ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 21/2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit potrivit dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27

Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.699/30/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, care nu și-au exprimat punctul de vedere.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 21 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 3.699/30/2018, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș cu nr. 3.699/30/2018, la data de 2.08.2018, astfel cum a fost modificată prin cererea din data de 2.11.2018, reclamanta, societate comercială, a chemat în judecată pe pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (A.F.I.R.) și Oficiul Județean pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Timiș (O.J.F.I.R. Timiș), solicitând:

Reclamanta a arătat că, drept urmare a anulării Procesului- verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat la data de 5.02.2016, i s-a restituit de către pârâta A.F.I.R. suma de 186.916 lei, plătită de societate în cursul executării silite a acelui act, sumă pentru care solicită acordarea dobânzii legale civile/fiscale, de la data la care această sumă a fost virată în contul pârâtei, respectiv 29.12.2016, și până la data restituirii în contul reclamantei, respectiv 9.05.2018.

Referitor la cel de-al doilea capăt al cererii a precizat că suma de 203.646,10 lei, aferentă cererii de plată nr. 5, a fost achitată cu întârziere și a solicitat dobânda aferentă pentru perioada cuprinsă între data scadenței acesteia, 10.02.2016, și data plății efective, respectiv 10.08.2018.

În drept, reclamanta și-a întemeiat cererea pe dispozițiile art. 182 alin. (1) și (4) și art. 174 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare (Codul de procedură fiscală sau Legea nr. 207/2015), Decizia Curții Constituționale nr. 694 din 20 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, precum și jurisprudența C.J.U.E.

Pârâta A.F.I.R. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând că a restituit beneficiarului suma de 186.916 lei în data de 9.05.2018, iar în data de 9.08.2018 a procedat la decontarea tranșei 5 de plată, în cuantum de 207.803,93 lei, punând, astfel, în executare hotărârea judecătorească pronunțată în cauza în care s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulii (Dosar nr. 4.878/2/2016 al Tribunalului Timiș).

Pârâta a precizat că, raportat la dispozițiile art. 2 și 182 din Codul de procedură fiscală, creanțele bugetare, de natura celei stabilite prin acel act, nu pot fi asimilate creanțelor fiscale, iar în cazul de față creanța este rezultată dintr-un raport juridic contractual, și anume Contractul de finanțare nr. C313M011053700002 din 10.06.2011 - cod contract PNDR 2007-3013; C0640M00T111053700002 din 10.06.2011 - cod contract PNDR 2014-2020, a cărui încălcare a condus la emiterea titlului de creanță prin care s-a solicitat returnarea sumelor decontate, reprezentând finanțare nerambursabilă.

De asemenea, pârâta a apreciat că, pentru recuperarea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, sunt aplicabile prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011), care au caracter special și prevalează față de dispozițiile Codului de procedură fiscală; a arătat că dispozițiile art. 182 alin. (2) din Codul de procedură fiscală și ale Deciziei Curții Constituționale nr. 694 din 20 octombrie 2015, de interpretare a acestui text de lege, nu sunt aplicabile în speță, incidente fiind prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), întrucât reclamanta este beneficiarul unui contract de finanțare, astfel încât nu poate pretinde plata dobânzii la o sumă stabilită ca finanțare nerambursabilă, nepurtătoare de dobânzi și considerată a fi plătită nedatorat.

Prin Sentința civilă nr. 367 din 7.03.2019, Tribunalul Timiș - Secția contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată, obligându-i pe pârâți la plata către aceasta a dobânzii legale fiscale aferente sumei de 186.916 lei, calculată pentru perioada 29.12.2016- 9.05.2018, precum și a dobânzii legale fiscale aferente sumei de 203.646,10 lei, calculată pentru perioada 11.02.2016-10.08.2018.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că reclamantei, în calitatea de debitor bugetar urmărit, cu privire la care s-a stabilit că titlul de creanță în temeiul căruia a fost executată silit a fost emis nelegal, îi sunt aplicabile dispozițiile art. 182 din Legea nr. 207/2015; în conformitate cu dispozițiile art. 267 din Codul de procedură fiscală, denumit generic - Dispoziții speciale privind colectarea, care se regăsesc în chiar titlul VII - Colectarea creanțelor fiscale, invocat de pârâta A.F.I.R., "Prevederile prezentului titlu se aplică și pentru colectarea amenzilor de orice fel și altor creanțe bugetare, pe baza unor titluri executorii de creanță bugetară, transmise spre recuperare organului fiscal".

Or, arată prima instanță, prevederile art. 182 din Legea nr. 207/2015 se regăsesc în cap. III - Dobânzi, penalități de întârziere și penalități de nedeclarare al titlului VII din Codul de procedură fiscală.

Față de starea de fapt și de drept mai sus reținută, instanța de fond a apreciat că reclamanta a suferit o pierdere patrimonială, o micșorare a activului său patrimonial, fiind lipsită de posibilitatea de a folosi aceste sume de bani în perioada 29.12.2016-9.05.2018, fiind îndreptățită la plata dobânzii legale fiscale aferente sumei de 186.916 lei, calculată pentru perioada 29.12.2016-9.05.2018, sumă stabilită prin titlul de creanță - act administrativ anulat și achitată de către reclamantă anterior anulării acestuia.

În ceea ce privește cel de-al doilea capăt de cerere, instanța de fond a apreciat că este chemată să tranșeze, pe de o parte, dacă reclamanta este îndreptățită să solicite dobânzi pentru rambursarea cheltuielilor efectuate în temeiul Contractului de finanțare nr. C313M011053700002/10.06.2011 peste termenul stipulat, iar, pe de altă parte, care este natura dobânzilor care se datorează într-o astfel de situație.

Tribunalul a reținut că pârâta a recunoscut, prin actele de procedură depuse la dosarul cauzei, că, drept urmare a Suspiciunii de neregulă nr. 48.132/23.12.2015, implementarea Cererii de plată nr. 5/11.11.2015 formulată de către reclamantă în temeiul contractului de finanțare, prin care s-a solicitat plata sumei de 203.646,10 lei, a fost suspendată, suma fiind decontată reclamantei abia în data de 9.08.2018, deși conform dispozițiilor contractuale reclamanta avea dreptul la rambursarea cheltuielilor în termen de 45 de zile de la data înregistrării cererii de rambursare la autoritatea contractantă, însoțită de toate documentele solicitate prin contract.

Instanța de fond a apreciat că, deși este adevărat că nici dispozițiile contractuale și nici cele legale nu estimează și nu cuantifică daunele suferite de către beneficiarul unui contract de finanțare, ca urmare a nerespectării de către ordonatorul de credite a termenului de soluționare a cererii de rambursare, nu trebuie ignorat faptul că, în speță, cauza care a determinat nerambursarea sumelor aferente cererii a reprezentat-o emiterea de către pârâtă a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 5.02.2016, act administrativ în legătură cu care instanța de judecată a constatat că este nelegal emis.

Or, în conformitate cu dispozițiile art. 21 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare" (alin. 19) și "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe" (alin. 20); de asemenea, același act normativ stabilește, la art. 43, că aceste înscrisuri sunt titluri executorii în conformitate cu dispozițiile art. 141 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 - vechiul Cod de procedură fiscală), respectiv art. 226 din Legea nr. 207/2015.

Aceste titluri executorii au fost anulate de către instanța de judecată prin Decizia civilă nr. 331 din 19.02.2018, reținându-se că emiterea lor de către autoritatea pârâtă s-a făcut cu încălcarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

A reținut instanța de fond că privarea reclamantei de aceste disponibilități bănești, care ar fi putut fi utilizate în activitatea societății sau pentru investiții, pe o perioadă atât de îndelungată - 11.02.2016-10.08.2018 - a creat un prejudiciu în patrimoniul societății reclamante, iar aceasta este îndreptățită la recuperarea pierderii suferite ca urmare a indisponibilizării sumelor nerestituite fără temei în termenul contractual.

Faptul că această sumă reprezintă o finanțare nerambursabilă, pe care reclamanta trebuia să o primească într-un anumit termen legal, care nu a fost respectat, ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, nu poate conduce la concluzia că reclamanta nu este îndreptățită să recupereze echivalentul prejudiciului suportat pentru executarea cu întârziere a obligației de rambursare de către pârâtă.

Reținând că dobânzile acordate contribuabililor, reglementate de art. 182 din Legea nr. 207/2015, au ca scop acoperirea prejudiciului creat acestora prin aplicarea greșită a normelor legale, instanța de fond a apreciat că, în condițiile în care sumele mai sus individualizate au fost rambursate cu întârziere ca urmare a emiterii nelegale a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 5.02.2016, ce reprezintă titlu executoriu, în conformitate cu dispozițiile art. 141 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, respectiv art. 226 din Legea nr. 207/2015, dobânda legală la care este îndreptățită reclamanta pentru acoperirea pierderii suferite este cea fiscală, în conformitate cu art. 182 din Legea nr. 207/2015.

Împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță au declarat recurs pârâta A.F.I.R. și reclamanta.

Pârâta A.F.I.R. a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, susținând că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material reprezentate de dispozițiile art. 1, 2, 182 și 267 din Legea nr. 207/2015, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 și Legii nr. 554/2004, precum și clauzele contractului de finanțare.

În motivare se arată, în esență, că dispozițiile din Codul de procedură fiscală, în baza cărora a fost obligată la plata dobânzilor legale în materie fiscală, sunt aplicabile doar în cazul anulării unor acte administrative fiscale, prin care au fost stabilite creanțe/obligații fiscale, în sensul art. 1 pct. 10 din Codul de procedură fiscală, și nicidecum creanțe/obligații bugetare, de natura celei stabilite prin procesul-verbal de constatare a neregulii, care corespunde definiției din art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală; în speță, creanța bugetară a luat naștere în cadrul unui raport juridic contractual, încălcarea obligațiilor asumate la semnarea contractului de finanțare justificând concluzia că finanțarea nerambursabilă era necuvenită, solicitându-se returnarea sumelor acordate anterior stabilirii creanței bugetare, în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, care face referire la Codul de procedură fiscală exclusiv în privința executării silite a creanțelor rezultate din nereguli.

Se susține că reclamanta a beneficiat de o finanțare nerambursabilă, că sumele astfel acordate cu titlu gratuit provin din bugetul Uniunii Europene și din bugetul național, nefiind purtătoare de dobânzi, astfel încât nici beneficiarul nu este îndreptățit la daune interese sub formă de dobânzi legale, atunci când autoritatea contractantă consideră că sumele plătite erau nedatorate; vătămarea invocată de reclamantă, care vizează lipsirea sa de folosința sumei de bani executate silit cu titlu de creanță bugetară, în baza unui act administrativ anulat, ar putea fi reparată doar în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, fiind necesar a se dovedi existența prejudiciului, care nu poate fi prezumată.

În ceea ce privește suma aferentă tranșei 5 de plată, recurenta-pârâtă precizează că, potrivit prevederilor contractului de finanțare, beneficiarului i se plătesc doar acele cheltuieli care sunt considerate eligibile, neputând fi garantată, ab initio, plata întregii sume înscrise în contract, cheltuielile de realizare a proiectului fiind suportate în prealabil de către solicitant și fiind rambursate prin finanțarea contractată în limita în care sunt calificate eligibile, în termen de maximum 90 de zile calendaristice de la data înregistrării cererii de plată conforme; se învederează că în contractul de finanțare nu este inclusă vreo clauză de obligare a autorității contractante la plata unor daune interese, dobânzi ori penalități, că nu există un temei legal ori contractual pentru acordarea unor astfel de sume și că, în speță, cererea de plată aferentă tranșei nr. 5 nu a fost verificată sub aspectul eligibilității cheltuielilor, fiind suspendată soluționarea sa în baza suspiciunii de neregulă, ce a fost urmată de întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare din data de 5.02.2016, plata sumei de 203.646,10 lei fiind făcută la data de 9.08.2018, în executarea hotărârii judecătorești de anulare a acelui titlu de creanță.

Reclamanta a formulat recurs incident, invocând dispozițiile art. 483 și următoarele din Codul de procedură civilă, art. 42 alin. (2) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 și art. 1 alin. (4), art. 2 și 3 din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 13/2011).

