Decizia nr. 67/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1907/1/2020 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Dacă în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, prefectul are…

Curtea de Apel Piteşti – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 30 iunie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 4.362/90/2017, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „Dacă în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), prefectul are obligaţia de a verifica în ce măsură decizia de excludere din partid a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzut de statutul partidului politic sau organizaţiei din care face parte acesta şi de a solicita documente justificative privind procedura excluderii.” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea – Secţia a II-a civilă, reclamantul – persoană fizică a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea, anularea actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 335 din 10 iulie 2017 emis de prefectul judeţului Vâlcea, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Drăgăşani.

Reclamantul a arătat că prin ordinul atacat s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de consilier local, ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe lista căruia a fost ales, s-a declarat vacant locul şi s-a dispus validarea următorului supleant de pe listă.

Ordinul s-a emis pe baza Adresei nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc – Filiala Vâlcea, prin care Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea a fost informată cu privire la excluderea reclamantului din cadrul acestei formaţiuni politice.

În opinia reclamantului, ordinul a fost prematur şi nelegal emis deoarece decizia de excludere nu era definitivă prin ea însăşi, având drept de contestaţie atât la forurile superioare din cadrul partidului, cât şi la instanţa de judecată, conform Deciziei Curţii Constituţionale nr. 530 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 13 ianuarie 2014, şi Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004); a apreciat că prefectul avea obligaţia de a verifica, anterior emiterii ordinului, dacă decizia de excludere era definitivă, pentru ca ea să poată produce efecte juridice în faţa autorităţilor publice.

Reclamantul a făcut dovada faptului că a contestat decizia de excludere din partid şi că, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat şi suspendarea acesteia, precum şi a ordinului contestat, până la pronunţarea instanţei de fond.

Pârâta a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

A arătat că, din Adresa nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc – Filiala Vâlcea, înregistrată la Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea sub nr. 8.782 din 4 iulie 2017, precum şi din procesul-verbal de şedinţă din 8 iunie 2017, anexat adresei menţionate, a rezultat fără echivoc voinţa partidului, în sensul că reclamantul, consilier local în cadrul Consiliului Local Drăgăşani, a fost exclus din Partidul Social Românesc; mai mult, partidul a solicitat punerea în aplicare a adresei menţionate, pentru ca următorul consilier aflat pe lista partidului să poată fi validat în şedinţa Consiliului Local Drăgăşani din luna respectivă.

În opinia pârâtei, prin ordinul ce face obiectul litigiului nu s-a făcut altceva decât să se constate încetarea de drept, prin efectul legii, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local al reclamantului, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 1 . 1 Abrogată prin art. 597 alin. (2) lit. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

A arătat că legiuitorul nu a lăsat la latitudinea prefectului emiterea unui ordin de încetare de drept a mandatului de consilier local, în cazul prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, ci acesta este obligat să emită ordinul, în termen de maximum 30 de zile de la data sesizării partidului respectiv, prin care să constate încetarea, prin efectul legii, a mandatului consilierului local şi să declare vacant locul acestuia, fără obligaţia de a solicita alte documente justificative de la partid.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.083 din 4 octombrie 2019, Tribunalul Vâlcea – Secţia a II-a civilă a admis cererea reclamantului şi a anulat ordinul contestat.

Tribunalul a reţinut că, potrivit art. 9 alin. (2) lit. h 1) din Legea nr. 393/2004, calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales. Conform art. 12 alin. (3) din acelaşi act normativ, în cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.

Se arată de către instanţa de fond că, din dispoziţiile legale menţionate, rezultă că faptul generator al încetării mandatului de consilier local e reprezentat de pierderea calităţii de membru al partidului pe lista căruia a fost ales, în acest context rolul prefectului fiind doar acela de a lua act de faptul excluderii şi, prin urmare, al încetării mandatului de ales local, în baza sesizării partidului politic interesat.

