ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 74/2020

Tribunalul Argeș - Secția civilă, complet specializat de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 24 iulie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.897/109/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la problema sus-menționată. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Obiectul judecății și soluția instanței de fond

Reclamantul, persoană fizică, a sesizat instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare a Ordinului nr. xxx din 2 mai 2018, emis de prefectul județului Argeș, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de primar, înainte de expirarea duratei acestuia, ordinul fiind emis după rămânerea definitivă a raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada 14 iunie 2012-12 februarie 2013.

Raportul de evaluare nr. xxxxx/G/II/13.06.2013 a fost contestat de reclamant, acțiunea făcând obiectul Dosarului nr. 1.484/46/2013, soluționat definitiv prin Decizia nr. 3.618 din 16 noiembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, din cuprinsul căreia instanța de trimitere redă următoarele considerente: "În privința excepției prescripției răspunderii disciplinare pentru faptele la care se referă Raportul de evaluare nr. xxxxx/G/II din 13.06.2013, se constată că, deși inițial a susținut că acesta ar constitui un motiv de ordine publică, ulterior, a renunțat la această calificare, dar a solicitat să se țină seama de cele stabilite de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 449 din 16 iunie 2015. Într-adevăr, în considerentele Deciziei nr. 449 din 16 iunie 2015 a Curții Constituționale ce vizează excepția de neconstituționalitate, între altele, a prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, s-a statuat că: " 27… nu (se) poate reține această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenței împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deținut funcția publică. (...) Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din Codul penal, se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod. 28. Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, dacă este cazul, organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeași lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate." În raport cu aceste considerente nu se poate reține că a intervenit prescripția răspunderii pentru fapta de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant deoarece fapta a fost săvârșită în perioada 14.06.2012-12.02.2013, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 13.06.2013 de către Agenția Națională de Integritate. Considerentele deciziei Curții Constituționale nu ar putea fi interpretate, așa cum susține intimatul-reclamant, în sensul că termenul de 3 ani pentru antrenarea răspunderii ca urmare a constatării stării de incompatibilitate s-ar calcula în raport cu soluționarea acțiunii în anulare a raportului de evaluare, deoarece chiar Curtea Constituțională a arătat că: "29. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesul penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă." În raport cu toate aceste considerente, în baza art. 496 din Codul de procedură civilă raportat la art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va fi admis recursul, casată sentința atacată și, în rejudecare, va fi respinsă acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de chemare în judecată ce formează obiectul dosarului în cadrul căruia a fost formulată sesizarea ce face obiectul analizei de față (Dosarul nr. 2.897/109/2018), inter alia, reclamantul a invocat prescripția răspunderii sale, sens în care a invocat termenul general de prescripție (de 3 ani) prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, cu referire la considerentele privind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție, și anume cel al săvârșirii faptei susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate.

În cadrul Dosarului nr. 2.504/109/2018, reclamantul a formulat o cerere de constatare a prescripției răspunderii sale, angajată potrivit aceluiași act administrativ - Ordinul nr. xxx din 2 mai 2018.

Completul de judecată la care a fost restituit Dosarul nr. 2.504/109/2018 a apreciat că trebuie suspendată judecata în Dosarul nr. 2.897/109/2018, până la soluționarea definitivă a acțiunii în constatare, acțiune care a fost respinsă ca inadmisibilă, prin Sentința nr. 438 din 10 iunie 2019, definitivă prin nerecurare.

Reclamantul a formulat cerere de repunere pe rol a cauzei în Dosarul nr. 2.897/109/2018, iar la termenul fixat pentru analizarea acestei cereri a depus o nouă cerere, intitulată "Precizări", în cadrul căreia a expus motive noi de anulare a ordinului atacat și a dezvoltat pe cele inițial formulate, menținând motivul constând în prescripția răspunderii sale.

În cadrul dezbaterilor, s-a solicitat apărătorului reclamantului să prezinte concluziile sale privind modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în contextul motivului cererii referitor la prescripția răspunderii reclamantului pentru situația de incompatibilitate constatată prin raportul de evaluare rămas definitiv la data de 16 noiembrie 2017, opinia, consemnată în cadrul încheierii de dezbateri, fiind în sensul că și acest termen este unul similar, tot de 3 ani, și că se poate observa că Agenția Națională de Integritate a fost sesizată din oficiu, apreciind că această sesizare din oficiu nu presupune o întrerupere a acestui termen.

