ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 67/2020

Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 30 iunie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 4.362/90/2017, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "Dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), prefectul are obligația de a verifica în ce măsură decizia de excludere din partid a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzut de statutul partidului politic sau organizației din care face parte acesta și de a solicita documente justificative privind procedura excluderii." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea - Secția a II-a civilă, reclamantul - persoană fizică a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Instituția Prefectului Județului Vâlcea, anularea actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 335 din 10 iulie 2017 emis de prefectul județului Vâlcea, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Drăgășani.

Reclamantul a arătat că prin ordinul atacat s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de consilier local, ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe lista căruia a fost ales, s-a declarat vacant locul și s-a dispus validarea următorului supleant de pe listă.

Ordinul s-a emis pe baza Adresei nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc - Filiala Vâlcea, prin care Instituția Prefectului Județului Vâlcea a fost informată cu privire la excluderea reclamantului din cadrul acestei formațiuni politice.

În opinia reclamantului, ordinul a fost prematur și nelegal emis deoarece decizia de excludere nu era definitivă prin ea însăși, având drept de contestație atât la forurile superioare din cadrul partidului, cât și la instanța de judecată, conform Deciziei Curții Constituționale nr. 530 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 13 ianuarie 2014, și Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004); a apreciat că prefectul avea obligația de a verifica, anterior emiterii ordinului, dacă decizia de excludere era definitivă, pentru ca ea să poată produce efecte juridice în fața autorităților publice.

Reclamantul a făcut dovada faptului că a contestat decizia de excludere din partid și că, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat și suspendarea acesteia, precum și a ordinului contestat, până la pronunțarea instanței de fond.

Pârâta a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

A arătat că, din Adresa nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc - Filiala Vâlcea, înregistrată la Instituția Prefectului Județului Vâlcea sub nr. 8.782 din 4 iulie 2017, precum și din procesul-verbal de ședință din 8 iunie 2017, anexat adresei menționate, a rezultat fără echivoc voința partidului, în sensul că reclamantul, consilier local în cadrul Consiliului Local Drăgășani, a fost exclus din Partidul Social Românesc; mai mult, partidul a solicitat punerea în aplicare a adresei menționate, pentru ca următorul consilier aflat pe lista partidului să poată fi validat în ședința Consiliului Local Drăgășani din luna respectivă.

În opinia pârâtei, prin ordinul ce face obiectul litigiului nu s-a făcut altceva decât să se constate încetarea de drept, prin efectul legii, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local al reclamantului, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 1 . 1 Abrogată prin art. 597 alin. (2) lit. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

A arătat că legiuitorul nu a lăsat la latitudinea prefectului emiterea unui ordin de încetare de drept a mandatului de consilier local, în cazul prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, ci acesta este obligat să emită ordinul, în termen de maximum 30 de zile de la data sesizării partidului respectiv, prin care să constate încetarea, prin efectul legii, a mandatului consilierului local și să declare vacant locul acestuia, fără obligația de a solicita alte documente justificative de la partid.

Prin Sentința civilă nr. 1.083 din 4 octombrie 2019, Tribunalul Vâlcea - Secția a II-a civilă a admis cererea reclamantului și a anulat ordinul contestat.

Tribunalul a reținut că, potrivit art. 9 alin. (2) lit. h 1) din Legea nr. 393/2004, calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales. Conform art. 12 alin. (3) din același act normativ, în cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean.

Se arată de către instanța de fond că, din dispozițiile legale menționate, rezultă că faptul generator al încetării mandatului de consilier local e reprezentat de pierderea calității de membru al partidului pe lista căruia a fost ales, în acest context rolul prefectului fiind doar acela de a lua act de faptul excluderii și, prin urmare, al încetării mandatului de ales local, în baza sesizării partidului politic interesat.

Cu toate acestea, a apreciat instanța de fond, prefectul, care potrivit Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), este garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local, nu poate avea un rol pur formal în procedura de constatare a pierderii mandatului de ales local de către o persoană care a obținut numărul de voturi necesar din partea cetățenilor, ci, dimpotrivă, îi revine obligația de a verifica dacă este întrunită cerința primordială impusă de lege, respectiv dacă există o aparență de legalitate privind sancțiunea pierderii calității de membru al partidului politic.

În vederea exercitării acestei atribuții, tribunalul a considerat că nu este suficient ca ordinul de încetare a calității de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului, ci sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoțită și de înscrisuri justificative din care să rezulte că a operat încetarea calității de membru de partid în condițiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid.