Cu toate acestea, a apreciat instanţa de fond, prefectul, care potrivit Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local, nu poate avea un rol pur formal în procedura de constatare a pierderii mandatului de ales local de către o persoană care a obţinut numărul de voturi necesar din partea cetăţenilor, ci, dimpotrivă, îi revine obligaţia de a verifica dacă este întrunită cerinţa primordială impusă de lege, respectiv dacă există o aparenţă de legalitate privind sancţiunea pierderii calităţii de membru al partidului politic.

În vederea exercitării acestei atribuţii, tribunalul a considerat că nu este suficient ca ordinul de încetare a calităţii de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului, ci sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoţită şi de înscrisuri justificative din care să rezulte că a operat încetarea calităţii de membru de partid în condiţiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid.

În speţă, ordinul contestat a fost emis pe baza Sesizării nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc – Filiala Vâlcea, prin care s-a precizat că, în şedinţa din 8 iunie 2017 a Organizaţiei Municipale Drăgăşani, s-a decis excluderea din partid şi retragerea sprijinului politic faţă de reclamant. Sesizarea nu a fost, însă, însoţită de documente justificative din care să rezulte că a operat excluderea din partid în condiţiile prevăzute de statutul acestui partid şi că sancţiunea era, potrivit prevederilor aceluiaşi statut, definitivă şi/sau executorie; dimpotrivă, reclamantul a arătat că a contestat, potrivit prevederilor statutare, decizia de excludere, atât la forurile interne ale partidului, cât şi în instanţă.

În acest context, tribunalul a observat că, prin Sentinţa nr. 502 din 27 martie 2019 a Tribunalului Vâlcea – Secţia a II-a civilă, ce pare a fi definitivă prin neexercitarea în termen a recursului, s-a constatat nelegalitatea excluderii din partid a reclamantului şi s-a dispus anularea deciziei de excludere, reţinându-se că măsura s-a decis fără respectarea procedurilor statutare, reclamantul nefiind informat despre şedinţa în care urma să se discute sancţionarea sa; mai mult, şedinţa respectivă nici nu ar fi avut loc, unii reprezentanţi ai partidului, despre care s-a consemnat că ar fi votat pentru sancţionarea reclamantului, declarând că nu au participat la o astfel de şedinţă.

În concluzie, tribunalul a reţinut că nu erau îndeplinite condiţiile legale pentru emiterea de către prefect a ordinului de încetare a mandatului de consilier local al reclamantului, câtă vreme nu existau dovezi din care să rezulte că excluderea acestuia din partid a fost dispusă cu respectarea prevederilor statutare şi că această sancţiune era definitivă şi/sau executorie.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Instituţia Prefectului Judeţului Vâlcea, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Pârâta a arătat că actul contestat a fost emis în baza Adresei nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc şi a procesului-verbal de şedinţă din 8 iunie 2017, anexat adresei, înscrisuri din care rezultă fără echivoc voinţa partidului de excludere din partid a reclamantului, consilier local în cadrul Consiliului Local Drăgăşani, partidul însuşi solicitând punerea în aplicare a adresei, pentru ca următorul consilier aflat pe listă să poată fi validat în şedinţa Consiliului Local Drăgăşani din luna respectivă.

În opinia pârâtei, prin ordinul contestat nu s-a făcut altceva decât să se constate încetarea de drept, prin efectul legii, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local al reclamantului, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004.