Cu prilejul deliberării privind problema de drept pusă în discuție în legătură cu motivul referitor la prescripția răspunderii reclamantului, s-a constatat că există practică judiciară neunitară, așa cum a rezultat din hotărârile judecătorești depuse de reclamant la dosarul cauzei.

În legătură cu problema de drept soluționată diferit, referitoare la interpretarea și aplicarea normelor privind prescripția răspunderii și aplicării sancțiunii, avându-se în vedere și că hotărârea prin care se va soluționa cauza urmează a fi pronunțată în primă și ultimă instanță, fiind definitivă conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), în forma în vigoare la data formulării acțiunii, s-a apreciat necesară repunerea pe rol a cauzei, pentru a se pune în discuție, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la problema menționată.

Instanța de trimitere precizează, de asemenea, că prin Sentința nr. 611 din 8 iunie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.897/109/2018/a1, a fost admisă cererea de suspendare a efectelor ordinului atacat, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, sentința fiind menținută prin Decizia nr. 128 din 25 ianuarie 2019 a Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 176/2010: Art. 26. - "(...) (3) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel."

Codul civil: Termenul general de 3 ani Art. 2.517. - "Termenul prescripției este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen."

Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015: "26. În ce privește prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, autorul excepției critică faptul că perioada pentru care se efectuează evaluarea conflictelor de interese sau a incompatibilităților este cea pe care se exercită funcția de către persoana evaluată. Susține că nu poate fi sancționat un primar pentru o faptă pe care a săvârșit-o în timpul unui alt mandat încheiat, întrucât se poate ajunge să fie depășit termenul de prescripție a răspunderii penale prevăzut în Codul penal. 27. Curtea constată că nu poate reține această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenței împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deținut funcția publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate «atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora». Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din Codul penal, se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod. 28. Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, dacă este cazul, organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeași lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Reclamantul a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, însă în legătură cu o altă problemă de drept, cu privire la care instanța a dispus respingerea cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, considerând că problema de drept invocată de reclamant nu întrunește condiția de a fi determinantă pentru soluționarea pe fond a cauzei.

Pârâtul a considerat că nu sunt întrunite condițiile de admisibilitate.

După comunicarea raportului, în condițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, reclamantul, prin avocat, a depus un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a susținut, în esență, că, în ipoteza de față, când persoana ocupă o altă funcție publică la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare al Agenției Naționale de Integritate, singura regulă ce poate fi aplicată este cea prevăzută la art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în sensul că termenul de interdicție de 3 ani curge de la finalizarea mandatului în care a intervenit incompatibilitatea, iar nu de la momentul rămânerii definitive a raportului. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a considerat că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că: - pricina se află în curs de judecată, hotărârea urmând a fi pronunțată în primă și ultimă instanță, conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001; - de lămurirea chestiunii de drept invocate depinde soluționarea pe fond a cauzei, instanța fiind chemată să se pronunțe asupra legalității actului atacat sub aspectul aplicării unor sancțiuni specifice, instituite pentru aleșii locali (încetarea de drept a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia), aplicarea sancțiunii fiind făcută în termenul prevăzut de art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/22010, dar în afara termenului de prescripție a răspunderii, așa cum se susține de către reclamant pe baza considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015; - problema de drept este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu a fost sesizată cu un recurs în interesul legii, sub aspectul strict al problemei de drept enunțate, astfel încât mecanismul de unificare a practicii judiciare prin intermediul hotărârii prealabile se apreciază a fi necesar la acest moment, în care încă nu s-a pronunțat un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să conțină, în mod constant, soluții diferite, de natură a crea o inegalitate nejustificată între persoane aflate în aceeași situație. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Completul de judecată care a formulat sesizarea a arătat că problema de drept invocată se impune a fi lămurită în raport cu datele speței, potrivit cărora reclamantul a invocat prescripția răspunderii sale administrative, apreciind că ordinul prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de primar este nelegal, fiind emis cu neobservarea de către emitent a intervenirii prescripției acestei forme de răspundere.

Reclamantul a susținut că starea de incompatibilitate a încetat la data de 12 februarie 2013 și că acesta este și momentul de la care a început să curgă termenul general de prescripție, de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, în raport și cu Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015 (pct. 28).

Pe de altă parte, arată instanța de trimitere, conform art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, prescripția aplicării sancțiunii se împlinește după trecerea unui "termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale".

