ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 35/2016

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 22 martie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 24.103/3/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menționată. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin declinare de la Tribunalul București, reclamanta G.X.R., prin mandatar, a chemat în judecată pe pârâții C.N.C.I. și G.B., în calitate de președinte al instituției pârâte, solicitând obligarea acestuia din urmă la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data de 15 mai 2013 și până la data executării efective a obligației stabilite prin Sentința civilă nr. 5.455 din 28 septembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel București, modificată și rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 608 din 7 februarie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin Sentința civilă nr. 815 din 11 martie 2014, instanța de fond a respins acțiunea cu motivarea că, după data pronunțării Deciziei civile nr. 608 din 7 februarie 2013 a instanței supreme, a intervenit un eveniment legislativ (Legea nr. 165/2013), prin care (art. 16 și 19) a fost modificată procedura de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent, în sensul că evaluarea imobilului pentru care se acordă despăgubiri nu mai este realizată pe baza unui raport de evaluare, ci prin aplicarea grilei notariale, iar pentru soluționarea cererii nu mai este emis un titlu de despăgubire, ci o decizie de compensare prin puncte. Curtea de Apel București a reținut că, din motive mai presus de voința pârâților debitori, executarea obligației a devenit imposibilă în forma în care aceasta a fost stabilită pe cale judiciară, fapt ce justifică respingerea acțiunii.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta, invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că sentința nu ține cont de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale, că este excesiv de formalistă în interpretarea legii și că nu arată ce motive a împiedicat pârâții să execute în fapt hotărârea. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: "Art. 24. - Obligația executării (1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii."

Legea nr. 165/2013: "Art. 32. - (1) Se instituie un termen de decădere în procedura administrativă, de 120 de zile, în care persoanele care se consideră îndreptățite pot completa cu înscrisuri dosarele depuse la entitățile învestite de lege. Termenul curge de la data la care persoanei i se comunică în scris documentele necesare soluționării cererii sale. (2) Termenul prevăzut la alin. (1) poate fi prelungit la cererea scrisă a persoanei care se consideră îndreptățită sau a reprezentantului legal, prin decizia conducătorului entității învestite de lege sau a persoanei împuternicite de către acesta, o singură dată, pentru o perioadă de 60 de zile, în situația în care persoana care se consideră îndreptățită face dovada efectuării unor demersuri privind completarea dosarului în raport cu alte instituții. (3) Cererea de prelungire a termenului se va formula în interiorul termenului prevăzut la alin. (1) și va fi însoțită de dovada demersurilor întreprinse. (4) Instituțiile deținătoare au obligația de a elibera, în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii, actele doveditoare solicitate." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia intimatului pârât, răspunsul la această chestiune de drept trebuie să fie afirmativ, deoarece Legea nr. 165/2013 instituie o nouă procedură de soluționare a cererilor de despăgubire, obligatorie pentru autoritatea administrativă. Cu toate acestea, arată intimatul, practica judiciară este neunitară sub acest aspect, așa cum rezultă din Deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 și nr. 416 din 4 februarie 2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție; astfel, din cuprinsul primei decizii menționate rezultă că - după expirarea perioadei de suspendare instituită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din titlul VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, aprobată cu modificări prin Legea nr. 117/2012 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012) - dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt pe deplin aplicabile în condițiile Legii nr. 165/2013 și conduc la sancționarea conducătorului autorității publice care nu a executat hotărârea judecătorească, pe când din cuprinsul celei de-a doua decizii rezultă contrariul, respectiv că, în condițiile procedurii instituite de Legea nr. 165/2013, nu se poate reține culpa autorității publice pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești anterioare.

Recurenta-reclamantă nu și-a exprimat opinia cu privire la prezenta sesizare. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: - chestiunea de drept este una veritabilă, referindu-se, în esență, la problema raportului dintre Legea nr. 165/2013, care reglementează o procedură nouă de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist (noua procedură), și o hotărâre judecătorească irevocabilă (potrivit terminologiei vechiului Cod de procedură civilă) pronunțată în condițiile unei proceduri diferite de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist (cuprinsă în titlul VII din Legea nr. 245/2007), reglementată prin norme abrogate de Legea nr. 165/2013 (vechea procedură); se pune întrebarea ce termene trebuiau respectate, cele stabilite de noua procedură, în cuprinsul art. 32, sau termenul de 30 de zile arătat în cuprinsul hotărârii judecătorești? Văzând că prin două hotărâri judecătorești definitive (deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 și nr. 416 din 4 februarie 2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție) chestiunea de drept a primit soluții diferite, consideră îndeplinită condiția în discuție, existând argumente rezonabile pentru ambele variante; - celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a recursului și este nouă, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție, printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