În ceea ce priveşte Sentinţa nr. 502 din 27 martie 2019 a Tribunalului Vâlcea – Secţia a II-a civilă, pronunţată în Dosarul nr. 5.878/90/2017, invocată de instanţa de fond, recurenta a arătat că a fost atacată cu recurs, iar judecata recursului a fost suspendată de Curtea de Apel Piteşti, ca urmare a înscrierii în fals în ceea ce priveşte dovezile de predare a recursului la curier, înscrisurile fiind înaintate Parchetului de pe lângă Judecătoria Râmnicu Vâlcea. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 393/2004 (forma în vigoare la data introducerii acţiunii – 7 august 2017): Art. 9. – „(1) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales. (2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (…) h 1 ) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales; (…) (4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c)-e) şi h 1 ), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa se va pronunţa în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.” Art. 12. – „(1) Cu excepţia cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în situaţiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul judeţean, după caz, adoptă în prima şedinţă ordinară, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, o hotărâre prin care se ia act de situaţia apărută şi se declară vacant locul consilierului în cauză. (2) Hotărârea va avea la bază, în toate cazurile, un referat constatator semnat de primar şi de secretarul comunei sau oraşului, respectiv de preşedintele consiliului judeţean şi de secretarul general al judeţului. Referatul va fi însoţit de actele justificative. (3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Intimatul-reclamant a arătat că nu există o dispoziţie legală clară şi imperativă care să oblige prefectul să verifice în ce măsură decizia de excludere a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzute în statutul partidului şi să ceară documente justificative în legătură cu o eventuală contestare a deciziei de excludere. A apreciat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, iniţiativa instanţei fiind întemeiată şi de interes, nu numai pentru soluţionarea acestui dosar, ci şi pentru viitor, pentru speţe similare, întrucât sub acest aspect legislaţia este lacunară.

Recurentul-pârât nu şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, pe care se mărgineşte doar să le enumere, fără să argumenteze însă această concluzie.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, completul de judecată care a formulat sesizarea a apreciat că, în aplicarea art. 12 alin. (3), raportat la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, prefectul nu este ţinut să verifice modul în care organizaţia de partid din care face parte consilierul exclus a procedat la excluderea acestuia, respectiv dacă a fost urmată procedura reglementată prin statutul partidului, în ce măsură decizia de excludere a rămas definitivă în sistemul căilor de atac prevăzute de acelaşi statut şi nici să verifice înscrisurile întocmite în cadrul respectivei proceduri.

Textul art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 recunoaşte prefectului doar un rol formal, acela de a constata încetarea mandatului la sesizarea partidului politic sau organizaţiei din care face parte respectivul consilier. De asemenea, textul legal nu face nicio precizare privind forma şi conţinutul sesizării pe care o face partidul, ceea ce duce la concluzia că inclusiv o simplă informare despre excluderea membrului de partid este suficientă pentru ca prefectul să emită ordinul de încetare a mandatului.

În acest sens, instanţa de trimitere a făcut referire la Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 565 din 17 iulie 2017, prin care a fost admisă sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Tribunalul Ialomiţa – Secţia civilă, stabilindu-se, în consecinţă, că: „Dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.”

Instanţa de trimitere a menţionat, de asemenea, Sentinţa nr. 691 din 29 septembrie 2015, pronunţată de Tribunalul Satu Mare – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.551/83/2015, arătând că prin aceasta a fost respinsă cererea de anulare a ordinului prefectului, înlăturându- se susţinerea reclamantului potrivit căreia a contestat pe cale administrativă decizia de excludere din partid, pe considerentul că textul art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 nu distinge şi stabileşte imperativ încetarea de drept a mandatului de consilier local de la data excluderii din partid, şi nu de la data epuizării căilor legale de contestare a măsurii excluderii. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme, în jurisprudenţa Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost identificată Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, invocată şi de instanţa de trimitere în sesizarea formulată, al cărei dispozitiv a fost anterior menţionat (paragraful 29).