Cu privire la această problemă de drept, ce privește interpretarea prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, corelat cu prevederile art. 2.517 din Codul civil și cu considerentele cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, completul care a formulat sesizarea arată că sunt posibile două interpretări, care se regăsesc deja în jurisprudența pe care o menționează exemplificativ: - dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile numai atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripție a răspunderii, calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, în această interpretare fiind valorificat argumentul reclamantului întemeiat pe considerentele cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015 (Sentința nr. 515 din 11 iulie 2019, pronunțată de Tribunalul Argeș - Secția civilă în Dosarul nr. 2.986/109/2019 și Sentința nr. 930 din 25 octombrie 2019, pronunțată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.415/95/2019); - dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile, deoarece termenul de prescripție a răspunderii reclamantului nu poate fi calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, ci tot de la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare în cadrul căruia a fost constatată cauza de incompatibilitate, întrucât numai la acest moment se poate considera săvârșită fapta, această interpretare fiind, însă, în divergență cu considerentele cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, deși este în concordanță cu natura recognitivă a actului atacat în cauză, prin intermediul acestuia fiind doar constatată o situație preexistentă, care s-a născut prin efectul legii, la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare (Sentința nr. 291 din 19 martie 2020, pronunțată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 215/63/2020). VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

A. În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, în jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii și a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept pusă în discuție prin sesizarea analizată.

A fost identificată, însă, Decizia nr. 5.589 din 13 noiembrie 2019, pronunțată de Secția contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, în care s-au reținut următoarele: "Cu privire la prescripția aplicării sancțiunii administrative, recurentul a invocat art. 26 alin. (3) teza a două din Legea nr. 176/2010 care se referă însă la încetarea unei cauze de incompatibilitate înainte de sesizarea Agenției, reținând-se astfel că textul nu este incident în speța de față, unde se impune a se verifica un posibil conflict de interese." B. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență.

Astfel, în lipsa unei jurisprudențe în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării, unele instanțe și-au exprimat punctul de vedere, exclusiv teoretic, apreciind că, în contextul Legii nr. 176/2010, starea de incompatibilitate a unei persoane constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării specifice demnității sau funcției în legătură cu care s-a stabilit, în mod definitiv, starea de incompatibilitate, derogările prevăzute de art. 25 alin. (4) și art. 26 alin. (3) din legea respectivă referindu-se la sancțiunile aplicabile în cazul acestor abateri disciplinare (care sunt mai grave decât mustrarea sau avertismentul), respectiv la începutul termenului de prescripție pentru constatarea abaterii disciplinare și aplicarea sancțiunii corespunzătoare.

Termenul de prescripție a răspunderii, civile sau penale, începe să curgă de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Agenția Națională de Integritate are dreptul de a efectua evaluarea într-un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii se face de către instanța de judecată, potrivit reglementărilor aplicabile, termenul de prescripție de 3 ani urmând să curgă, potrivit regulii generale, de la data săvârșirii faptei. În interiorul termenului de 6 luni poate fi aplicată sancțiunea disciplinară, termen ce va fi calculat în funcție de data rămânerii definitive a raportului de evaluare. (Curtea de Apel Târgu Mureș și instanțele din raza sa de competență teritorială, tribunalele București, Ilfov, Giurgiu, Ialomița și Teleorman și judecătoriile Turnu Măgurele și Iași)

Alte instanțe au transmis jurisprudență cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

Astfel, Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a arătat că sancțiunea încetării de drept a mandatului poate fi aplicată în 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, instanța de contencios administrativ urmând a analiza dacă raportul de evaluare a fost întocmit în termenul de prescripție, de trei ani de la data săvârșirii faptei susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate, și dacă au intervenit cauze de suspendare/întrerupere a termenului de prescripție, o astfel de cauză fiind considerată întocmirea raportului de evaluare prin care se constată o stare de incompatibilitate.

Raportul de evaluare, odată comunicat, poate fi contestat, astfel că până la soluționarea definitivă a acțiunii nu curge, potrivit art. 2.537 și 2.541 din Codul civil, o nouă prescripție. De la data rămânerii definitive a raportului de evaluare începe să curgă un nou termen de prescripție, în care organele abilitate pot proceda la aplicarea efectivă a sancțiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010, prin care se angajează răspunderea disciplinară, administrativă, civilă (sentințele nr. 356 din 3 iulie 2020, nr. 374/C din 9 iulie 2020 și nr. 115/C din 1 februarie 2018).

Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a reținut, cu referire la susținerile potrivit cărora ar fi prescris dreptul Autorității Naționale de Integritate de a întocmi raportul de evaluare la mai mult de doi ani de la data licitației publice, că "în cauză, sunt aplicabile dispozițiile legii speciale, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ce permit evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Cum reclamantul deține și în prezent o funcție publică, rezultă că raportul de evaluare a fost întocmit în termen legal". (Sentința nr. 190/F din 29 noiembrie 2017).

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a reținut că, în contextul considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015 și al dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 176/2010, "răspunderea disciplinară a celui verificat s-a prescris sub acest aspect odată cu împlinirea (...) termenului de prescripție, de 3 ani, a răspunderii disciplinare, ce a început să curgă odată cu încetarea săvârșirii faptei implicând nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților".

Curtea a arătat că analiza prescripției extinctive în legătură cu răspunderea disciplinară se subsumează analizei legalității raportului de evaluare litigios, nefiind lipsită de relevanță nici intrarea în vigoare, în anul 2019, a Legii nr. 54/2019 pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Sentința nr. 1.541 din 22 aprilie 2019).

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut următoarele: "Este real că, la data întocmirii raportului de evaluare, dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu cuprindeau reglementări exprese privind prescripția răspunderii disciplinare, însă (...) Curtea Constituțională, în considerentele deciziei nr. 449 din 16.06.2015, (...) a argumentat că, în lipsa unor reglementări în legea specială, sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun, respectiv, în speță, dispozițiile Codului civil. Astfel, Curtea Constituțională a arătat (...) că textul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 "stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a efectuat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, (...)". Se arată, în continuare (paragraful 28): "Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea (...), instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă (...). Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă de la data săvârșirii faptei susceptibile a fi considerată (...) cauză de incompatibilitate". Potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. În cauza de față, astfel cum rezultă din actele dosarului, s-a reținut că reclamanta ar fi fost în situație de incompatibilitate (...), iar starea de incompatibilitate a fost constatată prin Raportul de evaluare emis la data de 1.02.2019, după mai mult de 3 ani de la data săvârșirii faptei considerată a fi cauză a stării de incompatibilitate (...). Este depășit astfel termenul general de prescripție a răspunderii administrative, de 3 ani, termen aplicabil în lipsa altui termen special de prescripție, aspect care atrage nelegalitatea raportului de evaluare care a constatat starea de incompatibilitate. De remarcat că art. 25 din Legea nr. 176/2010 a fost modificat prin Legea nr. 54/2019 (în timpul soluționării cauzei), prin introducerea unui alineat nou, alineatul 5, potrivit căruia "(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare". Modificarea legislativă vine să dea o formă reglementată interpretării date textului de lege de către Curtea Constituțională în analiza constituționalității acestuia și să confirme practica judiciară în acest sens (deciziile nr. 106/CA din 8 mai 2017 și nr. 52/CA din 25 mai 2020)."

Tribunalul Vaslui - Secția civilă a reținut că "de la acest moment (soluționarea definitivă a contestației împotriva raportului de evaluare - s.n.) a început să curgă un nou termen de prescripție de 3 ani, (...) în care organele abilitate pot să procedeze la aplicarea efectivă a sancțiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010, prin care se angajează răspunderea disciplinară, administrativă, civilă, ca urmare a constatării legalității raportului de evaluare [similar cu executarea hotărârii judecătorești - art. 2.541 alin. (4) din Codul civil]. În consecință, (...) nu se poate reține constatarea intervenirii prescripției extinctive reglementate de Legea nr. 54/2019. O interpretare în sensul celor susținute de reclamant ar permite ca, deși raportul de evaluare să fie întocmit în interiorul termenului de prescripție, contestarea sa de către reclamant să facă imposibilă, datorită duratei în timp a litigiului, antrenarea răspunderii persoanei evaluate, ceea ce, în prescripția extinctivă în materie civilă, aplicabilă și materiei administrative, este de neconceput și contrar voinței legiuitorului, așa cum rezultă din dispozițiile art. 2.500, 2.517, art. 2.532- 2.536, art. 2.537-2.541 NCC". (Sentința nr. 170/CA din 3 iunie 2020).