În soluționarea chestiunii de drept în discuție, instanța de trimitere apreciază că trebuie să se țină cont de următoarele aspecte: a) Potrivit dispozițiilor tranzitorii ale art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 "Obligațiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21". b) Prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 a Curții Constituționale s-a constatat, printre altele, că dispozițiile art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 sunt constituționale "în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate" (reamintim că, în speță, prin Sentința civilă nr. 5.455 din 28 septembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, modificată și rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 608 din 7 februarie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în speță, C.C.S.D. a fost obligată la emiterea titlului de despăgubire, în termen de 30 de zile de la data de 15 mai 2013). c) Prin deciziile nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, și nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013, Curtea Constituțională a statuat, referitor la efectele hotărârilor judecătorești, că "înfăptuirea justiției, în numele legii, are semnificația că actul de justiție izvorăște din normele legale, iar forța lui executorie derivă tot din lege. Altfel spus, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluționarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice și de eficientizare a normelor de drept substanțial. Datorită acestui fapt, hotărârea judecătorească - desemnând tocmai rezultatul activității judiciare - reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiției. Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în discuție ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecății. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficiență specifică de către ordinea normativă constituțională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătorești îl constituie forța executorie a acesteia, care trebuie respectată și executată atât de către cetățeni, cât și de autoritățile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă și irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și o obstrucționare a bunei funcționări a justiției." d) Pe cale de consecință, apreciază, cu majoritate, instanța de trimitere, autoritățile administrative trebuie să execute hotărârile judecătorești irevocabile (potrivit Codului de procedură civilă din 1865) sau definitive (potrivit Codului de procedură civilă din 2010) în termenul arătat în cuprinsul acestora, și nu să le înlăture efectele în temeiul unei legi intrate în vigoare ulterior, soluționarea cererii de hotărâre preliminară trebuind să fie în sensul că "în aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie să se țină seama de termenul de executare arătat în cuprinsul hotărârii judecătorești, și nu de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013." VI. Jurisprudența instanțelor naționale și opiniile exprimate de acestea

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost identificate deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 și nr. 416 din 4 februarie 2015, pronunțate de Secția de contencios administrativ și fiscal, menționate mai sus, care tratează problema de drept supusă dezlegării.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, următoarele instanțe au comunicat jurisprudență și puncte de vedere referitoare la problema de drept în discuție, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Curtea de Apel Ploiești a considerat neîntemeiată cererea de aplicare a amenzii pentru neexecutare hotărâre, reținând că nerespectarea strictă a termenului legal a fost generată de modificarea cadrului legislativ, respectiv Legea nr. 165/2013, care este aplicabilă și pentru obligațiile stabilite prin hotărâri judecătorești, conform dispozițiilor tranzitorii din art. 41 (Sentința nr. 48 CC din 23 septembrie 2014 - pronunțată de Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 563/42/2014); de asemenea s-a reținut că, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2012, procedura de emitere a deciziilor reprezentând titlu de despăgubire a fost suspendată, iar în aplicarea dispozițiilor art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 s-a solicitat retransmiterea dosarului în regim de urgență, astfel că nu se putea, în mod obiectiv, trece la emiterea titlului de despăgubire (Sentința nr. 308 din 20 decembrie 2013 - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 539/42/2013); - în același sens și-au exprimat opinia și Curtea de Apel Iași și instanțele arondate acesteia, Tribunalul Satu Mare - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal și Judecătoria Galați - Secția civilă, apreciind că, în aplicarea art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să se țină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013, acest din urmă act normativ cuprinzând dispoziții speciale, prin care este instituită o nouă procedură de soluționare a cererilor de despăgubire, obligatorie pentru autoritatea administrativă. B. Tribunalul Maramureș și Tribunalul Prahova opinează că, în aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu trebuie să se țină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013. Se consideră că autoritățile administrative trebuie să execute hotărârile judecătorești irevocabile sau definitive, după caz, în termenul arătat în cuprinsul acestora și nu să le înlăture efectele în temeiul unei legi intrate în vigoare ulterior. Pentru argumentarea acestei opinii se face referire la dispozițiile tranzitorii ale art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora "Obligațiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21". De asemenea s-a făcut referire la Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 a Curții Constituționale, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 "sunt constituționale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate". S-a arătat că sfera de aplicabilitate a celor două articole este diferită, astfel că nu se pune problema ca în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 să se țină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât hotărârile pronunțate în baza Legii nr. 165/2013 pot fi atacate la secțiile civile ale instanțelor, iar art. 24 din Legea nr. 554/2004 este aplicabil doar hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ. C. Curtea de Apel Galați - Secția pentru cauze de contencios administrativ și fiscal și-a exprimat punctul de vedere (majoritar), potrivit căruia, pentru angajarea răspunderii juridice, conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, trebuie îndeplinite cumulativ o serie de condiții, între acestea fiind o faptă culpabilă și vinovăția celui care a cauzat prejudiciul. Neîndeplinirea obligației de a executa o hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de lege se poate circumscrie noțiunii de faptă culpabilă de natură a antrena aplicarea amenzii și a obliga la plata despăgubirilor reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004. În aceste condiții trebuie analizat, în raport de circumstanțele cauzei, dacă, în raport cu termenele instituite de art. 32 din Legea nr. 165/2013, se poate considera că autoritatea publică a avut o atitudine culpabilă, de pasivitate, sau vreo intenție, evidentă, de tergiversare a soluționării dosarului. D. Tribunalul Vâlcea are o opinie nuanțată, potrivit căreia - în aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - trebuie să se țină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013. Dispozițiile acestei legi nu se aplică, însă, și cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a legii, întrucât aceasta ar contraveni principiului neretroactivității legii civile, așa cum s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin deciziile nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014, și nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 raportate la art. 33 și 34 din Legea nr. 165/2013. În ceea ce privește hotărârile definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ se arată că executarea acestora trebuie să se facă în termenul prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neputând fi întârziată sau amânată prin efectul Legii nr. 165/2013, care se aplică doar proceselor pornite după intrarea în vigoare a acesteia, când competența nu mai aparține instanței de contencios, ci instanței civile, în acest din urmă caz executarea urmând regulile de procedură civilă. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională a pronunțat următoarele decizii care prezintă relevanță pentru soluționarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită: - Decizia nr. 269 din 7 mai 2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la art. 7 alin. (1), art. 11 alin. (1) și (2), art. 16, art. 17 alin. (1) lit. a), art. 21 alin. (6) și (8), art. 31 alin. (5), art. 34 alin. (1), art. 35 alin. (2) și art. 50 lit. b) teza întâi din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014; - Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a), art. 21 alin. (5), (8) și (9), precum și a celor ale art. 4 teza întâi raportate la cele ale art. 22, art. 23, art. 35 alin. (1) și (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015; - Decizia nr. 843 din 10 decembrie 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (5) și (8) și art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 119 din 16 februarie 2016; - Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 și art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016.

Prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, Curtea Constituțională a statuat următoarele: "27. Or, în condițiile în care un nou text de lege devine aplicabil proceselor în curs de desfășurare, riscul apariției unui dezechilibru procesual între părțile din litigiu trebuie înlăturat de instanțele de judecată printr-o interpretare a acestuia în respectul exigențelor impuse de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prin art. 6 care consacră dreptul la un proces echitabil, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora «Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte». 28. În acest sens, Curtea reține că, pentru a contracara riscul menționat al apariției unui dezechilibru procesual și pentru a conferi, în același timp, eficacitate măsurilor de finalizare a procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, instanța de contencios administrativ sesizată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 va trebui să pronunțe - în acord cu dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care precizează soluțiile pe care le poate da instanța - o hotărâre prin care să instituie în sarcina Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor obligația de a verifica existența dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia și de a evalua despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum și de a emite decizia de compensare în puncte a acestora. Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor va trebui să ducă la îndeplinire obligațiile impuse de instanță în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, astfel cum prevede art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 29. Curtea reține, totodată, că, prin constatarea constituționalității prevederilor art. 34 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 în interpretarea dată acestora prin prezenta decizie, se valorifică premisele legale existente pentru soluționarea definitivă, cu celeritate, a cauzelor aflate pe rolul instanțelor de contencios administrativ la data intrării în vigoare a legii. Astfel, potrivit art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, «Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii». Ulterior, decizia Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor poate fi atacată, potrivit art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul entității, în termen de 30 de zile de la data comunicării. 30. Prin urmare, se ajunge ca, în principiu, dreptul persoanei care se consideră îndreptățită să fie examinat pe fond de instanța civilă într-un termen rezonabil, constituit din termenul pentru emiterea de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor a deciziei de compensare prin puncte - de cel mult 30 de zile, conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - la care se adaugă termenul de 30 de zile de la comunicarea deciziei de compensare în puncte în care aceasta poate fi atacată, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 care conferă instanței civile competența de a tranșa litigiul, stabilind că aceasta se va pronunța asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și va dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile Legii nr. 165/2013. 31. Prin această succesiune procedurală se ajunge la eficientizarea mecanismului de acordare de măsurilor reparatorii și la realizarea scopului declarat al Legii nr. 165/2013, acela de finalizare a procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist."

