Decizia nr. 42 din 25 mai 2020

Tribunalul Cluj – Secţia mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, prin Încheierea din 18 decembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 26.842/211/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept:

Prin Sentinţa civilă nr. 3.784 din 24 mai 2018, pronunţată în Dosarul nr. 26.842/211/2017, Judecătoria Cluj-Napoca a respins, ca neîntemeiată, plângerea contravenţională formulată de petenta – societate comercială, în contradictoriu cu intimatul Municipiul Cluj-Napoca – Direcţia Generală Poliţia Locală, împotriva proceselor-verbale de contravenţie din 8.12.2017.

Instanţa de fond a reţinut că, prin actele contestate, în urma controlului efectuat la data de 21.09.2017, ora 12,51, s-a constatat că petenta a amplasat, pe faţada a două imobile din municipiul Cluj-Napoca, fără a deţine autorizaţii de construire conform prevederilor în vigoare, trei mesh-uri publicitare, două dintre ele având dimensiunile de cca 7,00 m x 5,00 m, iar al treilea de cca 12,00 m x 10,00 m; procesele-verbale de contravenţie au fost încheiate cu respectarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), bucurându-se de prezumţia de legalitate şi temeinicie.

Instanţa de judecată a reţinut că, deşi a invocat faptul că a obţinut toate avizele necesare pentru amplasarea mesh-urilor publicitare, petenta nu a depus la dosar dovezi din care să rezulte că a obţinut autorizaţii de construire pentru amplasarea acestora.

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), instanţa de fond a apreciat că, având în vedere dispoziţiile art. 37 alin. (5) din acelaşi act normativ, în cauză nu a intervenit prescripţia dreptului de a aplica sancţiunea contravenţională, fapta săvârşită de petentă având un caracter continuu; s-a reţinut, de asemenea, cu privire la criticile petentei, că sunt netemeinice, iar sancţiunea aplicată a fost individualizată în mod corect.

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel petenta, solicitând schimbarea sentinţei atacate, în sensul admiterii plângerii contravenţionale şi anulării procesului-verbal de contravenţie, invocând calificarea eronată a faptei ca fiind o contravenţie continuă, neconsemnarea în actele contestate a datei comiterii faptei şi prescripţia răspunderii contravenţionale.

Cu privire la greşita aplicare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, apelanta a arătat că, în măsura în care acest articol este interpretat în sensul în care ar fi irelevantă data realizării faptice a lucrării, ar însemna că astfel de construcţii nu sunt niciodată finalizate şi, deci, sancţionarea celor care au construit fără autorizaţie este imprescriptibilă. O astfel de interpretare este în directă contradicţie cu prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, iar aplicarea acestei prevederi trebuie făcută prin raportare la momentul terminării construcţiei, având în vedere că fapta contravenţională continuă a edificării construcţiilor fără autorizaţie de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construcţie, precum şi un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, momentul săvârşirii faptei fiind, aşadar, momentul terminării lucrărilor.

Apelanta a susţinut că menţionarea datei controlului nu echivalează cu menţionarea datei comiterii faptei şi că, în speţă, fiind vorba despre o lucrare finalizată, data comiterii faptei este cea a terminării lucrării, respectiv data amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar; or, conform proceselor-verbale de contravenţie, la data şi ora efectuării controlului – 21.09.2017, mijlocul publicitar era amplasat, însă nicăieri în cuprinsul actelor contestate nu se face vreo menţiune cu privire la data săvârşirii contravenţiei, respectiv data amplasării; aşadar, precizarea expresă în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie a datei săvârşirii faptei, în speţă, a datei amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar, este obligatorie în condiţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, lipsa acesteia ducând la anularea procesului-verbal astfel întocmit.

De asemenea, apelanta a menţionat că a făcut dovada unei alte date a finalizării lucrărilor, având în vedere facturile de amplasare a mesh-urilor, din care rezultă că au fost montate în anul 2013, acesta fiind, deci, momentul finalizării aşa-zisei construcţii şi al săvârşirii contravenţiei; apelanta a depus aceste facturi, în cadrul cererii de probaţiune, care i-a fost admisă şi în faţa primei instanţe.