Acestor soluții li se alătură și cele menționate de instanța de trimitere, în cuprinsul sesizării, la capitolul jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, conform cărora: - dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile numai atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripție a răspunderii, calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, în această interpretare fiind valorificat argumentul reclamantului întemeiat pe considerentele cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015 (Sentința nr. 515 din 11 iulie 2019 a Tribunalului Argeș - Secția civilă și Sentința nr. 930 din 25 octombrie 2019 a Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal); - dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile, deoarece termenul de prescripție a răspunderii reclamantului nu poate fi calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, ci tot de la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare în cadrul căruia a fost constatată cauza de incompatibilitate, întrucât numai la acest moment se poate considera săvârșită fapta, această interpretare fiind, însă, în divergență cu considerentele cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, deși este în concordanță cu natura recognitivă a actului atacat în cauză, prin intermediul acestuia fiind doar constatată o situație preexistentă, care s-a născut prin efectul legii, la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare (Sentința nr. 291 din 19 martie 2020 a Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal). VII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența instanței de contencios constituțional nu au fost identificate decizii relevante pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării analizate. VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 1.541/C/2673/III-5/2020 din 27 august 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, constatând îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că, în acțiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situației de incompatibilitate sau existența unui conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenția Națională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul de a angaja răspunderea disciplinară. X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării se constată că instanța de trimitere, respectiv Tribunalul Argeș - Secția civilă, este legal învestită cu soluționarea unei cereri de anulare a unui ordin emis de prefect, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de primar al reclamantului, înainte de expirarea duratei acestuia, hotărârea care se va pronunța în cauză fiind definitivă conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de conținutul și interpretarea normelor incidente, instanța de trimitere având a analiza prescripția răspunderii administrative a reclamantului, ca motiv de nulitate a ordinului contestat, care din perspectiva art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 este supus altui termen special de prescripție de 6 luni.

De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Astfel, în doctrină, s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate, atunci când problema de drept nu a mai fost analizată - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări concretizate într-o practică judiciară consacrată.

Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției practicii neunitare, iar analiza punctelor de vedere ce au fost exprimate și a exemplelor de practică relevate oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare consistente din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normelor de drept respective.

În egală măsură, opiniile diferite exprimate în cuprinsul răspunsurilor formulate de curțile de apel, precum și soluțiile deja pronunțate demonstrează și dificultatea ridicată a interpretării ce se solicită pe calea prezentei sesizări, ce va avea efect în modalitatea de soluționare a cererilor de anulare a ordinelor emise de prefect prin care se constată încetarea de drept a mandatelor aleșilor locali care s-au aflat în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legal constatate.

În fine, se mai reține că în legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere Înalta Curte de Casație și Justiție nu a oferit până în prezent o dezlegare generică, cu efecte erga omnes, problemei de drept care constituie obiect al sesizării.

Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Prin întrebarea adresată Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de trimitere urmărește clarificarea sferei de aplicare a dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în funcție de cele două situații posibil de întâlnit, respectiv atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripție a răspunderii, calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, sau atunci când raportul de evaluare a rămas definitiv după ce termenul de prescripție s-a împlinit. În alte cuvinte, instanța de trimitere solicită cuantificarea efectelor termenului general de prescripție și a termenului de prescripție specială (în accepțiunea instanței de trimitere) de 6 luni prevăzut de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 asupra validității ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului alesului local, precum și verificarea eventualei lor incompatibilități în caz de concurs între ele.

Cu titlu prealabil, este de menționat că Agenția Națională de Integritate desfășoară o activitate administrativă de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege. În acest proces, Agenția Națională de Integritate întocmește rapoarte, cu valențele unor veritabile acte administrative, care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situații cu semnificație juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

În exercițiul acestor competențe, așa cum s-a remarcat în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, ca urmare a interpretării art. 11 din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite.

Competențele agenției sunt circumscrise din punct de vedere temporal, așa cum rezultă din decizia amintită, și de termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, cu modificările și completările ulterioare.

Însă în regimul noului Cod civil, termenul de prescripție, conform art. 2.523, începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui. Prin drept la acțiune se înțelege, conform art. 2.500 alin. (2) din Codul civil, dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forței publice, să execute o anumită prestație, să respecte o anumită situație juridică sau să suporte orice altă sancțiune civilă, după caz.

Referirile la momentul săvârșirii faptei, din considerentele deciziei menționate, ca moment de început (dies a quo), în raport cu care se calculează termenul de prescripție, au în vedere aplicabilitatea eventuală a Decretului nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, în funcție de legea aplicabilă în timp, iar nu dispozițiile noului Cod civil care, în materia analizată, excelează prin claritate, astfel că nu se poate susține că termenul de prescripție a răspunderii administrative avut în vedere de Curtea Constituțională începe să curgă în exclusivita