În speță, ordinul contestat a fost emis pe baza Sesizării nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc - Filiala Vâlcea, prin care s-a precizat că, în ședința din 8 iunie 2017 a Organizației Municipale Drăgășani, s-a decis excluderea din partid și retragerea sprijinului politic față de reclamant. Sesizarea nu a fost, însă, însoțită de documente justificative din care să rezulte că a operat excluderea din partid în condițiile prevăzute de statutul acestui partid și că sancțiunea era, potrivit prevederilor aceluiași statut, definitivă și/sau executorie; dimpotrivă, reclamantul a arătat că a contestat, potrivit prevederilor statutare, decizia de excludere, atât la forurile interne ale partidului, cât și în instanță.

În acest context, tribunalul a observat că, prin Sentința nr. 502 din 27 martie 2019 a Tribunalului Vâlcea - Secția a II-a civilă, ce pare a fi definitivă prin neexercitarea în termen a recursului, s-a constatat nelegalitatea excluderii din partid a reclamantului și s-a dispus anularea deciziei de excludere, reținându-se că măsura s-a decis fără respectarea procedurilor statutare, reclamantul nefiind informat despre ședința în care urma să se discute sancționarea sa; mai mult, ședința respectivă nici nu ar fi avut loc, unii reprezentanți ai partidului, despre care s-a consemnat că ar fi votat pentru sancționarea reclamantului, declarând că nu au participat la o astfel de ședință.

În concluzie, tribunalul a reținut că nu erau îndeplinite condițiile legale pentru emiterea de către prefect a ordinului de încetare a mandatului de consilier local al reclamantului, câtă vreme nu existau dovezi din care să rezulte că excluderea acestuia din partid a fost dispusă cu respectarea prevederilor statutare și că această sancțiune era definitivă și/sau executorie.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Instituția Prefectului Județului Vâlcea, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Pârâta a arătat că actul contestat a fost emis în baza Adresei nr. 7 din 12 iunie 2017 a Partidului Social Românesc și a procesului-verbal de ședință din 8 iunie 2017, anexat adresei, înscrisuri din care rezultă fără echivoc voința partidului de excludere din partid a reclamantului, consilier local în cadrul Consiliului Local Drăgășani, partidul însuși solicitând punerea în aplicare a adresei, pentru ca următorul consilier aflat pe listă să poată fi validat în ședința Consiliului Local Drăgășani din luna respectivă.

În opinia pârâtei, prin ordinul contestat nu s-a făcut altceva decât să se constate încetarea de drept, prin efectul legii, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local al reclamantului, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004.

În ceea ce privește Sentința nr. 502 din 27 martie 2019 a Tribunalului Vâlcea - Secția a II-a civilă, pronunțată în Dosarul nr. 5.878/90/2017, invocată de instanța de fond, recurenta a arătat că a fost atacată cu recurs, iar judecata recursului a fost suspendată de Curtea de Apel Pitești, ca urmare a înscrierii în fals în ceea ce privește dovezile de predare a recursului la curier, înscrisurile fiind înaintate Parchetului de pe lângă Judecătoria Râmnicu Vâlcea. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 393/2004 (forma în vigoare la data introducerii acțiunii - 7 august 2017): Art. 9. - "(1) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales. (2) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (...) h 1 ) pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales; (...) (4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c)-e) și h 1 ), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanța de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanța se va pronunța în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă." Art. 12. - "(1) Cu excepția cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în situațiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul județean, după caz, adoptă în prima ședință ordinară, la propunerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean, o hotărâre prin care se ia act de situația apărută și se declară vacant locul consilierului în cauză. (2) Hotărârea va avea la bază, în toate cazurile, un referat constatator semnat de primar și de secretarul comunei sau orașului, respectiv de președintele consiliului județean și de secretarul general al județului. Referatul va fi însoțit de actele justificative. (3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Intimatul-reclamant a arătat că nu există o dispoziție legală clară și imperativă care să oblige prefectul să verifice în ce măsură decizia de excludere a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzute în statutul partidului și să ceară documente justificative în legătură cu o eventuală contestare a deciziei de excludere. A apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inițiativa instanței fiind întemeiată și de interes, nu numai pentru soluționarea acestui dosar, ci și pentru viitor, pentru spețe similare, întrucât sub acest aspect legislația este lacunară.

Recurentul-pârât nu și-a exprimat punctul de vedere cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanța de trimitere a apreciat că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, pe care se mărginește doar să le enumere, fără să argumenteze însă această concluzie.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, completul de judecată care a formulat sesizarea a apreciat că, în aplicarea art. 12 alin. (3), raportat la art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004, prefectul nu este ținut să verifice modul în care organizația de partid din care face parte consilierul exclus a procedat la excluderea acestuia, respectiv dacă a fost urmată procedura reglementată prin statutul partidului, în ce măsură decizia de excludere a rămas definitivă în sistemul căilor de atac prevăzute de același statut și nici să verifice înscrisurile întocmite în cadrul respectivei proceduri.