Cu privire la împlinirea termenului de prescripţie, apelanta a arătat că fapta imputată a fost încadrată de către agentul constatator ca reprezentând contravenţia prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991; coroborând art. 31 cu art. 26 din Legea nr. 50/1991, rezultă că toate contravenţiile prevăzute de art. 26 din această lege sunt supuse, fără nicio excepţie, unui termen de prescripţie care curge de la data săvârşirii faptei, fiind incidente dispoziţiile Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunţată în interesul legii de Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001.

Astfel, a susţinut apelanta, momentul la care mesh-urile au fost amplasate este momentul la care s-ar fi săvârşit contravenţia de amplasare a lor fără autorizaţie de construire, fapta nefiind una cu caracter continuu, ci una care s-a săvârşit exact la momentul realizării amplasării, acelaşi fiind şi momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie pentru sancţionarea contravenţiei.

Apelanta a arătat că mesh-ul publicitar nu este o construcţie autorizabilă conform Legii nr. 50/1991, deoarece acesta nu este prevăzut în lege, art. 3 alin. (1) lit. h) din actul normativ în discuţie enumerând limitativ construcţiile cu caracter provizoriu, fără a menţiona şi mesh-urile; mesh-ul este menţionat doar în regulamentul aprobat prin Hotărârea Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 130/2009, fiind definit ca suport pentru mesajul publicitar confecţionat din material sintetic perforat, de obicei de mari dimensiuni, fixat în diferite modalităţi pe clădiri.

Prin întâmpinarea formulată, intimaţii primarul municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca au solicitat respingerea apelului, arătând că susţinerile apelantei nu sunt de natură să conducă la o altă soluţie decât cea pronunţată de instanţa de fond şi că, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 50/1991, este necesară obţinerea autorizaţiei de construire; au susţinut că fapta săvârşită are caracter continuu şi că data la care o construcţie este terminată nu este cea când, faptic, dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată, ci atunci când a fost ridicată cu respectarea condiţiilor de legalitate, constatate prin recepţia finală, conform dispoziţiilor art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991; prin urmare, termenul de prescripţie nu curge de la data săvârşirii faptei, ci de la data terminării construcţiei, care presupune şi recepţia lucrărilor de construcţie.

În cadrul acestei faze procesuale, apelanta-petentă a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menţionate în preambul.

Legea nr. 50/1991:

Apelanta-intimată a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă în vederea sesizării instanţei supreme.

Pe fondul problemei de drept invocate este amintită jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO), conform căreia sancţiunile administrative cu caracter represiv sunt apropiate de pedepsele penale, iar, potrivit doctrinei din dreptul penal, o faptă este săvârşită continuu atunci când executarea acesteia este aptă de a se prelungi în timp; o astfel de faptă se consumă la momentul la care sunt întrunite elementele constitutive prevăzute de lege pentru săvârşirea ei şi se epuizează la momentul încetării activităţii infracţionale.

În speţă, activitatea contravenţională nu este aptă a se prelungi în timp, căci fapta constă în agăţarea pe clădire a unei bucăţi de material inscripţionat cu un mesaj publicitar; or, dacă aplicăm analogia mai sus arătată, aşa-zisa faptă de a construi în lipsa autorizaţiei s-a consumat la momentul la care s-a început agăţarea de clădire, prin prindere, şi s-a epuizat la momentul la care prinderea a fost completă, toate aceste activităţi fiind desfăşurate în anul 2013, care este şi momentul la care termenul de prescripţie pentru sancţionarea contravenţiei a început să curgă.

În schimb, dacă se interpretează dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în sensul că apelanta prinde în continuare, fără epuizarea acţiunii, acea bucată de material pe clădire, începând din anul 2013, şi o să continue să o facă până când fie va fi oprită de către autorităţi, fie va dori să o facă ea însăşi, se ajunge la neaplicarea art. 31 din Legea nr. 50/1991.

În ceea ce îl priveşte pe intimat, din încheierea de sesizare nu rezultă alte argumente decât cele arătate în întâmpinarea formulată şi menţionate deja mai sus.

Instanţa de trimitere apreciază că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că este legal învestită cu soluţionarea unei cereri de apel, într-un litigiu având ca obiect plângere contravenţională, ceea ce conferă competenţă exclusivă, în primă instanţă, judecătoriei, în temeiul art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, iar hotărârile pronunţate de judecătorie sunt supuse numai apelului, conform art. 34 alin. (2) din acelaşi act normativ; chestiunea de drept invocată este esenţială, de lămurirea sa depinzând soluţionarea pe fond a cauzei pendinte, este nouă, întrucât nu a fost dezlegată jurisprudenţial într-o aşa manieră încât să nu fie susceptibilă de diferite interpretări, şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Instanţa de trimitere nu îşi exprimă punctul de vedere în legătură cu modul de dezlegare a problemei de drept invocate, rezumându-se la a menţiona că „interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu poate conduce, în principiu, la imprescriptibilitatea răspunderii contravenţionale”.