De asemenea, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, instanța de contencios constituțional a statuat, în ceea ce privește soluția legislativă constând în amendarea conducătorului autorității publice sau, după caz, a persoanei obligate în situația neexecutării hotărârilor judecătorești definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, prevăzută de art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, "că procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedurale civile, și dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituțional al protejării cetățenilor în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au instituit obligații în sarcina autorităților publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile [n.a. definitive] a acesteia". VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene au fost identificate mai multe hotărâri care prezintă relevanță pentru dezlegarea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, acestea fiind menționate, la locul potrivit, în cuprinsul prezentei decizii. IX. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 748/C/2.445/III-5/2016 din 18 iulie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, față de dispozițiile art. 519 din același cod, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se propune soluția potrivit căreia, în aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să se țină seama de termenele prevăzute de acest articol, nu și de cele reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013. XI. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilității

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție se verifică în raport cu cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, care, în cazul de față, se apreciază a fi îndeplinite.

Condițiile de admisibilitate, cumulative, instituite de legiuitor pentru declanșarea acestei proceduri, sunt următoarele: a) existența unei cauze în curs de judecată; b) cauza să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță; c) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; d) o chestiune de drept cu caracter de noutate, asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Prioritar se impune deci o analiză a existenței acestor condiții de admisibilitate a sesizării: a) Cu privire la prima cerință se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunțată până la acest moment o hotărâre definitivă. b) Acțiunea introductivă este un litigiu având ca obiect aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se află în competența de primă instanță a secției de contencios administrativ a curții de apel, în calitate de instanță de executare, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț) din lege; prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță. c) De lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a recursului, întrucât: prin cererea introductivă reclamanta a invocat, în principal, pasivitatea nejustificată a autorității pârâte în executarea unei hotărâri judecătorești definitive, prin sentința primei instanțe s-a respins cererea, în considerarea intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, care a reglementat o nouă procedură administrativă, iar în recursul formulat, recurenta-reclamantă a contestat incidența în cauză a termenelor reglementate de legea nouă. d) Referitor la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, din verificarea evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra chestiunii de drept în discuție, nefiind pronunțată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect. De asemenea, problema de drept care necesită a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății, cu atât mai mult cu cât a generat deja abordări diferite în practica instanțelor de judecată. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Situația premisă a aplicării art. 24 din Legea nr. 554/2004 o constituie existența unei hotărâri judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ, care a rămas definitivă, devenind titlu executoriu conform art. 22 din lege, însă nu a fost executată voluntar în termenul prevăzut de art. 24 alin. (1).

În practica instanțelor de judecată, aplicarea acestui text legal a generat soluții diferite, după adoptarea Legii nr. 165/2013.

Astfel, în cadrul litigiilor de contencios administrativ având ca obiect aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârii, în examinarea culpei conducătorului autorității obligate la finalizarea procedurii administrative prin emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, s-a pus problema incidenței procedurii administrative și a termenelor reglementate de legea nouă, invocate de conducătorul autorității pârâte (iar uneori reținute chiar din oficiu de instanțe), ca fiind impedimente obiective în executarea hotărârii instanței de contencios administrativ, în termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În sesizarea ce face obiectul analizei, în discuție sunt termenele și, implicit, etapa procedurală reglementate de art. 32 din Legea nr. 554/2004, a căror incidență a fost invocată de conducătorul autorității obligate, ca fiind exoneratoare de orice culpă.

Art. 32 din capitolul "Măsuri pentru urgentarea soluționării cererilor de retrocedare" al Legii nr. 165/2013 se referă în general la procedura administrativă care se derulează de către entitățile învestite de lege.

