ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 21/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).

Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.088/99/2019.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar: răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că nu se verifică practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul sesizării; răspunsurile instanțelor naționale cu privire la chestiunea de drept în discuție. Totodată, se arată că, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, raportul întocmit în cauză a fost comunicat părților din dosarul în care a fost formulată sesizarea, iar acestea au depus puncte de vedere privind chestiunea de drept supusă judecății.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 23 septembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 4.088/99/2019, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin Sentința nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 1.560/118/2012, Tribunalul Iași a admis cererea formulată de reclamanta persoană juridică - societate comercială și a obligat pârâtul Municipiul Constanța la ajustarea tarifelor pentru activitatea specifică serviciului de salubrizare, în conformitate cu parametrul de ajustare convenit prin Contractul nr. 70.717/9.05.2008 încheiat între părți, respectiv indicele lunar al prețurilor de consum pentru servicii comunicat de Institutul Național de Statistică, raportat la luna iunie 2008, începând cu 1 octombrie 2011.

În Dosarul nr. 842/99/2015, aceeași reclamantă a solicitat, la 7 noiembrie 2014, aplicarea de penalități de 1% pe zi de întârziere, până la executarea sentinței menționate la paragraful 8, completându-și acțiunea în sensul obligării Primarului Municipiului Constanța la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la executarea hotărârii.

Prin Sentința nr. 1.094 din 15 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea, astfel cum a fost formulată și completată de reclamantă, în contradictoriu cu Municipiul Constanța și Primarul Municipiului Constanța și, în consecință, au fost obligați pârâții la plata către reclamantă a unei penalități de 1% pe zi de întârziere, calculată de la data rămânerii irevocabile a Sentinței nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.560/118/2012, și până la punerea în executare efectivă a aceleiași sentințe. De asemenea, instanța de executare l-a obligat pe pârâtul Primarul Municipiului Constanța la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând de la data pronunțării hotărârii și până la executarea sentinței menționate.

Sentința nr. 1.094 din 15 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost anulată, în parte, de Curtea de Apel Iași, care, în soluționarea recursului formulat de recurenții Municipiul Constanța și Primarul Municipiului Constanța, a pronunțat Decizia nr. 141 din 2 februarie 2016, a admis calea de atac și a luat act de renunțarea reclamantei la capătul de cerere privind obligarea Primarului Municipiului Constanța la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, menținând restul dispozițiilor sentinței recurate.

Reclamanta a formulat la 5 mai 2016 cererea înregistrată cu nr. 2.711/99/2016 pe rolul Tribunalului Iași, prin care a solicitat obligarea debitoarei la plata sumei de 519.652.595,68 lei penalități de întârziere, calculate la debitul de 45.986.955,37 lei, pentru perioada 1 februarie 2013-7 martie 2016.

Prin Sentința nr. 587 din 25 aprilie 2017, Tribunalul Iași a admis în parte acțiunea și a fixat suma definitivă, datorată de pârâtă reclamantei cu titlu de penalități de întârziere pentru neîndeplinirea obligației prevăzute în titlul executoriu - Sentința nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012 a Tribunalului Iași, pentru perioada 1 februarie 2013-7 martie 2016, la suma de 413.187.664,48 lei.

Împotriva sentinței menționate la paragraful 13 au declarat cale de atac intitulată "apel" atât reclamanta, cât și pârâtul Municipiul Constanța.

În apel, prin Încheierea din 15 noiembrie 2017, Curtea de Apel Iași a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea prevederilor dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), în ceea ce privește: termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalități; natura acestui termen și sancțiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală și pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanța poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalitățile de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018 (Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), s-a pronunțat cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, prin Decizia nr. 4 din 21 mai 2018, Curtea de Apel Iași a admis apelul formulat de Municipiul Constanța împotriva Sentinței nr. 587 din 25.04.2017 a Tribunalului Iași, pe care a schimbat-o, în parte, în sensul că a fost admisă, în parte, cererea principală formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Constanța, fiind fixată suma definitivă datorată de pârâtă reclamantei, cu titlu de penalități de întârziere pentru neîndeplinirea obligației prevăzute în titlul executoriu - Sentința nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 1.560/118/2012, pentru perioada 1 februarie 2013-15 decembrie 2015, la suma de 28.857.120 lei.