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme au fost identificate următoarele decizii referitoare la interpretarea dispoziţiilor legale ce fac obiectul sesizării analizate:

Prin această din urmă decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut că „() nu este îndeplinită condiţia noutăţii problemei de drept ce face obiectul prezentei proceduri, întrucât, pe de o parte, norma în discuţie a fost introdusă în corpul Legii nr. 50/1991 în anul 2003, iar, pe de altă parte, din studierea răspunsurilor formulate de curţile de apel şi a jurisprudenţei anexate acestora, rezultă faptul că instanţele s-au pronunţat asupra chestiunii de drept supuse analizei” (paragraful 56).

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă.

Din analiza acestora, coroborată cu analiza deja făcută de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu prilejul soluţionării Dosarului nr. 946/1/2019, în care a fost pronunţată Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 sus-menţionată, rezultă două orientări jurisprudenţiale.

Întrucât aceste orientări şi argumentele pe care se sprijină au fost prezentate pe larg în cuprinsul Deciziei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 36 din 28 iunie 2019, în cele ce urmează vor fi redate pe scurt, pentru a ilustra jurisprudenţa instanţelor în materia suspusă dezbaterii, în vederea analizării condiţiei noutăţii problemei de drept ce face obiectul sesizării.

O orientare majoritară, conform căreia termenul de prescripţie curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, potrivit dispoziţiilor legale privind disciplina în construcţii, argumentându-se că fapta contravenţională în materie de urbanism-construcţii are o anumită specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia; în acest sens a fost invocată şi Decizia nr. VII/2000 pronunţată de instanţa supremă în recursul în interesul legii, care face referire, ca punct de plecare a curgerii termenului de prescripţie, la data terminării construcţiei.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe:

O altă orientare, conform căreia, pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei; s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenţie continuă care, pe lângă momentul consumării, are şi un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activităţii contravenţionale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întăreşte concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment; au fost invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 697 din 25 mai 2010, menţionată mai jos, şi nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe:

Prin Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, reţinând următoarele:

De asemenea, prin Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reţinând următoarele:

Prin Adresa nr. 471/C/707/III-5/2020 din 20 martie 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, în prezent, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, se analizează îndeplinirea condiţiilor legale, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, prin care să se lămurească problema dacă prevederile „art. 26 alin. (1), raportat la art. 31, coroborate cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie, se pot interpreta în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată şi de a aplica amenzile prevăzute de art. 26, respectiv de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?”

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Anterior analizei obiectului şi a condiţiilor de admisibilitate a sesizării, se impune a se preciza că această analiză trebuie realizată cu prioritate de către instanţa de trimitere.

Astfel, potrivit art. 520 alin. (1) teza finală din Codul de procedură civilă, încheierea prin care se dispune sesizarea „va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor”.

Cu alte cuvinte, dispoziţiile procedurale impun instanţei de trimitere obligaţia identificării chestiunii de drept care necesită interpretare, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia în planul interpretării şi aplicării sale, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării problemei de drept şi a modului în care aceasta poate să ducă la soluţionarea cauzei pe fond.

Din această perspectivă, punctul de vedere al instanţei de trimitere trebuie să aibă o anumită complexitate şi necesită un examen real al cauzei. O expunere sumară, neanalitică nu are aptitudinea de a răspunde obligaţiei trasate instanţei de trimitere de a reda punctul de vedere asupra problemei care face obiectul sesizării. Această cerinţă este impusă autorului sesizării ca o condiţie formală care poate susţine şi demonstra caracterul real al problemei ce face obiectul sesizării, aspectul de noutate şi dificultatea acesteia, generând premisele declanşării mecanismului de unificare al procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile.

