează și instituirea unor termene după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care își produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiții optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele negative asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile."

De asemenea, prin Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele: "Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, și Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, reținând că textul «nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecință, nu se poate reține că textul de lege criticat ar încălca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. [...] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp». Or, executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construcție, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente, prevăzute de lege. Cu privire la susținerea potrivit căreia s-ar aduce atingere și art. 44 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a reținut, în esență, că «activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii», iar «regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății». Întrucât nu au intervenit elemente noi, care să conducă la schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, considerentele și soluția din deciziile amintite își păstrează valabilitatea și în cauza de față." IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Conform prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Din cuprinsul dispozițiilor legale citate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; - chestiunea de drept aflată în discuție să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

Procedându-se la analiza admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții mai sus enunțate sunt îndeplinite, întrucât Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal este legal învestit cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu ce are ca obiect plângere contravențională. În această materie tribunalul are competență exclusivă de soluționare în ultimă instanță (ca instanță de apel), conform prevederilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportat la art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece instanța de apel este obligată, conform dispozițiilor art. 13 alin. (1) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, art. 31, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 482 raportat la art. 397 alin. (1) teza I din Codul de procedură civilă, să se pronunțe asupra prescrierii sau nu a dreptului de a aplica sancțiunile contravenționale și să soluționeze plângerea în raport cu acest aspect.

În ceea ce privește condiția noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se impun o serie de clarificări.

În primul rând, în jurisprudență s-a considerat că această condiție este diferită de cea care impune ca, asupra respectivei chestiuni de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să nu fi statuat și ca aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare (de exemplu: Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, Decizia nr. 29 din 17 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.018 din 19 decembrie 2016).

În al doilea rând, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară (de exemplu: Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014), în lipsa unei definiții a "noutății" chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul acestei instanțe, sesizate cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Pentru verificarea condiției noutății este necesară prezentarea succesiunii în timp și a conținutului normelor juridice din care izvorăște problema de drept supusă dezlegării.

În cazul de față sunt supuse interpretării următoarele dispoziții din Legea nr. 50/1991: - "Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant; (...) - Art. 31. - Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei. Art. 37. - (...) (5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate."

Forma actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016). Anterior acestei modificări, textul normativ (art. 32) a avut următorul conținut și a fost introdus prin Legea nr. 401/2003 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 27 octombrie 2003): "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege."

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată s