Decizia nr. 2/2023 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1.971/1/2022 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă, prin Încheierea din 12 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 19.409/299/2022, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile referitor la următoarele chestiuni de drept: " a. Dispozițiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțată de o instanță de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, respectiv a unei hotărâri de Guvern? b. Prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004?".

Magistratul-asistent învederează că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătorul-raportor desemnat, comunicat părților, opiniile juridice formulate de specialiștii din cadrul I.N.M. - Catedra de drept administrativ și ai Facultății de Drept din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca și puncte de vedere ale părților.

Președintele completului, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 12 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 19.409/299/2022, Tribunalul București - Secția a V-a civilă a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: " a. Dispozițiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțată de o instanță de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, respectiv a unei hotărâri de Guvern? b. Prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004?"

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 1.971/1/2022. II. Prevederile normative supuse interpretării

Având în vedere chestiunea de drept supusă dezlegării, dispozițiile din dreptul intern supuse interpretării sunt cele ale art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004), care reglementează procedura de executare a hotărârii judecătorești definitive pronunțate potrivit prevederilor acestei legi, și anume: " Art. 24. - Obligația executării (1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. (5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților. Art. 25. - Instanța de executare (1) Instanța de executare, care, în materia contenciosului administrativ, este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț), instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către executorul judecătoresc. (2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) și (4) se judecă în camera de consiliu, de urgență, și sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art. 200 și 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin 3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoștință de conținutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanța poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoștință de conținutul întâmpinării. (3) Hotărârile pronunțate în condițiile art. 24 alin. (3) și (4) sunt supuse numai recursului, în termen de 5 zile de la comunicare. (4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, și pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative." III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București cu nr. 19.409/299/2022, petenta A a solicitat încuviințarea executării silite a obligației instituite prin titlul executoriu reprezentat de Decizia civilă nr. 2.370 din 8 mai 2019 pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul Dosarului nr. 1.442/2/2015.

Prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019 pronunțată în Dosarul nr. 1.442/2/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a decis, printre altele, obligarea pârâtului B să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa nr. 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "Petrom" - S.A. București, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța Guvernului nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului Petrom - S.A. București, precum și pentru modificarea și completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societățile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei și Comerțului, în vederea vânzării de acțiuni ale O.M.V. Petrom - S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 de lei pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Prin Încheierea din 10 mai 2022 pronunțată în Dosarul nr. 19.409/299/2022, Judecătoria Sectorului 1 București a respins cererea de încuviințare a executării silite, formulată de creditorul obligației stabilite prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

În motivare a reținut, în esență, că, potrivit prevederilor art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, pentru punerea în executare a hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ, având ca obiect obligarea unei autorități publice de a elibera un înscris sau de a efectua o anumită operațiune administrativă, legiuitorul a prevăzut o procedură specială, conform căreia creditorul trebuie să se adreseze instanței care a soluționat fondul litigiului, nefiind posibilă solicitarea declanșării executării silite potrivit dispozițiilor comune din Codul de procedură civilă, respectiv prin sesizarea unui executor judecătoresc; prin urmare, în cauză nu sunt aplicabile prevederile art. 666 alin. (1) din Codul de procedură civilă, creditorul fiind obligat conform art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 să urmeze procedura de executare specială prevăzută de această lege.

În ceea ce privește solicitarea de încuviințare a executării silite pentru valoarea penalităților de 1.000 de lei/zi de întârziere, instanța a constatat faptul că nici această creanță nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 663 din Codul de procedură civilă, nefiind vorba de daune-interese moratorii, conform art. 1.536 din Codul civil, ci de o sancțiune pecuniară cu caracter distinct, prevăzută de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, având natura unor măsuri de executare; verificarea cererii de încuviințare a executării silite, cu privire la aceste penalități, se efectuează tot de către instanța de executare, care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, asemenea obligației principale.

În concluzie, a reținut că, în ceea ce privește punerea în executare a obligației de a face, creditorul nu are deschisă calea declanșării unei executări silite prin intermediul unui executor judecătoresc, fiind obligat să urmeze procedura specială prevăzută de Legea nr. 554/2004.