În cazul sesizării supuse analizei de faţă, deficienţa încheierii instanţei de trimitere derivă din lipsa punctului de vedere al completului asupra chestiunii de drept cu a cărei lămurire a învestit Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul din cadrul Tribunalului Cluj rezumându-se la a menţiona că „interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu poate conduce, în principiu, la imprescriptibilitatea răspunderii contravenţionale”. O astfel de expunere sumară, neanalitică şi neargumentată nu răspunde exigenţelor punctului de vedere al instanţei, astfel cum acesta este solicitat, în condiţiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Se impune, de asemenea, a se verifica dacă sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul textului legal sus-menţionat, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

Procedând la analiza sesizării din perspectiva acestor condiţii, se constată că primele patru condiţii, din cele cinci expuse în paragraful anterior, sunt îndeplinite.

Astfel, Tribunalul Cluj este legal învestit cu soluţionarea unei cereri de apel, într-un litigiu având ca obiect plângere contravenţională, ceea ce conferă competenţă exclusivă, în primă instanţă, judecătoriei, conform art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, iar hotărârile pronunţate de judecătorie sunt supuse doar apelului, conform art. 34 alin. (2) din acelaşi act normativ, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie realizându-se de către un complet din cadrul Tribunalului Cluj, potrivit dispoziţiilor legale citate. Prin urmare, cauza se află în curs de judecată, iar tribunalul care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanţă, urmând să pronunţe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Condiţia dificultăţii chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispoziţiile art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora.

Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultăţii, ca o condiţie a admisibilităţii, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanţei supreme i se solicită soluţionarea de principiu a unei probleme de drept, astfel cum impun dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sau este chemată, în fapt, să soluţioneze chiar litigiul în cauză.

În materia analizată, din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, se relevă dificultăţi în interpretarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora „construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate”.

Aceasta întrucât, conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 50/1991, construcţiile se pot realiza numai cu respectarea autorizaţiei de construire; pe de o parte, executarea lucrărilor fără această autorizaţie constituie contravenţie, conform art. 26 din aceeaşi lege, iar, pe de altă parte, art. 31 din actul normativ în discuţie prevede faptul că dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei.

Problema ivită în legătură cu interpretarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 este dacă aceste prevederi legale trebuie interpretate în sensul că sancţiunile contravenţionale prevăzute la art. 26 alin. (2) din lege, pentru săvârşirea contravenţiilor prevăzute de alin. (1) lit. a) şi b) din acelaşi articol, se pot aplica oricând, contravenţia având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripţie prevăzut la art. 31 din acelaşi act normativ începe să curgă de la săvârşirea faptei, în materialitatea ei.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept, de a cărei lămurire trebuie să depindă soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de analiza incidenţei art. 31 din Legea nr. 50/1991, respectiv de a se stabili dacă a intervenit sau nu prescripţia dreptului de a aplica sancţiunea contravenţională, dacă respectiva faptă are sau nu caracter continuu, în funcţie de modul de interpretare a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din acelaşi act normativ, pretins greşita aplicare a acestor ultime prevederi legale fiind şi motiv de apel.

Data la care se consideră a fi săvârşită contravenţia este o chestiune esenţială în soluţionarea cauzei pendinte, întrucât o interpretare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în sensul că, pentru toate construcţiile realizate fără autorizaţie, data la care este săvârşită contravenţia este aceea la care autorităţile abilitate decid să o sancţioneze pare a lăsa fără aplicabilitate art. 31 din aceeaşi lege privitor la prescripţia în termen de 3 ani a răspunderii contravenţionale, instituind un caz de imprescriptibilitate, aceste susţineri făcând obiectul primului motiv de apel îndreptat împotriva sentinţei judecătoriei.

Şi a patra condiţie de admisibilitate, în ordinea în care au fost enumerate anterior, este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept în discuţie nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

În ceea ce priveşte însă cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se constată că aceasta nu este îndeplinită.

Scopul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu pronunţarea unei hotărâri prealabile este acela de a preîntâmpina generarea unei jurisprudenţe neunitare, ca urmare a unei interpretări şi aplicări diferite a unor dispoziţii legale, şi nu acela de a înlătura o practică neunitară deja reflectată în hotărârile instanţelor judecătoreşti, ceea ce înseamnă că problema de drept ce face obiectul sesizării trebuie să fie nouă.

În lipsa unei definiţii a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă sau nu, astfel cum s-a reţinut deja în decizii anterioare pronunţate în această materie (deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 3 şi nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; nr. 13 şi nr. 14 din 8 iunie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015 şi, respectiv, nr. 736 din 1 octombrie 2015).

