Decizia nr. 35/2016 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2200/1/2016 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Dacă în aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) trebuie să se ţină…

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 22 martie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 24.103/3/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menţionată. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin declinare de la Tribunalul Bucureşti, reclamanta G.X.R., prin mandatar, a chemat în judecată pe pârâţii C.N.C.I. şi G.B., în calitate de preşedinte al instituţiei pârâte, solicitând obligarea acestuia din urmă la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data de 15 mai 2013 şi până la data executării efective a obligaţiei stabilite prin Sentinţa civilă nr. 5.455 din 28 septembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, modificată şi rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 608 din 7 februarie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin Sentinţa civilă nr. 815 din 11 martie 2014, instanţa de fond a respins acţiunea cu motivarea că, după data pronunţării Deciziei civile nr. 608 din 7 februarie 2013 a instanţei supreme, a intervenit un eveniment legislativ (Legea nr. 165/2013), prin care (art. 16 şi 19) a fost modificată procedura de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent, în sensul că evaluarea imobilului pentru care se acordă despăgubiri nu mai este realizată pe baza unui raport de evaluare, ci prin aplicarea grilei notariale, iar pentru soluţionarea cererii nu mai este emis un titlu de despăgubire, ci o decizie de compensare prin puncte. Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, din motive mai presus de voinţa pârâţilor debitori, executarea obligaţiei a devenit imposibilă în forma în care aceasta a fost stabilită pe cale judiciară, fapt ce justifică respingerea acţiunii.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta, invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă. În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că sentinţa nu ţine cont de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale, că este excesiv de formalistă în interpretarea legii şi că nu arată ce motive a împiedicat pârâţii să execute în fapt hotărârea. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: „Art. 24. – Obligaţia executării (1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.”

Legea nr. 165/2013: „Art. 32. – (1) Se instituie un termen de decădere în procedura administrativă, de 120 de zile, în care persoanele care se consideră îndreptăţite pot completa cu înscrisuri dosarele depuse la entităţile învestite de lege. Termenul curge de la data la care persoanei i se comunică în scris documentele necesare soluţionării cererii sale. (2) Termenul prevăzut la alin. (1) poate fi prelungit la cererea scrisă a persoanei care se consideră îndreptăţită sau a reprezentantului legal, prin decizia conducătorului entităţii învestite de lege sau a persoanei împuternicite de către acesta, o singură dată, pentru o perioadă de 60 de zile, în situaţia în care persoana care se consideră îndreptăţită face dovada efectuării unor demersuri privind completarea dosarului în raport cu alte instituţii. (3) Cererea de prelungire a termenului se va formula în interiorul termenului prevăzut la alin. (1) şi va fi însoţită de dovada demersurilor întreprinse. (4) Instituţiile deţinătoare au obligaţia de a elibera, în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii, actele doveditoare solicitate.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia intimatului pârât, răspunsul la această chestiune de drept trebuie să fie afirmativ, deoarece Legea nr. 165/2013 instituie o nouă procedură de soluţionare a cererilor de despăgubire, obligatorie pentru autoritatea administrativă. Cu toate acestea, arată intimatul, practica judiciară este neunitară sub acest aspect, aşa cum rezultă din Deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 şi nr. 416 din 4 februarie 2015 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; astfel, din cuprinsul primei decizii menţionate rezultă că – după expirarea perioadei de suspendare instituită prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv” al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, aprobată cu modificări prin Legea nr. 117/2012 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012) – dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt pe deplin aplicabile în condiţiile Legii nr. 165/2013 şi conduc la sancţionarea conducătorului autorităţii publice care nu a executat hotărârea judecătorească, pe când din cuprinsul celei de-a doua decizii rezultă contrariul, respectiv că, în condiţiile procedurii instituite de Legea nr. 165/2013, nu se poate reţine culpa autorităţii publice pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti anterioare.