Împotriva încheierii menționate a formulat apel creditorul, înregistrat pe rolul Tribunalului București - Secția a V-a civilă, prin care a arătat, în esență, că obligația stabilită prin titlul executoriu nu se încadrează în prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că procedura de executare nu este cea prevăzută de respectiva lege, ci de dreptul comun; de asemenea, a susținut că, din moment ce penalitățile de întârziere au fost stabilite direct prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu mai poate fi aplicată. Astfel, finalitatea acestei proceduri este tocmai stabilirea despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației, însă acestea au fost deja stabilite direct prin titlul executoriu, astfel că suma reprezentând despăgubiri poate fi executată potrivit Codului de procedură civilă. IV. Punctul de vedere al părților

Apelanta-creditoare a solicitat, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea primei chestiuni de drept, arătând, în motivare, în esență, că sunt întrunite toate condițiile pentru a se dispune sesizarea instanței supreme, iar pe fond răspunsul întrebării adresate ar trebui să fie negativ.

La termenul din 5 iulie 2022, tribunalul a pus în discuție din oficiu, față de soluția primei instanțe și obiectul apelului, sesizarea instanței supreme și cu dezlegarea celei de a doua chestiuni de drept, sesizare cu care apelanta a fost de acord. V. Punctul de vedere al instanței de trimitere

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă: (i) instanța de trimitere - Tribunalul București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, având de soluționat apelul declarat împotriva unei încheieri de respingere a cererii de încuviințare a executării silite; (ii) de modul de dezlegare a chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, deoarece, în ipoteza în care s-ar stabili că procedura execuțională specială, prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, este aplicabilă și pentru executarea silită a obligațiilor de a face având ca obiect adoptarea unui act administrativ, atunci aceasta ar confirma raționamentul primei instanțe care a dispus respingerea cererii de încuviințare a executării silite, tocmai în considerarea acestui raționament juridic; (iii) cu privire la chestiunea de drept în discuție, nu a fost identificată jurisprudență relevantă care să fie circumscrisă în mod expres limitelor câmpului de aplicare a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, cu precădere în ceea ce privește distincția dintre actele administrative încheiate și actele administrative adoptate; (iv) cu privire la chestiunea de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a fost învestită cu un recurs în interesul legii sau cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri prealabile.

Referitor la condiția noutății chestiunii de drept, instanța de trimitere a reținut că, din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție formată în procedura prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, cerința noutății este îndeplinită nu numai atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări nou-intrate în vigoare, dar și în situația unor reglementări mai vechi, dar asupra cărora instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent, devenind actuală aplicarea frecventă a normei juridice.

În ambele cazuri este necesar să nu se fi dezvoltat o practică judiciară ce relevă o anumită interpretare și aplicare a normei vizate de chestiunea de drept, întrucât, după cum s-a decis în mod constant, orientarea jurisprudenței spre o anumită interpretare a normelor analizate și existența unei practici a instanțelor naționale determină pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse analizei.

Prin urmare, nu prezintă relevanță faptul că reglementarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 este mai veche, întrucât instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent asupra problemelor de drept menționate, devenind actuală aplicarea normelor juridice.

Instanța de trimitere a apreciat că nu s-a conturat o orientare certă și consistentă a practicii către o anumită interpretare și aplicare a normei din perspectiva chestiunilor de drept. Se poate vorbi, astfel, despre o practică în curs de formare, ce justifică declanșarea mecanismului de prevenire a practicii neunitare prevăzut de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din contră, așa cum a precizat și creditoarea, tribunalul a reținut că în titlul executoriu figurează peste 8.000 de creditori (majoritatea dintre aceștia cesionând creanța), astfel încât pe rolul instanțelor au fost deja înregistrate foarte multe dosare (de ordinul miilor) având ca obiect încuviințare executare silită.

Prin urmare, dezlegarea chestiunilor de drept menționate ar fi necesară și utilă pentru a preîntâmpina apariția unei practici neunitare la nivelul instanțelor civile, în speță judecătoriile de sector, respectiv Tribunalul București. Așadar, tranșarea acestei chestiuni de drept ar conferi predictibilitate acestor litigii, care sunt deja în număr foarte mare.

Cea din urmă condiție este, de asemenea, îndeplinită, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept și nici nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare având ca obiect aceste chestiuni de drept.

Instanța de trimitere a apreciat că în prezenta cauză nu se solicită dezlegarea aceleiași chestiuni de drept ca cea avută în vedere la pct. 58 din Decizia nr. 21/2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, unde s-au statuat următoarele: "Verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar în privința procedurii speciale de executare instituite de art. 24 din Legea nr. 554/2004 trebuie avut în vedere faptul că aceasta se aplică numai dacă, prin dispozitivul hotărârii definitive ce constituie titlu executoriu, autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să se efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba deci de obligații de a face care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanții săi legali".