Textul art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 recunoaște prefectului doar un rol formal, acela de a constata încetarea mandatului la sesizarea partidului politic sau organizației din care face parte respectivul consilier. De asemenea, textul legal nu face nicio precizare privind forma și conținutul sesizării pe care o face partidul, ceea ce duce la concluzia că inclusiv o simplă informare despre excluderea membrului de partid este suficientă pentru ca prefectul să emită ordinul de încetare a mandatului.

În acest sens, instanța de trimitere a făcut referire la Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 565 din 17 iulie 2017, prin care a fost admisă sesizarea privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, formulată de Tribunalul Ialomița - Secția civilă, stabilindu-se, în consecință, că: "Dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situația pierderii de către consilierul local sau județean a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competența exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză."

Instanța de trimitere a menționat, de asemenea, Sentința nr. 691 din 29 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Satu Mare - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.551/83/2015, arătând că prin aceasta a fost respinsă cererea de anulare a ordinului prefectului, înlăturându- se susținerea reclamantului potrivit căreia a contestat pe cale administrativă decizia de excludere din partid, pe considerentul că textul art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 nu distinge și stabilește imperativ încetarea de drept a mandatului de consilier local de la data excluderii din partid, și nu de la data epuizării căilor legale de contestare a măsurii excluderii. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, în jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii și a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost identificată Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, invocată și de instanța de trimitere în sesizarea formulată, al cărei dispozitiv a fost anterior menționat (paragraful 29).

În considerentele acesteia, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat următoarele: "54. Dispozițiile art. 12 alin. (3) Legea nr. 393/2004 dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a acționa la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și de a dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile ce îi revin, potrivit legii, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 340/2004 (privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare - s.n.). 55. Or, așa cum s-a arătat în cele ce precedă, pierderea de către alesul local a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales are drept consecință neîntrunirea condițiilor de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, astfel încât nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică. 56. În acest context se impune precizarea că, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, partidelor politice le revine sarcina selectării, pregătirii și propulsării candidaților în vederea alegerilor, sens în care alcătuiesc liste de candidați pe care îi sprijină pe tot parcursul campaniei electorale, precum și ulterior, pe întreaga durată a mandatului dobândit. Prin votul exprimat, cetățenii exprimă opțiuni între diversele programe politice care participă la scrutinul electoral și mai puțin cu privire la candidați, în considerarea calităților și meritelor acestora. Prin urmare, pierderea calității de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales echivalează cu pierderea statutului de ales local, dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004 având ca finalitate prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid la altul și asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului. 57. În raport cu aceste considerente este evident interesul partidului politic de a sesiza prefectul pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului alesului local, competența exclusivă a prefectului prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 fiind reglementată de către legiuitor în considerarea calității acestuia de reprezentant al Guvernului la nivelul autorității publice locale. 58. De altfel, dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de consilier local/județean în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea funcționării autorității administrației publice, în condiții de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat."

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență, din analiza cărora rezultă două orientări.

O orientare potrivit căreia prefectul nu are obligația de a verifica, la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului alesului local, dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid, având doar competența de a constata încetarea mandatului, ca urmare a sesizării formulate de partid.

S-a reținut în sprijinul acestei orientări că normele juridice supuse interpretării nu permit prefectului efectuarea unei analize a cauzelor care au dus la pierderea calității de membru al formațiunii politice pe listele căreia a fost ales consilierul local respectiv și nici asupra legalității sau nelegalității modului de încetare a acestei calități. Dispozițiile legale în discuție impun numai respectarea termenului de 30 de zile de la data la care conducerea formațiunii respective comunică prefectului pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul local respectiv.

Rațiunea acestor norme rezultă din necesitatea de a asigura funcționarea organului deliberativ al unității administrativ-teritoriale, consiliul local, indiferent de frământările din interiorul formațiunilor politice pe listele cărora au fost aleși consilierii locali și indiferent de conflictele intervenite între consilierii locali și formațiunile respective.

Prin urmare, verificarea regularității procedurii de excludere a consilierului local din formațiunea politică pe listele căreia a fost ales nu poate fi realizată de prefect, ci numai în cadrul litigiului civil dintre consilierul local și formațiunea politică respectivă, cadru în care dreptul la apărare al acestuia poate fi exercitat în mod deplin.