Recurenta-reclamantă a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare:

În motivare, recurenta-reclamantă arată că a înțeles să promoveze recursul incident pentru a da posibilitatea instanței de judecată să analizeze toate temeiurile de drept, raportat la care ar fi posibilă cuantificarea daunelor-interese moratorii solicitate sub forma dobânzii legale, subliniind că instanța de fond a stabilit nivelul dobânzilor raportat la solicitările pe care le-a formulat în subsidiar, acesta fiind însă mai redus decât nivelul la care s-ar ajunge prin aplicarea normelor de drept comun ale Ordonanței Guvernului nr. 13/2011; a arătat, de asemenea, că daunele solicitate în cauză sunt menite să acopere prejudiciul cauzat prin executarea silită a sumei inițial atribuite ca finanțare nerambursabilă, considerate necuvenite prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 5.02.2016, care a fost anulat, suma fiind restituită cu întârziere, și că în cuprinsul contractului de finanțare nu este inserată o clauză care să prevadă obligarea autorității contractante la plata unor daune- interese moratorii, în cazul îndeplinirii cu întârziere a propriilor obligații de plată, însă o astfel de întârziere atrage, inexorabil, plata unor dobânzi, pentru prejudiciul cauzat societății prin lipsirea sa de folosința sumelor de bani datorate într-un anumit interval de timp.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011

Părțile nu au formulat un punct de vedere propriu-zis cu privire la modul de dezlegare a problemelor de drept ce fac obiectul sesizării, instanța de trimitere reiterând, în cuprinsul încheierii de sesizare, la rubrica referitoare la acest aspect, argumentele invocate de recurenți în motivarea căii de atac exercitate.

Instanța de trimitere apreciază că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât cauza se află în curs de soluționare în ultimă instanță; de lămurirea problemelor de drept enunțate depinde soluționarea pe fond a cauzei, obiect al acțiunii constituindu-l tocmai acordarea daunelor-interese moratorii, iar problema de drept enunțată este nouă și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Contrar dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, completul care a formulat sesizarea, din oficiu, nu procedează la analiza condițiilor de admisibilitate a sesizării și nu menționează motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilității, conform art. 520 din același cod.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanța de trimitere identifică argumente atât pentru respingerea acțiunii, cât și pentru admiterea acesteia.

Astfel, completul care a formulat sesizarea arată că ar putea fi luate în considerare, în mod prioritar, legislația Uniunii Europene și legislația națională, în aplicarea cărora s-a încheiat între părțile litigante, în regim de putere publică, contractul de finanțare (calificat ca fiind un contract administrativ), cu scopul acordării unui ajutor financiar nerambursabil, în vederea atingerii obiectivelor enumerate în art. 3 și 4 din Schema de ajutor de minimis "Sprijinirea activităților economice în vederea diversificării economiei rurale și a creșterii calității vieții în spațiul rural", aprobată prin Ordinul nr. 567 din 2 septembrie 2008, emis de ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, observându-se că aceste reglementări nu cuprind dispoziții referitoare la situațiile de fapt în care s-a găsit reclamanta, prin executarea silită a sumelor considerate nedatorate printr-un act administrativ anulat, respectiv, prin remiterea cu întârziere a sumelor, față de termenul de scadență stabilit în contract.

În măsura în care s-ar aprecia că raportul juridic dintre părți este guvernat exclusiv de aceste norme, nefiind aplicabile în completare dispozițiile din dreptul intern, de care se prevalează reclamanta în mod alternativ, ar trebui concluzionat că dreptul subiectiv la acordarea daunelor-interese moratorii nu există, neavând o bază legală în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul intern.

Pentru această interpretare, ar trebui observată jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (C.J.U.E.), potrivit căreia statele membre ale Uniunii Europene dispun de o marjă de apreciere în reglementarea acțiunilor de control menite să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii, precum și în reglementarea perceperii de dobânzi în dreptul național, într-o situație în care dreptul Uniunii Europene nu prevede perceperea unor asemenea dobânzi, în această din urmă situație dreptul național fiind cel care trebuie să prevadă modalitățile și condițiile aplicabile recuperării acestor dobânzi, potrivit principiului autonomiei procedurale (C-599/13-Somvao, paragrafele 36-37 ECLI:EU:C:2014:2462; C-670/11-FranceAgriMer, paragrafele 62-66, ECLI:EU:C:2012:807; C-564/10 Pfeifer & Langen, paragrafele 46-50, ECLI:EU:C:2012:190; cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Județul Neamț, ECLI:EU:C:2016:360).