Or, în cauza de față, prima întrebare vizează, așa cum s-a arătat, împrejurarea dacă obligația unei autorități publice de a adopta o hotărâre de Guvern este inclusă în obligația de a "încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, elibera un alt înscris sau efectua anumite operațiuni administrative - cu privire la care este incidentă procedura specială de executare instituită de art. 24 din Legea nr. 554/2004, așa cum s-a reținut prin Decizia nr. 21/2021, pct. 58 citat mai sus".

În ceea ce privește punctul de vedere al instanței de trimitere cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, tribunalul a reținut că, deși art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă menționează inserarea acestuia în cadrul încheierii de sesizare, aceasta nu reprezintă o condiție de admisibilitate a sesizării, context în care nu își va exprima punctul de vedere cu privire la modalitatea de dezlegare a întrebărilor adresate, întrucât ar echivala cu o antepronunțare. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie VI.I. Jurisprudența comunicată de curțile de apel

În ceea ce privește prima chestiune de drept supusă interpretării, a fost comunicată jurisprudență care nu antamează strict chestiunea de drept supusă dezlegării, existând o singură orientare jurisprudențială, prin care s-a apreciat, implicit, în sensul că procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se aplică și în ipoteza în care, prin titlul executoriu în discuție, s-a dispus, de către instanța de judecată, obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern (Decizia civilă nr. 168 din 19 martie 2021 pronunțată în Dosarul nr. 4.144/117/2020 al Curții de Apel Cluj) pentru reintegrarea reclamantului, ipoteză care, de altfel, se circumscrie soluțiilor prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv obligarea autorității publice pârâte să emită un act administrativ, lato sensu.

În sensul orientării jurisprudențiale menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Constanța (Secția de contencios administrativ și fiscal), Curtea de Apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal); tribunalele Hunedoara, Iași, Vaslui, Gorj, Buzău, Ilfov; Judecătoria Aiud.

În susținerea punctelor de vedere au fost expuse următoarele argumente: (i) pentru punerea în executare a obligațiilor stabilite într-o hotărâre pronunțată în baza dispozițiilor Legii nr. 554/2004, legiuitorul a stabilit o procedură specială, care derogă de la procedura generală prevăzută de art. 665 și următoarele din Codul de procedură civilă, ce este obligatoriu de urmat și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, și nu doar în situația încheierii unui act administrativ bilateral; (ii) față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care art. 24 din Legea nr. 554/2004 se referă la noțiunea de "act administrativ", fără a face distincție după cum acesta este un act administrativ (bilateral) de gestiune sau act administrativ (unilateral) de autoritate, voința legiuitorului este clară, în sensul existenței unei proceduri speciale administrative pentru executarea obligațiilor prevăzute de Legea nr. 554/2004, indiferent de natura actului administrativ; (iii) deși dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 privesc încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operațiuni administrative, textul se aplică și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, dispoziția executorie încadrându-se în natura obligațiilor stabilite în sarcina autorității publice; (iv) dacă intenția legiuitorului ar fi fost cea de excludere a hotărârilor de Guvern de la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, ar fi prevăzut acest lucru în mod expres. Legiuitorul a optat pentru formula "încheierea" în detrimentul unor termeni ca "adoptarea/emiterea" tocmai cu intenția de a include și actele administrative asimilate (contractele administrative), și nu cu intenția de a exclude titlurile executorii ce vizează executarea unor acte administrative tipice, cum sunt și hotărârile de Guvern, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt eminamente unilaterale; (v) titlul executoriu referitor la obligația autorității publice de a emite o hotărâre de Guvern se întemeiază pe existența unei încălcări a unui drept al creditorului, respectiv pe constatarea refuzului nejustificat al autorității publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim constatat anterior de către instanță, în cadrul altui litigiu, ca fiind vătămat prin neemiterea acestui act administrativ.

Într-o jurisprudență nuanțată, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a reținut că situația premisă pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții de constrângere este existența unei hotărâri judecătorești prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, respectiv prin care se stabilește în sarcina autorității publice o obligație de a face, textul fiind aplicabil atunci când în sarcina autorității publice se instituie o obligație de a face intuitu personae, respectiv o obligație care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de autoritatea respectivă (Decizia nr. 449 din 29 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.535/62/2019, a Curții de Apel Brașov).