S-a arătat că Decizia Curții Constituționale nr. 530 din 12 decembrie 2013, prin care s-a constatat neconstituționalitatea prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată, apreciindu-se că aduc atingere înseși substanței dreptului de acces la instanță, nu are relevanță pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării, întrucât instanța de contencios constituțional nu a analizat, în această decizie, dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării formulate în cauză, respectiv art. 9 alin. (2) lit. h 1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004.

A fost, de asemenea, menționată întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, organizată la Craiova, în perioada 17-18 octombrie 2019, unde a fost dezbătută problema practicii neunitare în această materie și unde a fost adoptată o soluție unitară, considerându-se că prefectul nu are obligația de a verifica, la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului alesului local, dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid, având doar competența de a constata încetarea mandatului, ca urmare a sesizării formulate de partid.

Nu în ultimul rând, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 45 din 12 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menționată în precedent.

Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: - curțile de Apel Timișoara (Secția de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 6.310 din 10 octombrie 2017 și nr. 6.308 din 10 octombrie 2017), Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal), Brașov (Secția contencios administrativ și fiscal - decizia nr. 1.407/R din 21 august 2018), București (Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 7.258 din 20 decembrie 2018), Ploiești (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.134 din 3 octombrie 2019) și Alba Iulia (Secția de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 2.297 din 23 august 2017 și nr. 3.346 din 4 iunie 2018); - tribunalele Vrancea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 443 din 15 noiembrie 2019), Galați (Secția de contencios administrativ și fiscal), Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 597 din 22 septembrie 2016), București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal), Ilfov, Ialomița (sentințele nr. 245/F din 5 martie 2020 și nr. 497 din 25 iunie 2020) și Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal).

Într-o altă orientare, s-a considerat că, deși potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, prefectul "constată", prin ordin, încetarea mandatului consilierului local, o astfel de formulare nu exclude, per se, verificarea de către organul legal abilitat a îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru adoptarea unui astfel de ordin.

S-a susținut în sprijinul acestei orientări că, în aplicarea dispozițiilor legale mai sus menționate, prefectul trebuie să își realizeze atribuțiile cu respectarea principiilor legalității, imparțialității și obiectivității, astfel cum se prevede în art. 4 lit. a) din Legea nr. 340/2004.

Prin urmare, cu ocazia emiterii ordinului prevăzut de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, prefectul trebuie să verifice dacă este întrunită cerința primordială impusă de lege, respectiv dacă există o aparență de legalitate privind sancțiunea pierderii calității de membru a partidului politic. O asemenea cerință este justificată prin prisma atribuțiilor prefectului, care trebuie să fie garantul respectării principiului legalității.

În vederea exercitării acestei atribuții nu este suficient ca ordinul de încetare a calității de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului, ci sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoțită și de înscrisuri justificative, din care să rezulte că a operat încetarea calității de membru de partid, în condițiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid. Totodată, în contextul în care încetarea mandatului intervine ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic, este necesar a se stabili momentul la care aceasta din urmă se produce - la luarea măsurii excluderii sau la rămânerea definitivă a acesteia.

Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: - curțile de apel Cluj (Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 490 din 28 mai 2020), Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 961 din 7 iulie 2017), Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 433/CA din 24 iunie 2020), Galați (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 756 din 20 august 2019), Iași (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 285 din 25 februarie 2019), Târgu Mureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 945/R din 29 octombrie 2019 și nr. 1.042/R din 26 noiembrie 2019) și Timișoara (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 7.471 din 27 octombrie 2017); - Tribunalul Mureș (Secția contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 274 din 30 mai 2019 și nr. 334 din 26 mai 2019). VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prevederile art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 din Legea nr. 393/2004 au făcut obiectul controlului de constituționalitate, în mai multe cauze, Curtea Constituțională respingând, de fiecare dată, excepțiile de neconstituționalitate invocate, ca neîntemeiate. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 436 din 10 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 31 mai 2007, Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Decizia nr. 799 din 3 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 16 iulie 2010, Decizia nr. 56 din 26 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 24 februarie 2012, Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013, și Decizia nr. 60 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 5 mai 2016.

Instanța de contencios constituțional a statuat, în mod constant, că dispozițiile legale criticate - art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004 - au ca finalitate "prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului" (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007), iar introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales "este o consecință a dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor. Electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcție publică la nivelul administrației locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii și pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau județean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întrunește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică" (Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007).

De asemenea, Curtea Constituțională a statuat că "păstrarea calității de consilier local sau județean în ipoteza în care acesta nu mai aparține partidului pe lista căruia a fost inițial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparținând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condițiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali și județeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exercițiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinței inițiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta" (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013). VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 1.411/C/2.591/III-5/2020 din 13 august 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de "noutate".