După pronunțarea acestei decizii, dispozițiile Codului de procedură civilă au fost modificate prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Legea nr. 310/2018), fiind modificate și dispozițiile art. 906 alin. (4), care, în prezent, prevăd următoarele: "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă."

Prevalându-se de aceste noi dispoziții legale, dar și de cele ale art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a sesizat Tribunalul Iași cu o cerere prin care a solicitat să se fixeze penalitățile pentru neexecutarea Sentinței nr. 2.605/2012 a Tribunalului Iași, începând cu 16 februarie 2015, și să îl oblige pe pârâtul Municipiul Constanța la plata de despăgubiri pentru neexecutarea obligației stabilite prin hotărârea menționată.

Cererea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă prin Sentința nr. 544 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Iași, care a reținut, în esență, următoarele: (i) dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 menționează în mod expres că prin hotărârea prin care sunt fixate penalitățile, instanța stabilește, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, și despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației, iar reclamanta trebuia să solicite stabilirea acestor despăgubiri prin cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. 2.711/99/2016, soluționat definitiv prin Decizia nr. 4 din 21 mai 2018 a Curții de Apel Iași; (ii) având în vedere considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă nu exclude cumulul despăgubirilor cu cel al penalităților, dar dispoziția legală specială prevede și modalitatea prin care se soluționează o astfel de solicitare, respectiv "prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației"; (iii) în consecință, în materia contenciosului administrativ, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 reglementează o procedură specială privind condițiile de sesizare a instanței de executare în vederea stabilirii despăgubirilor, derogatorie de la dreptul comun prevăzut de art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă care, astfel, nu este aplicabil în speță, în baza principiului potrivit căruia legea specială derogă de la legea generală.

Prin recursul declarat împotriva Sentinței nr. 544 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Iași, reclamanta a criticat această soluție, susținând că din interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 906 alin. (7) și art. 892 din Codul de procedură civilă rezultă că cererea de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea obligației stabilite printr-o hotărâre definitivă poate fi formulată fie odată cu cererea de stabilire a penalităților prevăzute de același text de lege [art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004], fie pe calea unei acțiuni separate, după pronunțarea hotărârii prin care au fost stabilite penalitățile. A mai susținut recurenta că această interpretare rezultă și din considerentele de la pct. 73 din Decizia nr. 16 din 6 martie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 13 aprilie 2017 (Decizia nr. 16/2017 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), în cuprinsul cărora s-a reținut că "După pronunțarea unei încheieri de stabilire a sumei definitive datorate cu titlu de penalități, creditorul poate solicita obligarea debitorului la repararea prejudiciului rezultat din neexecutarea unei obligații cu caracter personal, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă și ale dreptului material".

Dispozițiile legale supuse interpretării sunt cele ale art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, prin coroborare cu art. 891 din Codul de procedură civilă:

Reclamanta a susținut că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la întregul art. 906 din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage, totodată, aplicarea art. 28 din Legea nr. 544/2004, normele urmând a fi interpretate și aplicate coroborat, în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile juridice administrative. Or, singura prevedere incompatibilă este teza din art. 906 alin. (1) din Codul de procedură civilă privind obligația ce poate fi îndeplinită printr-o altă persoană, art. 24 din Legea nr. 554/2004 vizând doar obligația de a face ce incumbă autorității publice. Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 consacră posibilitatea, iar nu obligația creditorului de a formula cererea de acordare a despăgubirilor odată cu cererea de fixare a sumei definitive datorate cu titlu de penalități, având în vedere și considerentele de la pct. 55, 56, 59, 60, 73, 74 și 75 din Decizia nr. 16/2017 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care se arată expres că despăgubirile se pot acorda independent de penalități, deoarece sumele au o destinație diferită. Interpretând coroborat toate alineatele art. 24 din Legea nr. 554/2004, în lumina dezlegărilor date de Înalta Curte de Casație și Justiție, rezultă că instanța, prin aceeași încheiere de stabilire a penalităților, poate dispune și cu privire la despăgubiri, ceea ce implică în mod necesar formularea de către creditor a solicitării de despăgubiri împreună cu cererea de fixare a cuantumului penalităților. Această dispoziție legală reglementează o posibilitate, nu o obligație imperativă de a acționa sub o sancțiune, consacrând opțiunea de a solicita despăgubiri încă de la momentul în care se solicită fixarea cuantumului penalităților.