Într-o opinie nuanțată, exprimată la nivelul Tribunalului București, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-au reținut următoarele: (i) verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar hotărârile care cuprind alte situații decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vor urma direct procedura de executare silită reglementată de Codul de procedură civilă; (ii) trimiterile pe care art. 24 din Legea nr. 554/2004 le face la art. 905 și 891 din Codul de procedură civilă (în forma în vigoare la data demarării procedurii speciale de executare) nu modifică în vreun fel regimul executării hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ în ceea ce privește obiectul procedurii speciale de executare; (iii) pentru soluționarea problemei de drept supuse dezlegării, trebuie avută în vedere distincția între hotărârile de Guvern ce constituie acte administrative individuale și hotărârile de Guvern care constituie acte administrative normative; în condițiile în care o hotărâre de Guvern are caracter individual, nu este exclusă aplicarea prevederilor art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004; (iv) pe de altă parte, o autoritate centrală nu poate fi obligată, pe cale judecătorească, să emită un act de reglementare general, precum o hotărâre de Guvern cu caracter normativ, întrucât s-ar încălca principiul separării puterilor în stat.

Într-un punct de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, comunicat de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a apreciat, în mod contrar, în sensul că dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează o procedură specială și excepțională de executare silită a obligațiilor de a face cuprinse în titluri executorii pronunțate în materia contenciosului administrativ, trebuie interpretate restrictiv, doar pentru cele cinci ipoteze de aplicare (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), iar nu și pentru adoptarea actului administrativ, față de care nu poate fi extinsă aplicarea normei legale.

În ceea ce privește prima chestiune de drept supusă dezlegării, Curtea de Apel București a comunicat faptul că, la nivelul Secției a IX-a contencios administrativ și fiscal, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la prima chestiune de drept supusă dezlegării.

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Constanța, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș, Timișoara, Craiova și tribunalele Mehedinți, Dolj, Olt, Teleorman, Călărași au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării, într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că, atunci când s-a stabilit obligarea la plata penalităților dispuse prin dispozitivul titlului executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calculul acestora se realizează în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu, sens în care instanța de executare va fixa suma ce i se va datora creditorului cu titlu de penalități.

Practica judiciară comunicată în acest sens se regăsește la nivelul Curții de Apel București: - Sentința civilă nr. 1.559 din 20 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.286/2/2022 (recurată de reclamant), prin care s-a reținut că, atunci când s-a stabilit obligarea la plata penalităților dispuse prin dispozitivul titlului executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calculul acestora se realizează în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, sens în care instanța de executare va fixa suma ce i se va datora creditorului cu titlu de penalități; - Sentința civilă nr. 1.566 din 20 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.282/2/2022 (recurată de reclamant), prin care s-a reținut că, pentru fixarea sumei datorate cu titlu de penalități, în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se impune epuizarea, în prealabil, a procedurii prevăzute de art. 24 alin. (3) din lege, nefiind echivalentă cu stabilirea penalităților prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004; - Sentința nr. 1.259 din 20 iunie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.352/2/2022 (nerecurată), prin care Curtea a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, reținând că, în condițiile în care reclamanții nu au parcurs și nu au finalizat procedura reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aceștia nu fac dovada unui drept născut și actual, recunoscut de lege, în temeiul căruia să poată pretinde stabilirea în mod definitiv a sumei datorate de pârât cu titlu de penalități și obligarea acestuia la plata despăgubirilor.

Au fost exprimate și următoarele puncte de vedere, nesusținute de practică judiciară: (i) s-a apreciat că, pentru definitivarea sumei datorate cu titlu de penalități, este aplicabil art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, neexistând o altă procedură pentru fixarea sumei definitive (Tribunalul București, Judecătoria Aiud); (ii) prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care instanța de judecată a stabilit penalități pentru fiecare zi de întârziere în conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 (Tribunalul Ilfov, Tribunalul Vrancea); (iii) art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la întregul art. 906 din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage, totodată, aplicarea art. 28 din Legea nr. 554/2004, normele urmând a fi interpretate și aplicate coroborat, în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile juridice administrative. Tribunalul a avut în vedere și faptul că dispozițiile art. 892 și 906 din Codul de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, astfel că ele completează prevederile Legii nr. 554/2004 (Tribunalul Ialomița); (iv) verificarea cererii de încuviințare a executării silite cu privire la penalitățile de întârziere se efectuează tot de către instanța de executare care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, asemenea obligației principale. Astfel, nici această creanță nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 663 din Codul de procedură civilă, nefiind daune-interese moratorii, conform art. 1.536 din Codul civil, ci o sancțiune pecuniară cu caracter distinct prevăzută de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, având natura unor măsuri de executare (Tribunalul Giurgiu).