Astfel, condiţia noutăţii unei chestiuni de drept nu poate fi apreciată ca fiind îndeplinită, aşa cum consideră instanţa de trimitere, numai din perspectiva unei analize limitate doar la împrejurarea ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat printr-o altă hotărâre şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare.

Deşi în deciziile anterior citate ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, dacă realităţile sociale şi economice justifică o reevaluare a modului de interpretare şi aplicare a acesteia, totuşi examinarea acestei condiţii necesită, prin verificarea jurisprudenţei recente, a se vedea dacă, în procesul curent de aplicare a legii, instanţele au dat o rezolvare chestiunii de drept sesizate de instanţa de trimitere. Cu alte cuvinte, ceea ce prezintă importanţă sub acest aspect este existenţa şi dezvoltarea unei practici judiciare constante în această materie.

Prin urmare, caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile. A admite contrariul reprezintă, în plus, acceptarea ideii că mecanismul de unificare reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă se suprapune necondiţionat celui al recursului în interesul legii, reglementat de art. 514 din Codul de procedură civilă, care, pe această cale, ar putea fi promovat chiar într-o cauză pendinte.

Din partea expozitivă a acestei decizii se poate observa cu uşurinţă nu doar că problema sesizată şi-a găsit aplicare în mod consistent în jurisprudenţa recentă a instanţelor naţionale, dar şi că rezolvarea chestiunii de drept nu este uniformă, chiar dacă se degajă o anumită orientare majoritară, practica judiciară în materia analizată începând a se contura, într-un sens sau în celălalt, încă de la nivelul anilor 2013-2014. De altfel, instanţa de trimitere cunoştea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că „problema de drept este nouă întrucât chestiunea nu a fost dezlegată jurisprudenţial într-o aşa manieră încât nu e susceptibilă de diferite interpretări”. Cu alte cuvinte, completul care a formulat sesizarea admite faptul că, în materia analizată, s-a conturat o anumită jurisprudenţă, dar că aceasta nu are caracter unitar.

Examenul jurisprudenţial efectuat mai sus, la cap. VI din prezenta decizie, arată aşadar că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunţate soluţii care consfinţesc atât interpretarea potrivit căreia termenul de prescripţie curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, cât şi interpretarea conform căreia, pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei.

Aceste aspecte, pe de-o parte, estompează noutatea, prevăzută de lege ca o condiţie a sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura pronunţării unei hotărâri prealabile, scopul preîntâmpinării practicii neunitare nemaiputând fi atins, dar, în egală măsură, creează premisele unui alt mecanism de unificare, ce exclude demersul actual al Tribunalului Cluj.

În acest context nu este lipsit de semnificaţie faptul că, aşa cum rezultă din răspunsul cuprins în Adresa nr. 471/C/707/III-5/2020 a Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în prezent, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil din cadrul respectivei instituţii, se analizează îndeplinirea condiţiilor legale, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, prin care să se lămurească problema dacă prevederile „art. 26 alin. (1), raportat la art. 31, coroborate cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie, se pot interpreta în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată şi de a aplica amenzile prevăzute de art. 26, respectiv de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?”

Se mai impune a preciza şi faptul că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat în repetate rânduri asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită (de exemplu, deciziile nr. 846 din 9 octombrie 2007 şi nr. 697 din 25 mai 2010, menţionate mai sus), iar interpretarea şi aplicarea acestui text de lege a făcut şi obiectul unor decizii ale instanţei supreme, precum: Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Secţiile Unite, Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, deciziile nr. 58 din 17 septembrie 2018 şi nr. 36 din 28 iunie 2019, pronunţate de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menţionate, de asemenea, în cele ce precedă.

Prin această din urmă decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, tocmai pentru neîntrunirea condiţiei noutăţii, sesizarea formulată de Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la interpretarea şi aplicarea aceloraşi dispoziţii legale, respectiv art. 26 raportat la art. 31, coroborat cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul de a se răspunde la întrebarea dacă, pentru contravenţiile prevăzute de primul text de lege, termenul de prescripţie a dreptului de a constata faptele şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea contravenţiei.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care a pronunţat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 a constatat că sesizarea este inadmisibilă, întrucât nu este întrunită condiţia noutăţii, câtă vreme norma în discuţie a fost introdusă în corpul Legii nr. 50/1991 în anul