Pârâtul Municipiul Constanța a susținut că prin Decizia nr. 12/2018 Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunțat deja asupra modalității de interpretare a dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere considerentele de la pct. 94 și 95 din această decizie, în materia contenciosului administrativ, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevalează față de norma generală din Codul de procedură civilă, iar instanța supremă a statuat deja că dispozițiile din legea specială se vor aplica cu prioritate, sintagma "prin aceeași încheiere" urmând să fie interpretată exact așa cum este reglementată. În sfera reglementării derogatorii de la norma generală se înscrie și teza finală a art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de trimitere a considerat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Completul de judecată care a formulat sesizarea a arătat că analiza dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate conduce la două interpretări.

Una dintre posibilele interpretări este aceea conform căreia este inadmisibilă cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligației, formulată de creditor pe cale separată, în condițiile în care despăgubirile nu au fost solicitate anterior, prin cererea de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalități formulată în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens s-a argumentat că art. 906 alin. (7) și art. 892 din Codul de procedură civilă reglementează condițiile generale ce trebuie îndeplinite atunci când se pune problema acordării unor despăgubiri pentru neexecutarea unei obligații de a face, care implică faptul personal al debitorului, în timp ce art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 reglementează o procedură specială privind condițiile de sesizare a instanței de executare în vedere stabilirii despăgubirilor, derogatorie de la dreptul comun. Această interpretare rezultă și din considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

A doua posibilă interpretare este cea potrivit căreia este admisibilă cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligației, formulată de creditor separat de cererea privind calcularea sumei datorate cu titlu de penalități, în condițiile în care o astfel de cerere nu a fost formulată la momentul stabilirii penalităților în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a arătat că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, această lege se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Potrivit dispozițiilor Codului de procedură civilă, care constituie dreptul comun în materie, cererea de acordare de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a unei obligații poate fi făcută pe calea unei acțiuni separate, în condițiile prevăzute de art. 892 din Codul de procedură civilă, text de lege la care art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în mod expres. Formularea cererii de acordare de despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă nu este în niciun fel condiționată de formularea cererii de stabilire a sumei definitive cu titlu de penalități, prima fiind soluționată de instanță prin hotărâre dată cu citarea părților, iar cea de a doua, prin încheiere dată cu citarea părților. În acest sens sunt și prevederile art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă.

Dispozițiile art. 892 și 906 din Codul de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, astfel că ele completează prevederile Legii nr. 554/2004. De altfel, art. 24 din Legea nr. 554/2004 face trimitere în mod expres la dispozițiile art. 892 din Codul de procedură civilă.

Admisibilitatea formulării pe cale separată a cererii de acordare a despăgubirilor pentru neexecutarea obligației stabilite prin titlul executoriu derivă și din natura diferită a celor două sume: penalitățile reprezintă un mijloc de constrângere indirectă pentru asigurarea executării în natură a obligațiilor, acestea putându-se acorda independent de existența unui prejudiciu (penalitatea reprezentând o sancțiune pentru neexecutarea obligațiilor stabilite prin titlul executoriu), în timp ce despăgubirile au ca finalitate acoperirea prejudiciului cauzat creditorului prin neexecutarea de bunăvoie de către debitor a obligației ce implică faptul său personal și reprezintă o modalitate de executare a obligației prin echivalent.