Recurenta-reclamantă nu şi-a exprimat opinia cu privire la prezenta sesizare. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele: – chestiunea de drept este una veritabilă, referindu-se, în esenţă, la problema raportului dintre Legea nr. 165/2013, care reglementează o procedură nouă de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist (noua procedură), şi o hotărâre judecătorească irevocabilă (potrivit terminologiei vechiului Cod de procedură civilă) pronunţată în condiţiile unei proceduri diferite de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist (cuprinsă în titlul VII din Legea nr. 245/2007), reglementată prin norme abrogate de Legea nr. 165/2013 (vechea procedură); se pune întrebarea ce termene trebuiau respectate, cele stabilite de noua procedură, în cuprinsul art. 32, sau termenul de 30 de zile arătat în cuprinsul hotărârii judecătoreşti? Văzând că prin două hotărâri judecătoreşti definitive (deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 şi nr. 416 din 4 februarie 2015 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie) chestiunea de drept a primit soluţii diferite, consideră îndeplinită condiţia în discuţie, existând argumente rezonabile pentru ambele variante; – celelalte condiţii sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a recursului şi este nouă, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, printr-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

În soluţionarea chestiunii de drept în discuţie, instanţa de trimitere apreciază că trebuie să se ţină cont de următoarele aspecte: a) Potrivit dispoziţiilor tranzitorii ale art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 „Obligaţiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21”. b) Prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a constatat, printre altele, că dispoziţiile art. 21 alin. (5) şi (8) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale „în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispoziţiilor entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care instanţele s-au pronunţat irevocabil/definitiv asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate” (reamintim că, în speţă, prin Sentinţa civilă nr. 5.455 din 28 septembrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, modificată şi rămasă irevocabilă prin Decizia civilă nr. 608 din 7 februarie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în speţă, C.C.S.D. a fost obligată la emiterea titlului de despăgubire, în termen de 30 de zile de la data de 15 mai 2013). c) Prin deciziile nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, şi nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013, Curtea Constituţională a statuat, referitor la efectele hotărârilor judecătoreşti, că „înfăptuirea justiţiei, în numele legii, are semnificaţia că actul de justiţie izvorăşte din normele legale, iar forţa lui executorie derivă tot din lege. Altfel spus, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluţionarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice şi de eficientizare a normelor de drept substanţial. Datorită acestui fapt, hotărârea judecătorească – desemnând tocmai rezultatul activităţii judiciare – reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiţiei. Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părţile având obligaţia să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicţional, fără posibilitatea de a mai pune în discuţie ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecăţii. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficienţă specifică de către ordinea normativă constituţională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătoreşti îl constituie forţa executorie a acesteia, care trebuie respectată şi executată atât de către cetăţeni, cât şi de autorităţile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă şi irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept şi o obstrucţionare a bunei funcţionări a justiţiei.” d) Pe cale de consecinţă, apreciază, cu majoritate, instanţa de trimitere, autorităţile administrative trebuie să execute hotărârile judecătoreşti irevocabile (potrivit Codului de procedură civilă din 1865) sau definitive (potrivit Codului de procedură civilă din 2010) în termenul arătat în cuprinsul acestora, şi nu să le înlăture efectele în temeiul unei legi intrate în vigoare ulterior, soluţionarea cererii de hotărâre preliminară trebuind să fie în sensul că „în aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie să se ţină seama de termenul de executare arătat în cuprinsul hotărârii judecătoreşti, şi nu de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013.” VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale şi opiniile exprimate de acestea