În considerentele acesteia, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat următoarele: „54. Dispoziţiile art. 12 alin. (3) Legea nr. 393/2004 dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a acţiona la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi de a dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 340/2004 (privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – s.n.). 55. Or, aşa cum s-a arătat în cele ce precedă, pierderea de către alesul local a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales are drept consecinţă neîntrunirea condiţiilor de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, astfel încât nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică. 56. În acest context se impune precizarea că, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, partidelor politice le revine sarcina selectării, pregătirii şi propulsării candidaţilor în vederea alegerilor, sens în care alcătuiesc liste de candidaţi pe care îi sprijină pe tot parcursul campaniei electorale, precum şi ulterior, pe întreaga durată a mandatului dobândit. Prin votul exprimat, cetăţenii exprimă opţiuni între diversele programe politice care participă la scrutinul electoral şi mai puţin cu privire la candidaţi, în considerarea calităţilor şi meritelor acestora. Prin urmare, pierderea calităţii de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales echivalează cu pierderea statutului de ales local, dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004 având ca finalitate prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid la altul şi asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului. 57. În raport cu aceste considerente este evident interesul partidului politic de a sesiza prefectul pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului alesului local, competenţa exclusivă a prefectului prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 fiind reglementată de către legiuitor în considerarea calităţii acestuia de reprezentant al Guvernului la nivelul autorităţii publice locale. 58. De altfel, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de consilier local/judeţean în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat.”

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă, din analiza cărora rezultă două orientări.

O orientare potrivit căreia prefectul nu are obligaţia de a verifica, la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului alesului local, dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid, având doar competenţa de a constata încetarea mandatului, ca urmare a sesizării formulate de partid.

S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că normele juridice supuse interpretării nu permit prefectului efectuarea unei analize a cauzelor care au dus la pierderea calităţii de membru al formaţiunii politice pe listele căreia a fost ales consilierul local respectiv şi nici asupra legalităţii sau nelegalităţii modului de încetare a acestei calităţi. Dispoziţiile legale în discuţie impun numai respectarea termenului de 30 de zile de la data la care conducerea formaţiunii respective comunică prefectului pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul local respectiv.

Raţiunea acestor norme rezultă din necesitatea de a asigura funcţionarea organului deliberativ al unităţii administrativ-teritoriale, consiliul local, indiferent de frământările din interiorul formaţiunilor politice pe listele cărora au fost aleşi consilierii locali şi indiferent de conflictele intervenite între consilierii locali şi formaţiunile respective.

Prin urmare, verificarea regularităţii procedurii de excludere a consilierului local din formaţiunea politică pe listele căreia a fost ales nu poate fi realizată de prefect, ci numai în cadrul litigiului civil dintre consilierul local şi formaţiunea politică respectivă, cadru în care dreptul la apărare al acestuia poate fi exercitat în mod deplin.

S-a arătat că Decizia Curţii Constituţionale nr. 530 din 12 decembrie 2013, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată, apreciindu-se că aduc atingere înseşi substanţei dreptului de acces la instanţă, nu are relevanţă pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării, întrucât instanţa de contencios constituţional nu a analizat, în această decizie, dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării formulate în cauză, respectiv art. 9 alin. (2) lit. h 1) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004.

A fost, de asemenea, menţionată întâlnirea preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel, organizată la Craiova, în perioada 17-18 octombrie 2019, unde a fost dezbătută problema practicii neunitare în această materie şi unde a fost adoptată o soluţie unitară, considerându-se că prefectul nu are obligaţia de a verifica, la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului alesului local, dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid, având doar competenţa de a constata încetarea mandatului, ca urmare a sesizării formulate de partid.

Nu în ultimul rând, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menţionată în precedent.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – curţile de Apel Timişoara (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 6.310 din 10 octombrie 2017 şi nr. 6.308 din 10 octombrie 2017), Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Braşov (Secţia contencios administrativ şi fiscal – decizia nr. 1.407/R din 21 august 2018), Bucureşti (Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 7.258 din 20 decembrie 2018), Ploieşti (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 1.134 din 3 octombrie 2019) şi Alba Iulia (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 2.297 din 23 august 2017 şi nr. 3.346 din 4 iunie 2018); – tribunalele Vrancea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 443 din 15 noiembrie 2019), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 597 din 22 septembrie 2016), Bucureşti (Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal), Ilfov, Ialomiţa (sentinţele nr. 245/F din 5 martie 2020 şi nr. 497 din 25 iunie 2020) şi Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Într-o altă orientare, s-a considerat că, deşi potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, prefectul „constată”, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local, o astfel de formulare nu exclude, per se, verificarea de către organul legal abilitat a îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru adoptarea unui astfel de ordin.