Admisibilitatea cererii separate decurge și din aplicarea prevederilor art. 6 alin. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și în condițiile în care, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în mod constant că executarea unei hotărâri judecătorești trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, iar dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți (Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în Cauza Ruianu împotriva României, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunțată în Cauza S.C. Ruxandra Trading - S.R.L. împotriva României).

Prin Decizia nr. 16/2017, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități."

Prin Decizia nr. 12/2018, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit următoarele:

Într-o opinie s-a apreciat că cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligației, formulată de creditor separat de cererea privind calcularea sumei datorate cu titlu de penalități, este admisibilă, chiar dacă o astfel de cerere nu a fost formulată la momentul stabilirii penalităților, în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În sprijinul acestei opinii au fost exprimate, în esență, argumentele menționate la paragrafele 30-34 din prezenta decizie.

Într-o altă opinie, în interpretarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a apreciat că cererea de acordare a despăgubirilor poate fi formulată de către creditor numai odată cu cererea de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalități, ambele cereri urmând să fie soluționate prin aceeași hotărâre, pentru următoarele argumente: (i) în situația în care creditorul a formulat numai cerere de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalități, fără a solicita și acordarea de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a obligației, formularea ulterioară a unei cereri distincte, în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă, câtă vreme procedura execuțională specială în materia contenciosului administrativ s-a finalizat în momentul stabilirii sumei definitive datorate cu titlu de penalități; (ii) în acest sens este și interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, așa cum rezultă din considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat, prin Decizia nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019, constatând că sunt constituționale prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

De asemenea, instanța de trimitere a menționat ca fiind relevantă și Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 8 mai 2017, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 906 alin. (1) coroborat cu art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod și că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative conexe (Legea nr. 138/2014), după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități sau, în lipsa unei astfel de cereri, după împlinirea termenului de prescripție a executării silite, nu mai este admisibilă formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se degajă cerințele ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca sesizarea să fie considerată admisibilă, astfel: (i) existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; (ii) chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; (iii) chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; (iv) chestiunea de drept să fie nouă; (v) chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

Verificând sesizarea în raport cu cerințele legale menționate, se constată că dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul unui complet al Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, competent, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ț) coroborat cu art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, să soluționeze calea de atac declarată împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul Iași, într-un proces având ca obiect acordarea de despăgubiri în temeiul art. 24 alin. (4) din aceeași lege.

Soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării. Noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei.

Or, interpretarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, dispoziții ce constituie temeiul de drept al cererii de chemare în judecată și care fac obiectul divergenței de opinii, este esențială pentru a se stabili admisibilitatea acțiunii (ca o condiție sine qua non pentru soluționarea pe fond a litigiului) și eventualul caracter fondat al căii de atac cu care a fost învestită instanța de sesizare.

Chestiunea de drept sesizată este una reală, cu un grad de dificultate suficient de mare pentru a fi de natură să dea naștere unor interpretări diferite, în condițiile în care nici art. 24 și nici alte prevederi explicite ale Legii nr. 554/2004 nu oferă soluții clare cu privire la problema în discuție.

În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiții legale a "noutății" și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. În practica instanței supreme cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței "noutății" s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor.

Or, în speță, deși reglementarea legală nu este de dată recentă, modificarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 intervenind în anul 2014, prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 138/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 16 octombrie 2014, de la data modificării nu a existat o jurisprudență suficient de consistentă care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuție și care să permită deci conturarea unei practici stabile a instanțelor de judecată.

În consecință, se constată că este îndeplinită și condiția noutății chestiunii de drept cu care instanța supremă a fost sesizată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.