S-ar putea, astfel, concluziona, susține instanța de trimitere, că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanțării nerambursabile și exercitarea dreptului de control pentru identificarea situațiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune-interese moratorii, acestea nu ar putea fi acordate în ipoteza lipsirii de folosința sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt [emiterea unui act de constatare a unei nereguli prin care se stabilește că sumele erau nedatorate, în sensul art. 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1955 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955), act anulat ulterior, respectiv remiterea după scadență a sumelor aferente finanțării nerambursabile, intervenită din cauza unei soluționări administrative cu depășirea termenelor prevăzute în contractul de finanțare].

De asemenea, arată completul care a formulat sesizarea, reținând că principiul autonomiei procedurale se aplică în limitele determinate de principiile echivalenței și efectivității, ar fi de observat astfel, pentru susținerea soluției de respingere a acțiunii, că normele de drept intern în temeiul cărora s-a pretins reclamantei restituirea sumelor considerate nedatorate, prin procesul-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare, nu prevăd obligația beneficiarului finanțării nerambursabile de a achita daune-interese moratorii (dobânzi) pentru perioada de la încasarea sumelor și până la restituirea acestora către bugetul UE sau național, după caz, în considerarea faptului că art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955 precizează că măsurile ce pot fi adoptate în cazul săvârșirii unei abateri de atare natură "se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară", aceste măsuri neputând fi considerate sancțiuni.

Arată instanța de trimitere că, în considerarea acestor dispoziții, legiuitorul național a prevăzut că, în cazul constatării unei nereguli, inclusiv privind crearea artificială a condițiilor de accesare a finanțării nerambursabile, singura consecință o constituie neacordarea avantajului financiar respectiv ori, după caz, retragerea acestuia (restituirea sumelor nedatorate), la nivelul la care au fost acordate, fără a se percepe dobânzi, deși beneficiarul acestora s-a bucurat de avantajul utilizării lor până la momentul restituirii. Abia în cazul în care această restituire nu intervine în termenul legal stabilit, de 30 de zile de la comunicarea titlului de creanță, dispozițiile art. 42 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 permit perceperea de dobânzi, după expirarea termenului menționat, în considerarea obligației instituite prin art. 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) în sarcina statelor membre, de a adopta, pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda ce aduce atingere propriilor lor interese financiare.

Or, susține instanța de trimitere, în aplicarea principiului echivalenței și al simetriei juridice, ar trebui considerat că, atât timp cât beneficiarul finanțării nu datorează nici dobânzi remuneratorii aferente finanțării nerambursabile, nici dobânzi penalizatoare, nici măcar pentru perioada în care a folosit o sumă eventual considerată nedatorată, acesta nu poate fi îndreptățit la daune-interese moratorii în cazul în care remiterea sumelor se face cu întârziere ori atunci când se hotărăște că în mod nelegal acesta a fost lipsit de folosința unei sume în temeiul unui act de constatare a unei nereguli și de stabilire a unei creanțe bugetare, anulat ulterior.

În susținerea acestei opinii, instanța de trimitere evocă și argumentul potrivit căruia reclamanta a beneficiat de o finanțare nerambursabilă, fiind astfel gratificată, cu condiția îndeplinirii unor sarcini (implementarea proiectului finanțat, pe propria răspundere), iar prin contractul încheiat nu s-a stabilit o sumă certă ce i s-ar cuveni din partea finanțatorului, ci doar plafoane maxime în limita cărora aceasta putea beneficia de decontarea cheltuielilor avansate din speze proprii, efectuate pe propria răspundere, ulterior calificate ca eligibile în vederea acordării ajutorului financiar; prin urmare, reclamanta nu s-ar putea prevala de principiul securității juridice ori de principiul protecției încrederii legitime, pentru a pretinde că, întemeiat pe clauzele contractuale și pe normele din dreptul intern ori al Uniunii Europene, ar fi fost îndreptățită să beneficieze la anumite termene prestabilite de sume de bani determinate, având caracter cert, lichid și exigibil, astfel încât lipsirea de folosința acestora să poată fi echivalată unui prejudiciu susceptibil de reparație.