S-a susţinut în sprijinul acestei orientări că, în aplicarea dispoziţiilor legale mai sus menţionate, prefectul trebuie să îşi realizeze atribuţiile cu respectarea principiilor legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii, astfel cum se prevede în art. 4 lit. a) din Legea nr. 340/2004.

Prin urmare, cu ocazia emiterii ordinului prevăzut de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, prefectul trebuie să verifice dacă este întrunită cerinţa primordială impusă de lege, respectiv dacă există o aparenţă de legalitate privind sancţiunea pierderii calităţii de membru a partidului politic. O asemenea cerinţă este justificată prin prisma atribuţiilor prefectului, care trebuie să fie garantul respectării principiului legalităţii.

În vederea exercitării acestei atribuţii nu este suficient ca ordinul de încetare a calităţii de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului, ci sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoţită şi de înscrisuri justificative, din care să rezulte că a operat încetarea calităţii de membru de partid, în condiţiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid. Totodată, în contextul în care încetarea mandatului intervine ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic, este necesar a se stabili momentul la care aceasta din urmă se produce – la luarea măsurii excluderii sau la rămânerea definitivă a acesteia.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – curţile de apel Cluj (Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 490 din 28 mai 2020), Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 961 din 7 iulie 2017), Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 433/CA din 24 iunie 2020), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 756 din 20 august 2019), Iaşi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 285 din 25 februarie 2019), Târgu Mureş (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 945/R din 29 octombrie 2019 şi nr. 1.042/R din 26 noiembrie 2019) şi Timişoara (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 7.471 din 27 octombrie 2017); – Tribunalul Mureş (Secţia contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 274 din 30 mai 2019 şi nr. 334 din 26 mai 2019). VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prevederile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 din Legea nr. 393/2004 au făcut obiectul controlului de constituţionalitate, în mai multe cauze, Curtea Constituţională respingând, de fiecare dată, excepţiile de neconstituţionalitate invocate, ca neîntemeiate. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 436 din 10 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 31 mai 2007, Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Decizia nr. 799 din 3 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 16 iulie 2010, Decizia nr. 56 din 26 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 24 februarie 2012, Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013, şi Decizia nr. 60 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 5 mai 2016.

Instanţa de contencios constituţional a statuat, în mod constant, că dispoziţiile legale criticate – art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004 – au ca finalitate „prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului” (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007), iar introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales „este o consecinţă a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor. Electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcţie publică la nivelul administraţiei locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii şi pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau judeţean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică” (Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007).

De asemenea, Curtea Constituţională a statuat că „păstrarea calităţii de consilier local sau judeţean în ipoteza în care acesta nu mai aparţine partidului pe lista căruia a fost iniţial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparţinând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condiţiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali şi judeţeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exerciţiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinţei iniţiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta” (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013). VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.411/C/2.591/III-5/2020 din 13 august 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele; – chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de „noutate”.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării în raport cu cerinţele legale sus-menţionate, se observă că primele patru condiţii sunt îndeplinite întrucât dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, instanţă competentă, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (2) teza întâi coroborat cu art. 10 alin. (1), respectiv art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, să soluţioneze recursul declarat împotriva unei sentinţe pronunţate, în primă instanţă, de Tribunalul Vâlcea – Secţia a II-a civilă. Prin urmare, cauza se află în curs de judecată, iar curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanţă, urmând să pronunţe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Condiţia dificultăţii chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispoziţiile art. 519-520 din Codul de procedură civilă, însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora.

Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultăţii, drept condiţie a admisibilităţii, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanţei supreme i se solicită soluţionarea de principiu a unei probleme de drept, astfel cum impun dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sau este chemată, în fapt, să soluţioneze chiar litigiul în cauză.