Între entitățile învestite de lege, art. 3 pct. 4 din Legea nr. 165/2013 a inclus și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor înființată potrivit acestei legi.

De asemenea, din interpretarea sistematică a actului normativ rezultă că art. 32 din Legea nr. 165/2013 ar urma să își găsească aplicarea, în situația: - cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, deci pentru care entitățile învestite de lege nu au emis încă "decizie de admitere sau de respingere a acestora" (art. 33); - dosarelor în care s-au emis decizii de admitere sau respingere a cererii, înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar nesoluționate prin emiterea titlului de despăgubire până la intrarea în vigoare a legii [art. 34 alin. (1)]; - dosarelor care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naționale ulterior datei intrării în vigoare a legii [art. 34 alin. (2)].

Cu toate acestea, stabilind excepțiile de la regula soluționării dosarelor în ordinea înregistrării, legiuitorul arată că vor fi soluționate cu prioritate, între altele, dosarele în care Secretariatul Comisiei Naționale a solicitat documente potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 (respectiv, pentru clarificări în cadrul verificării dosarelor "din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii") și dosarele în care deciziile entităților învestite cu soluționarea notificărilor au fost emise în executarea unor hotărâri judecătorești irevocabile/definitive, prin care s-a constatat dreptul de proprietate și întinderea acestuia.

Totodată, dispozițiile tranzitorii cuprinse în art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 prevăd că "Obligațiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21."

Ulterior, prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, în privința dispozițiilor art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, Curtea Constituțională a decis că acestea sunt constituționale doar în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

Pentru aceeași rațiune a legii, de urgentare a soluționării cererilor de retrocedare, pentru a nu se mai tergiversa finalizarea procedurii prin repunerea în discuție a existenței dreptului de proprietate (a calității de persoană îndreptățită) și a întinderii acestuia, în cazul în care cu privire la aceste aspecte a statuat deja irevocabil/definitiv instanța de judecată, trebuie acceptat că și termenele și procedura reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013 au aplicabilitate în faza administrativă, până la momentul în care se emite o decizie inițială de admitere sau respingere a cererii de restituire, iar ulterior emiterii unei astfel de decizii, numai dacă aceasta nu a fost dată în executarea unei hotărâri judecătorești prin care instanța s-a pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

În analizarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, cu privire specială asupra situației autorității obligate prin hotărâre judecătorească definitivă la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, trebuie pornit de la premisa că, în timp ce Legea nr. 165/2013 are caracter de lege specială în ceea ce privește realizarea dreptului la măsuri compensatorii, norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ, inclusiv a celor pronunțate în materia restituirii imobilelor.

De asemenea, un element principal al analizei trebuie să îl constituie respectarea principiului separației puterilor în statul de drept.

În acest context se apreciază că, stabilind în mod definitiv obligația autorității de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, etapă ulterioară emiterii dispoziției/deciziei/hotărârii de admitere a cererii de măsuri reparatorii, instanța a recunoscut dreptul la despăgubiri/calitatea de persoană îndreptățită.

Faptul că instanța constituțională a statuat cu privire la neconstituționalitatea unor dispoziții ale Legii nr. 165/2013, în măsura în care repun în discuție aspecte tranșate prin hotărâri judecătorești definitive, referindu-se la calitatea de persoană îndreptățită și la întinderea dreptului de proprietate, nu este de natură să impună - în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 - a se ține seama de alte termene decât de cele prevăzute expres de acest articol de lege, chiar dacă prin hotărârea instanței de contencios administrativ nu s-a stabilit și valoarea despăgubirilor.

Într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească.

A admite că rămâne la latitudinea autorității obligate ca, în executarea unei hotărâri judecătorești definitive, să se prevaleze de termenele reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013, intrată în vigoare ulterior rămânerii definitive a hotărârii și împlinirii termenului legal de executare, echivalează cu înlăturarea efectelor hotărârii judecătorești și cu acceptarea faptului că accesul la justiție al persoanei îndreptățite a fost unul iluzoriu și ineficient.

Or, cu privire la influențarea cursului procesului prin edictarea de noi reguli procesuale, inexistente la data declanșării acestuia (executarea hotărârii judecătorești fiind considerată și ea o fază a procesului), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că "principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate prin art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale se opun - cu excepția situațiilor când există motive imperioase de interes general - ingerinței puterii legislative în administrarea justiției cu scopul de a influența deznodământul judiciar al unui litigiu" (Hotărârea din 7 iunie 2011, pronunțată în Cauza Agrati și alții împotriva Italiei - nr. 43.549/08, 6.107/09 și 5.087/09).