În esență, chestiunea de drept ce se cere a fi dezlegată în principiu este aceea de a se stabili dacă este admisibilă o cerere de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a obligației, formulată de creditor pe cale separată, dar întemeiată în drept pe art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care despăgubirile nu au fost solicitate simultan sau până la soluționarea cererii de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalități, față de dispoziția cuprinsă în art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 138/2014, referitoare la soluționarea de către instanța de executare a cererii creditorului de stabilire a despăgubirilor respective "prin aceeași hotărâre" prin care soluționează cererea de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități.

Cu prioritate, este de observat că atât părțile litigante, cât și instanța titulară a sesizării se raportează în mod greșit, în propriile analize, la art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin coroborare cu prevederile Codului de procedură civilă, astfel cum acestea au fost modificate, începând cu data de 21 decembrie 2018, prin Legea nr. 310/2018, deși aceste modificări se aplică - potrivit art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă - doar executărilor silite începute după intrarea lor în vigoare. Or, în speță, procedura specială de executare a fost demarată de creditor anterior acestui moment, respectiv la data de 7 noiembrie 2014 (Dosarul nr. 7.895/118/2014 al Tribunalului Constanța, înregistrat ulterior ca Dosarul nr. 842/99/2015 pe rolul Tribunalului Iași).

În prezenta decizie vor fi avute în vedere dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare silită - 7 noiembrie 2014, precum și ale art. 891 și 905 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012 (care au devenit art. 892 și, respectiv, art. 906 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015), doar în aceste condiții chestiunea de drept sesizată putând fi considerată că are legătură cu soluționarea pe fond a cauzei, respectiv:

În ceea ce privește teza finală a art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se constată că aceasta prevede modalitatea de soluționare a celor două posibile cereri formulate de creditor (cea având ca obiect fixarea sumei totale a penalităților și cea privind stabilirea despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației prevăzute în titlul executoriu), respectiv "prin aceeași hotărâre".

Norma în discuție nu impune în mod expres condiția ca solicitarea de despăgubiri să fie formulată simultan cu sau până la finalizarea procedurii judiciare prin care se soluționează cererea de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități pentru întârzierea în executare și nici nu prevede vreo sancțiune pentru cazul în care creditorul nu ar formula cererea de despăgubiri cel mai târziu până la pronunțarea instanței de executare asupra cererii prevăzute în teza întâi a alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, și cu procedura reglementată de această lege-cadru.

Evident, această normă de trimitere nu poate viza decât acele dispoziții procedurale pentru care nu este prevăzută o reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în caz contrar urmând a se da eficiență principiului specialia generalibus derogant.

Verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar în privința procedurii speciale de executare instituite de art. 24 din Legea nr. 554/2004 trebuie avut în vedere faptul că aceasta se aplică numai dacă, prin dispozitivul hotărârii definitive ce constituie titlu executoriu, autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să se efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba deci de obligații de a face care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanții săi legali.

Per a contrario, hotărârile care cuprind alte obligații decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vor urma direct procedura de executare silită reglementată de Codul de procedură civilă.

Trimiterile pe care art. 24 le face la art. 905 și art. 891 din Codul de procedură civilă (în forma în vigoare la data demarării procedurii speciale de executare) nu modifică deci în vreun fel regimul executării hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ în ceea ce privește obiectul procedurii speciale de executare.

Cele mai importante diferențe între această procedură specială și procedura de executare silită de drept comun reglementată de Codul de procedură civilă sunt date de modalitatea de cuantificare a penalităților, de stabilire definitivă a penalităților, precum și de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației.

Astfel, procedura specială de executare reglementată de Legea nr. 554/2004 se declanșează la cererea creditorului, care poate acționa în cadrul termenului de prescripție a executării silite de 3 ani prevăzut de art. 706 alin. (1) din Codul de procedură civilă, termen care începe să curgă de la data stabilită în hotărâre pentru executarea acesteia sau, în lipsa unei astfel de dispoziții, în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În această primă etapă a procedurii se încearcă obținerea executării în natură a obligației prevăzute în titlul executoriu, prin mijloace de constrângere specifice, instanța de executare putând, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, să aplice conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar creditorului să îi acorde penalități în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

A doua etapă reglementată este una de definitivare/încheiere a procedurii speciale de executare prevăzute de Legea nr. 554/2004 și se derulează pentru creditor tot în termenul de prescripție a executării silite de 3 ani, care începe să curgă de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 3 luni înăuntrul căruia debitorul avea încă posibilitatea să execute obligația în natură.