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a reținut că penalitățile prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reprezintă obligații de plată stabilite prin însuși titlul executoriu care nu intră sub incidența art. 24 din Legea nr. 554/2004, iar executarea obligației de plată a unei sume de bani, stabilită prin chiar titlul executoriu, va urma procedura de drept comun, iar nu procedura reglementată de art. 24, ce derogă de la normele de drept comun doar în limitele stabilite de alin. (1) (Sentința civilă nr. 1.671 din 3 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, în Dosarul nr. 4.217/2/2022, recurată de reclamant).

În sensul jurisprudenței menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal), Tribunalul Buzău și Tribunalul Hunedoara).

În susținerea punctelor de vedere au fost invocate următoarele argumente: (i) interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 impun a fi în sensul că, după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități, neînsoțită de o cerere de despăgubiri, sau - în lipsa unei cereri de fixare a penalităților - după expirarea termenului de prescripție a executării silite de 3 ani de la împlinirea termenului de 3 luni prevăzut de norma legală în discuție, nu mai este admisibilă formularea de către creditor - pe acest temei legal - a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului; (ii) termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația (Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept); (iii) din analiza alin. (4) al art. 24 al Legii nr. 554/2004 rezultă că, după expirarea termenului de trei luni, se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuție, se procedează la stabilirea unor sume definitive, atât în ceea ce privește amenzile aplicate în favoarea statului, cât și în ceea ce privește penalitățile acordate creditorului; (iv) penalitățile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă).

Curtea de Apel Cluj a comunicat faptul că la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. VI.II. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În considerentele Deciziei nr. 35 din 31 octombrie 2016 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1023 din 20 decembrie 2016, s-a reținut că "norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ" (paragraful 35). Prin aceeași decizie s-a reținut că "într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească" (paragraful 39).

În considerentele Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018, s-a reținut că: "În ceea ce privește data de la care se aplică penalități, hotărârea instanței învestite în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 are autoritate de lucru judecat, instanța învestită cu o cerere a creditorului în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 neavând decât competența de a calcula penalitățile, conform criteriilor stabilite prin hotărârea anterioară" (paragraful 92); "În consecință, instanța învestită cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalități de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligației prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația" (paragraful 98); "În consecință, în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru" (paragraful 104).

În considerentele Deciziei nr. 21/2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 4 iunie 2021, instanța supremă a statuat următoarele: "Verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar în privința procedurii speciale de executare instituite de art. 24 din Legea nr. 554/2004 trebuie avut în vedere faptul că aceasta se aplică numai dacă, prin dispozitivul hotărârii definitive ce constituie titlu executoriu, autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să se efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba deci de obligații de a face, care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanții săi legali".

În considerentele Deciziei nr. 1.461 din 4 aprilie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-au reținut următoarele: "Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și fixarea sumei ce se va datora reclamantului creditor cu titlu de penalități se poate aplica numai dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților emise conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu. Cum, în cauză, reclamanta a solicitat emiterea hotărârii prevăzute de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dar fără a solicita anterior aplicarea art. 24 alin. (3) din același act normativ, se impune respingerea cererii ca inadmisibilă. Acțiunea reclamantei nu poate fi considerată admisibilă prin raportare la cererile pe care aceasta le-a adresat unor executori judecătorești, deoarece dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt dispoziții derogatorii de la dreptul comun în materia executării titlurilor executorii, iar pentru hotărârile judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ sunt aplicabile prevederile art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 și nu dispozițiile Codului de procedură civilă, cu excepția hotărârilor judecătorești prin care s-a stabilit obligația de plată a cheltuielilor de judecată, dar nu în cazul hotărârilor judecătorești care cuprind «obligații de a face», cum este și cazul în speță". VII. Răspunsul Ministerului Public

Prin Adresa nr. 2.247/C/3.179/III-5/2022 din 14 octombrie 2022, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problemele ce formează obiectul sesizării. VIII. Opiniile specialiștilor

Opinia Facultății de Drept din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca. cu privire la prima problemă de drept supusă dezlegării, este în sensul că obligația unei autorități publice de a adopta (emite) o hotărâre de Guvern este inclusă în obligația de a "încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, a elibera un alt înscris sau a efectua anumite operațiuni administrative".