Pe de altă parte, ar fi de observat, în susținerea acestei opinii, că finanțatorul cu care reclamanta a încheiat contractul nu urmărește un scop lucrativ, speculativ, acționând exclusiv pentru acordarea unor ajutoare financiare ce nu trebuie restituite și pentru care beneficiarul nu datorează dobândă remuneratorie. Așadar, acesta nu se comportă ca un profesionist, iar raportul juridic născut din contract nu este supus normelor din dreptul intern care guvernează actele juridice încheiate între profesioniști, căci pentru acest raport nu subzistă rațiunile pentru care legiuitorul a edictat normele din dreptul național prin care se prezumă existența prejudiciului în cazul îndeplinirii cu întârziere a unei obligații pecuniare și se stabilește întinderea dreptului de reparație, prin trimiterea făcută la normele ce stabilesc dobânda legală (al cărei cuantum este dimensionat diferit, în funcție de natura juridică a raportului).

Dimpotrivă, întrucât finanțatorul acționează exclusiv cu intenția de a gratifica, acesta nu poate fi obligat la repararea unui prejudiciu ce ar fi invocat pentru remiterea cu întârziere ori indisponibilizarea sumelor atribuite cu titlu gratuit, indiferent care ar fi motivele ce au generat atari împrejurări de fapt.

În schimb, pentru admiterea acțiunii s-ar putea argumenta în sensul că beneficiarul contractului de finanțare este un profesionist, pentru care este esențială posibilitatea de a dispune de anumite sume la termenele prestabilite, indisponibilizarea acestora, din orice motiv, fiind de natură să creeze un prejudiciu, căci produce disfuncționalități în desfășurarea activității sale; acesta se poate prevala de principiile securității juridice, al protecției încrederii legitime și al echivalenței, pentru a pretinde repararea acestui prejudiciu, chiar în lipsa unor reglementări specifice în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul național, aceste principii trebuind să fie respectate de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite în aplicarea legislației Uniunii, impunându-se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecințe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligațiilor pe care aceasta le-o impune.

Faptul că finanțarea nerambursabilă a fost acordată printr-un contract administrativ, încheiat în regim de putere publică, pentru acordarea unor ajutoare financiare pentru care nu se datorează dobânzi remuneratorii, de către un finanțator care nu acționează ca un profesionist, în urmărirea unui scop lucrativ, sunt lipsite de relevanță din punctul de vedere al beneficiarului, căci acesta și-a prefigurat activitatea prin luarea în considerare a finanțării contractate, întemeindu-se pe contractul încheiat, indisponibilizarea sumelor datorate în executarea acestuia cauzându-i un prejudiciu patrimonial.

În alți termeni, din punctul de vedere al beneficiarului, regimul juridic al contractului de finanțare prezintă importanță doar până la momentul încheierii acestuia, însă în executarea sa, ambele părți contractante au îndatorirea de a îndeplini în mod corespunzător și la termen obligațiile asumate, iar, în caz contrar, sunt ținute de obligația de despăgubire.

Nu ar putea fi ignorat, în susținerea unei astfel de soluții, faptul că, deși ajutorul financiar se acordă cu titlu gratuit, acesta este condiționat de îndeplinirea unor sarcini, iar nerespectarea acestora atrage fie neacordarea sumelor corespunzând unor cheltuieli neeligibile, fie restituirea celor care sunt considerate nedatorate; or, în limita sarcinilor impuse, orice act cu titlu gratuit se analizează ca un contract sinalagmatic, nerespectarea obligațiilor oricăreia dintre părți dând naștere unui drept la dezdăunare, prin plata unor daune-interese moratorii ori compensatorii, după caz.