Procedura se definitivează prin stabilirea de către instanța de executare, la cererea creditorului, a sumei datorate statului cu titlu de amendă, a sumei datorate în total creditorului cu titlu de penalități și, atunci când este cazul, a despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

În acest sens a statuat instanța supremă și prin Decizia nr. 12/2018, interpretare ce a fost ulterior și validată constituțional (de exemplu, prin Decizia Curții Constituționale nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019).

Divergențele de opinii care se degajă din sumara jurisprudență identificată și din punctele de vedere exprimate de colectivele de judecători, prezentate la pct. VI din prezenta decizie, s-au născut în legătură cu admisibilitatea formulării de către creditor a unei cereri de despăgubiri, pe cale separată, după epuizarea sau după considerarea ca fiind epuizată a celei de-a doua etape a procedurii speciale de executare.

Pentru rezolvarea acestor divergențe este esențial să se lămurească împrejurarea dacă simplul fapt al nedepunerii, în cadrul procedurii speciale de executare silită reglementate de Legea nr. 554/2004, a unei cereri în realizarea unui drept (respectiv a dreptului la despăgubiri pentru prejudiciul suferit prin neexecutarea în natură a unei obligații) - cererea având o cauză juridică distinctă de cererea prin care se solicită validarea ultimei măsuri coercitive împotriva debitorului prin stabilirea sumei datorate în mod definitiv cu titlu de penalități - poate conduce la considerarea ca inadmisibilă a unei astfel de cereri de despăgubiri formulate ulterior de creditor sau chiar la stingerea dreptului acestuia la acțiunea în despăgubiri pentru prejudiciul suferit.

Pentru a răspunde acestei probleme trebuie avute în vedere mai multe aspecte.

Astfel, executarea hotărârilor judecătorești reprezintă un aspect important al eficienței controlului judiciar. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în Hotărârea din 24 martie 2005 pronunțată în Cauza Șandor contra României, că "executarea unei sentințe sau a unei decizii, indiferent de instanța care o pronunță, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, în sensul art. 6 alin. 1 din Convenție. Dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți".

În același sens s-a pronunțat Curtea de la Strasbourg și în cauzele Hornsby împotriva Greciei (Hotărârea din 19 martie 1997), Ruianu împotriva României (Hotărârea din 17 iunie 2003) și S.C. Ruxandra Trading - S.R.L. împotriva României (Hotărârea din 12 iulie 2007).

Art. 24 din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 905 și, respectiv, la art. 891 din Codul de procedură civilă, fără vreo distincție, însă aceste norme urmează a fi aplicate, așa cum s-a arătat anterior, prin prisma dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile de drept administrativ.

Or, față de conținutul art. 905 din Codul de procedură civilă, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare, se poate constata compatibilitatea cu specificul raporturilor juridice administrative doar a prevederilor alin. (2), alin. (3) (privind cuantumul penalităților) și alin. (5) (referitoare la posibilitatea reducerii sau înlăturării penalităților pe calea contestației la executare, dacă debitorul execută obligația din titlul executoriu și dovedește existența unor motive temeinice în justificarea întârzierii în executare).

Nu pot fi considerate însă aplicabile prevederile alin. (1) al art. 905 din Codul de procedură civilă, care sunt incompatibile cu termenele prevăzute special în art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în privința alin. (4) al art. 905 din Codul de procedură civilă, în raport cu care alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004 are parțial același domeniu de reglementare, devine incident principiul specialia generalibus derogant.

De asemenea, potrivit art. 891 din Codul de procedură civilă, atunci când prin titlul executoriu nu s-a stabi