În realitate, dificultățile cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt generate de omisiunea legiuitorului de a include în aceste prevederi și obligația de a adopta/emite un act administrativ, alături de cele expres indicate de acest text de lege.

Pornind de la definiția semantică a verbului a înlocui, respectiv "a pune ceva sau pe cineva în locul altuia", ținând cont și de argumentele de mai jos, concluzia corectă ar trebui să fie aceea că obligația de a emite/adopta un act administrativ este inclusă în obligația de a-l înlocui care are, astfel, în acest context, un sens mai larg.

Pe de altă parte, deși obligația de a încheia un act administrativ este utilizată atunci când se pune problema încheierii unui contract, deci a unui act bilateral, nu există nicio rațiune pentru care art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să încheie un contract administrativ, ce presupune un acord de voință, dar nu s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să emită/adopte un act administrativ unilateral.

Cu privire la cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării s-a susținut că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Din analiza celor două texte de lege rezultă că acestea au, în principiu, același scop și aceeași natură juridică. În ambele ipoteze, reclamantul poate solicita instanței de contencios administrativ competente, fie în etapa judecății, fie în aceea a executării silite, aplicarea unei amenzi și a unor penalități de întârziere; în continuare, dacă debitorul refuză executarea obligațiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanța revine printr-o nouă hotărâre și fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalități.

Din acest moment, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispozițiile art. 18 alin. (5) din același act normativ, de vreme ce acestea din urmă nu cuprind vreo dispoziție expresă contrară și nici nu poate fi descoperită vreo incompatibilitate absolută între cele două texte de lege, care să conducă la justificarea unui tratament diferențiat între cele două situații.

Opinia Institutului Național al Magistraturii, cu privire la ambele probleme de drept, a fost în sensul că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Faptul că, în mod greșit, Tribunalul București nu și-a exprimat opinia cu privire la problemele de drept supuse dezlegării nu ar trebui să constituie un motiv de inadmisibilitate a sesizării, dat fiind faptul că ar trebui să primeze scopul avut în vedere de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv oferirea unui răspuns util instanței de trimitere și preîntâmpinarea practicii judiciare neunitare.

Cu privire la prima problemă de drept supusă dezlegării, s-a reținut că dispozițiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă în situația în care, prin respectiva hotărâre judecătorească, a fost obligat Guvernul României să emită un act administrativ sub forma unei hotărâri de Guvern (Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).

Cu privire la cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării, Institutul Național al Magistraturii a arătat că în cadrul catedrei s-au conturat două opinii contrare, respectiv:

Într-o primă opinie s-a apreciat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități nu se aplică în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate pentru fiecare zi de întârziere, potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În sprijinul acestei opinii s-a adus argumentul potrivit căruia coroborarea art. 18 cu art. 24 din Legea nr. 554/2004 ar genera dificultăți de aplicare [de exemplu, nu s-ar putea concilia aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 cu termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din același act normativ, în situația în care, deși cu întârziere, debitorul autoritate publică execută totuși obligația stabilită în sarcina sa].

Într-o opinie contrară s-a apreciat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate pentru fiecare zi de întârziere, potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În susținerea acestei opinii au fost aduse următoarele argumente: (i) ipotezele normelor cuprinse în art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coincid în ceea ce privește obligațiile care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică. Drept urmare, este suficient ca o obligație de acest tip să poată fi înscrisă în una dintre cele două ipoteze ca ea să fie supusă procedurii de executare reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004; (ii) procedura de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupune două etape, cea de-a doua având o variantă alternativă (Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept). Prima etapă este cea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și are un dublu scop: să dea efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ și să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ. Mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului. Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură. Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților. În cea de-a doua etapă, dacă obligația nu a fost executată în natură, amenda și penalitățile se transformă din mijloace de constrângere în sancțiuni civile; (iii) în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bunăvoie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) [și, pentru aceleași considerente, alin. (6)] nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și (5). Este esențial că obiectul executării silite nu constă în amenda și penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) și (6) sau art. 24 alin. (3), ci în obligația de a face ce implică un f