Procedând la analiza admisibilității sesizării în raport cu cerințele legale sus-menționate, se observă că primele patru condiții sunt îndeplinite întrucât dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Curții de Apel Pitești, instanță competentă, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (2) teza întâi coroborat cu art. 10 alin. (1), respectiv art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul Vâlcea - Secția a II-a civilă. Prin urmare, cauza se află în curs de judecată, iar curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, urmând să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Condiția dificultății chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispozițiile art. 519-520 din Codul de procedură civilă, însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora.

Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultății, drept condiție a admisibilității, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanței supreme i se solicită soluționarea de principiu a unei probleme de drept, astfel cum impun dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sau este chemată, în fapt, să soluționeze chiar litigiul în cauză.

În materia analizată, din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, se relevă dificultăți în interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, dispoziții potrivit cărora, "în cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean".

Conform prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h 1 ) din Legea nr. 393/2004: "Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (...) h1) pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales;".

Problema ivită în legătură cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 constă în a stabili dacă aceste prevederi obligă prefectul să verifice în ce măsură decizia de excludere din partid a consilierului este definitivă în sistemul căilor de atac prevăzut de statutul partidului politic sau organizației din care face parte acesta și de a solicita documente justificative privind procedura excluderii.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de analiza și interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, respectiv de a se stabili dacă, în vederea exercitării acestei atribuții, este suficient ca ordinul de încetare a calității de consilier să fie emis doar în baza unei simple informări din partea partidului sau sesizarea la care se referă art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 trebuie să fie însoțită și de înscrisuri justificative, din care să rezulte că a operat încetarea calității de membru de partid, în condițiile specifice prevăzute de statutul respectivului partid.

Și a patra condiție de admisibilitate, în ordinea în care au fost enumerate anterior, este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept în discuție nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

În ceea ce privește însă cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se constată că această condiție nu este îndeplinită.

În cauză, noutatea chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită este justificată de instanța de trimitere prin aceea că nu a fost identificată practică judiciară în materie, care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial în mod unitar.

În lipsa unei definiții legale a "noutății" chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizate cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă, astfel cum s-a reținut deja în decizii anterioare pronunțate în această materie (deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, nr. 3 și 4 din 14 aprilie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, nr. 13 și 14 din 8 iunie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015, respectiv nr. 736 din 1 octombrie 2015).

Cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței "noutății", în practica instanței supreme s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor. Aceasta deoarece condiția noutății trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori). Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare relevă nu numai că poate fi apelat mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență. (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014)

Ca atare, în determinarea caracterului noutății este important de verificat dacă o instanță este învestită să se pronunțe asupra unei probleme de drept pentru prima dată sau dacă chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor și care, în decursul timpului, a generat o jurisprudență continuă în această privință.

În cazul de față, condiția noutății chestiunii de drept nu este îndeplinită din această perspectivă, față de împrejurarea că, din studierea răspunsurilor formulate de tribunale și curțile de apel, precum și a jurisprudenței anexate, se constată că, în perioada 2017-2020, instanțele de judecată s-au pronunțat constant asupra chestiunii de drept supuse analizei, prin hotărâri definitive.

Hotărârile judecătorești identificate ilustrează existența unei practici judiciare neunitare. Astfel, în cuprinsul capitolului VI din prezenta decizie - jurisprudența instanțelor naționale în materie - sunt prezentate pe larg cele două orientări ale instanțelor de judecată în privința chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, motiv pentru care se apreciază că nu se mai impune reluarea acestor aspecte.

Analiza practicii judiciare pune în evidență faptul că problema de drept a cărei lămurire se solicită și-a pierdut, așadar, caracterul de noutate, în condițiile în care tot mai multe instanțe de judecată au fost învestite să soluționeze litigii în care această chestiune de drept a primit o rezolvare definitivă prin hotărârile pronunțate.

Aceasta deoarece, așa cum rezultă din practica instanței supreme relevată mai sus, condiția noutății trebuie privită în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are scopul de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori). A admite contrariul reprezintă acceptarea ideii că mecanismul de unificare reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă se suprapune necondiționat celui al recursului în interesul legii, reglementat de art. 514 din același cod care, pe această cale, ar putea fi promovat chiar într-o cauză pendinte.

Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare, recunoscute, de altfel, chiar de către instanța de trimitere, care admite faptul că în materia analizată s-a conturat o anumită jurisprudență, dar că aceasta nu are caracter unitar, denotă nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și faptul că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,