În materia analizată, din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, se relevă dificultăţi în interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, dispoziţii potrivit cărora, „în cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean”.

Conform prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004: „Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (…) h1) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales;”.

Problema ivită în legătură cu interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 constă în a stabili dacă aceste prevederi obligă prefectul să verifice în ce măsură decizia de excludere din partid a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzut de statutul partidului politic sau organizaţiei din care face parte acesta şi de a solicita documente justificative privind procedura excluderii.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de analiza şi interpretarea dispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, respectiv de a se stabili dacă, în vederea exercitării acestei atribuţii, este suficient ca ordinul de încetare a calităţii de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului sau sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoţită şi de înscrisuri justificative, din care să rezulte că a operat încetarea calităţii de membru de partid, în condiţiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid. 62. Şi a patra condiţie de admisibilitate, în ordinea în care au fost enumerate anterior, este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept în discuţie nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

În ceea ce priveşte însă cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se constată că această condiţie nu este îndeplinită.

În cauză, noutatea chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită este justificată de instanţa de trimitere prin aceea că nu a fost identificată practică judiciară în materie, care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudenţial în mod unitar.

În lipsa unei definiţii legale a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizate cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă, astfel cum s-a reţinut deja în decizii anterioare pronunţate în această materie (deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, nr. 3 şi 4 din 14 aprilie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, nr. 13 şi 14 din 8 iunie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015, respectiv nr. 736 din 1 octombrie 2015).

Cu privire la criteriile de stabilire şi de identificare a cerinţei „noutăţii”, în practica instanţei supreme s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia, însă, ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor. Aceasta deoarece condiţia noutăţii trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferenţiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariţiei unei astfel de practici (control a priori). Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare relevă nu numai că poate fi apelat mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă. (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014)

Ca atare, în determinarea caracterului noutăţii este important de verificat dacă o instanţă este învestită să se pronunţe asupra unei probleme de drept pentru prima dată sau dacă chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor şi care, în decursul timpului, a generat o jurisprudenţă continuă în această privinţă.

În cazul de faţă, condiţia noutăţii chestiunii de drept nu este îndeplinită din această perspectivă, faţă de împrejurarea că, din studierea răspunsurilor formulate de tribunale şi curţile de apel, precum şi a jurisprudenţei anexate, se constată că, în perioada 2017-2020, instanţele de judecată s-au pronunţat constant asupra chestiunii de drept supuse analizei, prin hotărâri definitive.

Hotărârile judecătoreşti identificate ilustrează existenţa unei practici judiciare neunitare. Astfel, în cuprinsul capitolului VI din prezenta decizie – jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie – sunt prezentate pe larg cele două orientări ale instanţelor de judecată în privinţa chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, motiv pentru care se apreciază că nu se mai impune reluarea acestor aspecte.

Analiza practicii judiciare pune în evidenţă faptul că problema de drept a cărei lămurire se solicită şi-a pierdut, aşadar, caracterul de noutate, în condiţiile în care tot mai multe instanţe de judecată au fost învestite să soluţioneze litigii în care această chestiune de drept a primit o rezolvare definitivă prin hotărârile pronunţate.

Aceasta deoarece, aşa cum rezultă din practica instanţei supreme relevată mai sus, condiţia noutăţii trebuie privită în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferenţiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori), hotărârea preliminară are scopul de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori). A admite contrariul reprezintă acceptarea ideii că mecanismul de unificare reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă se suprapune necondiţionat celui al recursului în interesul legii, reglementat de art. 514 din acelaşi cod care, pe această cale, ar putea fi promovat chiar într-o cauză pendinte.

Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare, recunoscute, de altfel, chiar de către instanţa de trimitere, care admite faptul că în materia analizată s-a conturat o anumită jurisprudenţă, dar că aceasta nu are caracter unitar, denotă nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi faptul că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,