Instanța de trimitere arată că, în susținerea acestei interpretări, ar trebui înlăturat argumentul inexistenței unui temei legal de acordare a daunelor-interese moratorii, acesta putând fi identificat în dreptul intern, aplicabil potrivit principiului echivalenței și art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

În continuarea acestui raționament ar trebui considerat că dispozițiile din dreptul intern care guvernează regimul juridic al contractului de finanțare și al raportului juridic izvorât din acesta se completează cu cele de drept comun (fiind doar necesară identificarea acestora, în sensul de a se stabili dacă operează anumite norme cu caracter special, precum cele ale Codului de procedură fiscală ori ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 sau cele generale, ale Codului civil și Ordonanței Guvernului nr. 13/2011), căci acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică finanțatoare și beneficiarul finanțării. Dimpotrivă, este de observat că prejudiciul invocat de reclamantă a fost generat prin emiterea unui act administrativ nelegal (procesul-verbal de constatare a unei nereguli și de stabilire a unei creanțe bugetare), anulat de instanțele de contencios administrativ, iar art. 1 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării unei astfel de pagube, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, art. 28 din același act normativ permițând completarea dispozițiilor sale cu cele de drept comun, ale Codului civil.

În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, în jurisprudența completului competent să judece recursul în interesul legii și a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanță asupra dezlegării problemelor de drept ce formează obiectul sesizării.

A fost, însă, identificată în jurisprudența în această materie a Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție Decizia nr. 3.287 din 11 octombrie 2018, prin care s-a reținut că:

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, numai unele dintre ele transmițând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, precum și o singură hotărâre judecătorească, din analiza cărora rezultă mai multe orientări.

Unele instanțe au apreciat că dreptul la plata unor daune interese moratorii poate fi recunoscut, dacă prejudiciul invocat a fost generat prin emiterea unui act administrativ nelegal (procesul-verbal de constatare a unei nereguli și de stabilire a unei creanțe bugetare), anulat de instanțele de contencios administrativ, întrucât dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării unei astfel de pagube, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, iar art. 28 din același act normativ permite completarea dispozițiilor sale cu cele de drept comun ale Codului civil.

S-a arătat că, în raport cu dispozițiile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. j) și k) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, sumele stabilite prin notele de constatare, cu titlu de corecții financiare, au natura juridică a creanțelor bugetare, fiind reglementate de acest act normativ cu caracter special, însă, potrivit art. 2 alin. (2) lit. c) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 - Codul de procedură fiscală, această lege constituie dreptul comun pentru administrarea creanțelor bugetare care sunt asimilate creanțelor fiscale. Prin urmare, în soluționarea cererii de acordare a dobânzilor pentru sumele reținute nelegal, în baza unei note de constatare și aplicare a corecțiilor financiare anulată definitiv de instanța de contencios administrativ, în lipsa unei dispoziții speciale în cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 referitoare la această situație, sunt aplicabile normele generale, cuprinse în Codul de procedură fiscală, respectiv art. 182 alin. (2) și (4).

De asemenea s-a arătat că beneficiarul contractului de finanțare este un profesionist, pentru care este esențială posibilitatea de a dispune de anumite sume la termenele prestabilite, indisponibilizarea acestora, din orice motiv, fiind de natură să creeze un prejudiciu, căci produce disfuncționalități în desfășurarea activității sale. Acesta se poate prevala de principiile securității juridice, al protecției încrederii legitime și al echivalenței pentru a pretinde repararea acestui prejudiciu, chiar în lipsa unor reglementări specifice în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul național, aceste principii trebuind să fie respectate de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite în aplicarea legislației Uniunii, impunându-se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecințe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligațiilor pe care aceasta le-o impune.

Faptul că finanțarea nerambursabilă a fost acordată printr-un contract administrativ, încheiat în regim de putere publică, pentru acordarea unor ajutoare financiare pentru care nu se datorează dobânzi remuneratorii, de către un finanțator care nu acționează ca un profesionist, în urmărirea unui scop lucrativ, este lipsit de relevanță din punctul de vedere al beneficiarului, căci acesta și-a prefigurat activitatea prin luarea în considerare a finanțării contractate, întemeindu-se pe contractul încheiat, indisponibilizarea sumelor datorate în executarea acestuia cauzându-i un prejudiciu patrimonial; în alți termeni, din punctul de vedere al beneficiarului, regimul juridic al contractului de finanțare prezintă importanță doar până la momentul încheierii acestuia, însă în executarea sa ambele părți contractante au îndatorirea de a îndeplini în mod corespunzător și la termen obligațiile asumate, iar în caz contrar sunt ținute de obligația de despăgubire.