De asemenea, în jurisprudența comunitară s-a arătat constant că "administrația constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiției. Pe cale de consecință, dacă administrația refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești își pierd orice rațiune de a fi" (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunțată în Cauza Hornsby împotriva Greciei - nr. 18.357/91; Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României - nr. 67.289/01)."

Și Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 972 din 21 noiembrie 2012 (citată mai sus), pronunțată într-o sesizare privind existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte, a statuat că "Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în discuție ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecății. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficiență specifică de către ordinea normativă constituțională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătorești îl constituie forța executorie a acesteia, care trebuie respectată și executată atât de către cetățeni, cât și de autoritățile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă și irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și o obstrucționare a bunei funcționări a justiției".

Cu atât mai mult se impune ca prevederile unei legi noi să nu fie de natură să influențeze până la anihilare efectele unei hotărâri judecătorești rămase definitivă înaintea intrării în vigoare a acestora.

Mai mult, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 (citată mai sus), Curtea Constituțională a statuat că "procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, și dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituțional al protejării cetățenilor în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au instituit obligații în sarcina autorităților publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile [n.a. definitive] a acesteia. (...) De altfel, amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancțiune procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (...) "

În aceeași ordine de idei, prin Decizia nr. 843 din 10 decembrie 2015 (citată mai sus), instanța de contencios constituțional a statuat că "(...) În condițiile în care dreptul la obținerea măsurilor reparatorii a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, prin obligarea autorității administrative competente să emită titlu de despăgubire, repunerea în discuție a existenței dreptului, de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, poate genera imposibilitatea punerii în executare a unei hotărâri judecătorești irevocabile, ceea ce este de natură a contraveni principiilor constituționale ale separației și echilibrului puterilor în stat, neretroactivității legii civile și dreptului constituțional la un proces echitabil."

În plus, este evident faptul că termenele instituite de art. 32 din Legea nr. 165/2013 sunt reglementate în favoarea titularilor cererilor de restituire, astfel că ele nu ar putea fi opuse tocmai acelor titulari care au înțeles să nu se prevaleze de beneficiul acestor termene, ci - dimpotrivă - au recurs la sesizarea instanței de contencios administrativ pentru a fi constrânsă autoritatea să execute cu celeritate hotărâri judecătorești rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013.

Nu în ultimul rând trebuie observat faptul că noua modalitate de evaluare (compensarea prin puncte prin raportare la o grilă notarială) nu implică o durată care să facă imposibil de respectat termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prin Decizia Curții Constituționale nr. 805 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 8 februarie 2016, s-a apreciat că "(...) noua modalitate de evaluare, prin utilizarea grilei notariale, nu este de natură să nesocotească principiul separației puterilor în stat, întrucât instituirea prin lege a unei alte modalități de calcul nu impietează asupra dispozițiilor imperative ale unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile referitoare la obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor - ale cărei atribuții și, implicit, obligații stabilite pe cale judecătorească au fost preluate de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor - la emiterea unei decizii de compensare prin puncte, conform noii proceduri administrative".

În raport cu toate argumentele expuse rezultă irelevanța termenelor prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013 în cadrul litigiilor privind aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Această soluție nu contrazice soluția de unificare a practicii, adoptată de Plenul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la data de 27 mai 2016, care - referitor la problema culpei în neexecutarea obligației, examinată în cadrul litigiilor având ca obiect aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 - a conchis că "este prezumată culpa conducătorului autorității, prezumția neavând un caracter absolut, ci putând fi răsturnată prin administrarea de dovezi cu privire la existența unor motive temeinice pentru care nu s-a executat obligația în termenul legal."

Astfel, urmează să fie examinată conduita conducătorului autorității obligate, în raport cu termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și cu eventualele impedimente de executare a hotărârii, invocate de partea interesată, însă pretinsa incidență a termenelor reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013 nu va putea fi reținută ca motiv obiectiv pentru neexecutarea hotărârii definitive a instanței de contencios administrativ (spre deosebire de incidența termenelor prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012, pe durata cărora s-a suspendat în mod expres derularea procedurilor de soluționare a dosarelor de retrocedare).

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,