Nu poate fi ignorat nici faptul că, deși ajutorul financiar se acordă cu titlu gratuit, acesta este condiționat de îndeplinirea unor sarcini a căror nerespectare atrage fie neacordarea sumelor corespunzând unor cheltuieli neeligibile, fie restituirea celor care sunt considerate nedatorate. Or, în limita sarcinilor impuse, orice act cu titlu gratuit se analizează ca un contract sinalagmatic, nerespectarea obligațiilor oricăreia dintre părți dând naștere unui drept la dezdăunare, prin plata unor daune- interese moratorii ori compensatorii, după caz.

În susținerea acestei opinii s-a arătat că ar trebui înlăturat argumentul inexistenței unui temei legal de acordare a daunelor- interese moratorii, acesta putând fi identificat în dreptul intern, aplicabil potrivit principiului echivalenței și art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

S-a susținut, de asemenea, că dispozițiile din dreptul intern care guvernează regimul juridic al contractului de finanțare și al raportului juridic izvorât din acesta se completează cu cele de drept comun (fiind necesară doar identificarea acestora, în sensul de a se stabili dacă operează anumite norme cu caracter special, precum cele ale Codului de procedură fiscală sau cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 ori cele generale, ale Codului civil și Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2011), căci acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică finanțatoare și beneficiarul finanțării.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe: curțile de apel Brașov (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 44 din 7 martie 2018, aflată în faza recursului, pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme) și Galați (Secția contencios administrativ și fiscal) și tribunalele Ilfov, București (o opinie) și Giurgiu.

Alte instanțe au apreciat că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanțării nerambursabile și exercitarea dreptului de control pentru identificarea situațiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune- interese moratorii, acestea nu pot fi acordate în ipoteza lipsirii de folosința sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt.

S-a arătat că finanțatorul nu se comportă ca un profesionist, iar raportul juridic născut din contract nu este supus normelor din dreptul intern care guvernează actele juridice încheiate între profesioniști, căci pentru acest raport nu subzistă rațiunile pentru care legiuitorul a edictat normele din dreptul național, prin care se prezumă existența prejudiciului în cazul îndeplinirii cu întârziere a unei obligații pecuniare și se stabilește întinderea dreptului de reparație, prin trimiterea făcută la normele ce stabilesc dobânda legală.

Potrivit jurisprudenței C.J.U.E., statele membre ale Uniunii Europene dispun de o marjă de apreciere în reglementarea acțiunilor de control menite să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii, precum și în reglementarea perceperii de dobânzi în dreptul național, într-o situație în care dreptul Uniunii nu prevede perceperea unor asemenea dobânzi, în această din urmă situație dreptul național fiind cel care trebuie să prevadă modalitățile și condițiile aplicabile recuperării acestor dobânzi, potrivit principiului autonomiei procedurale.

S-ar putea, astfel, concluziona că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanțării nerambursabile și exercitarea dreptului de control pentru identificarea situațiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune interese moratorii, acestea nu ar putea fi acordate în ipoteza lipsirii de folosința sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt (emiterea unui act de constatare a unei nereguli, prin care se stabilește că sumele erau nedatorate, în sensul art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955, act anulat ulterior, respectiv remiterea după scadență a sumelor aferente finanțării nerambursabile, intervenită din cauza unei soluționări administrative cu depășirea termenelor prevăzute în contractul de finanțare).

Reținând că principiul autonomiei procedurale se aplică în limitele determinate de principiile echivalenței și efectivității, ar fi de observat, astfel, că normele de drept intern în temeiul cărora s-a pretins restituirea sumelor considerate nedatorate, prin procesul-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare, nu prevăd obligația beneficiarului finanțării nerambursabile de a achita daune interese moratorii (dobânzi) pentru perioada de la încasarea sumelor și până la restituirea acestora către bugetul Uniunii Europene sau național, după caz, în considerarea faptului că art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955 precizează că măsurile ce pot fi adoptate în cazul săvârșirii unei abateri de atare natură "se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară", aceste măsuri neputând fi considerate sancțiuni.

În considerarea acestor dispoziții, legiuitorul național a prevăzut că, în