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost identificate deciziile nr. 4.433 din 20 noiembrie 2014 şi nr. 416 din 4 februarie 2015, pronunţate de Secţia de contencios administrativ şi fiscal, menţionate mai sus, care tratează problema de drept supusă dezlegării.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, următoarele instanţe au comunicat jurisprudenţă şi puncte de vedere referitoare la problema de drept în discuţie, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Curtea de Apel Ploieşti a considerat neîntemeiată cererea de aplicare a amenzii pentru neexecutare hotărâre, reţinând că nerespectarea strictă a termenului legal a fost generată de modificarea cadrului legislativ, respectiv Legea nr. 165/2013, care este aplicabilă şi pentru obligaţiile stabilite prin hotărâri judecătoreşti, conform dispoziţiilor tranzitorii din art. 41 (Sentinţa nr. 48 CC din 23 septembrie 2014 – pronunţată de Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 563/42/2014); de asemenea s-a reţinut că, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, procedura de emitere a deciziilor reprezentând titlu de despăgubire a fost suspendată, iar în aplicarea dispoziţiilor art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 s-a solicitat retransmiterea dosarului în regim de urgenţă, astfel că nu se putea, în mod obiectiv, trece la emiterea titlului de despăgubire (Sentinţa nr. 308 din 20 decembrie 2013 – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 539/42/2013); – în acelaşi sens şi-au exprimat opinia şi Curtea de Apel Iaşi şi instanţele arondate acesteia, Tribunalul Satu Mare – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Constanţa – Secţia contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Galaţi – Secţia civilă, apreciind că, în aplicarea art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013, acest din urmă act normativ cuprinzând dispoziţii speciale, prin care este instituită o nouă procedură de soluţionare a cererilor de despăgubire, obligatorie pentru autoritatea administrativă. B. Tribunalul Maramureş şi Tribunalul Prahova opinează că, în aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013. Se consideră că autorităţile administrative trebuie să execute hotărârile judecătoreşti irevocabile sau definitive, după caz, în termenul arătat în cuprinsul acestora şi nu să le înlăture efectele în temeiul unei legi intrate în vigoare ulterior. Pentru argumentarea acestei opinii se face referire la dispoziţiile tranzitorii ale art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora „Obligaţiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21”. De asemenea s-a făcut referire la Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. a) şi art. 21 alin. (5) şi (8) din Legea nr. 165/2013 „sunt constituţionale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispoziţiilor entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care instanţele s-au pronunţat irevocabil/definitiv asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate”. S-a arătat că sfera de aplicabilitate a celor două articole este diferită, astfel că nu se pune problema ca în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 să se ţină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât hotărârile pronunţate în baza Legii nr. 165/2013 pot fi atacate la secţiile civile ale instanţelor, iar art. 24 din Legea nr. 554/2004 este aplicabil doar hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ. C. Curtea de Apel Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal şi-a exprimat punctul de vedere (majoritar), potrivit căruia, pentru angajarea răspunderii juridice, conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, trebuie îndeplinite cumulativ o serie de condiţii, între acestea fiind o faptă culpabilă şi vinovăţia celui care a cauzat prejudiciul. Neîndeplinirea obligaţiei de a executa o hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de lege se poate circumscrie noţiunii de faptă culpabilă de natură a antrena aplicarea amenzii şi a obliga la plata despăgubirilor reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004. În aceste condiţii trebuie analizat, în raport de circumstanţele cauzei, dacă, în raport cu termenele instituite de art. 32 din Legea nr. 165/2013, se poate considera că autoritatea publică a avut o atitudine culpabilă, de pasivitate, sau vreo intenţie, evidentă, de tergiversare a soluţionării dosarului. D. Tribunalul Vâlcea are o opinie nuanţată, potrivit căreia – în aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 – trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013. Dispoziţiile acestei legi nu se aplică, însă, şi cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a legii, întrucât aceasta ar contraveni principiului neretroactivităţii legii civile, aşa cum s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin deciziile nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014, şi nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 raportate la art. 33 şi 34 din Legea nr. 165/2013. În ceea ce priveşte hotărârile definitive pronunţate de instanţele de contencios administrativ se arată că executarea acestora trebuie să se facă în termenul prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neputând fi întârziată sau amânată prin efectul Legii nr. 165/2013, care se aplică doar proceselor pornite după intrarea în vigoare a acesteia, când competenţa nu mai aparţine instanţei de contencios, ci instanţei civile, în acest din urmă caz executarea urmând regulile de procedură civilă. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională a pronunţat următoarele decizii care prezintă relevanţă pentru soluţionarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită: – Decizia nr. 269 din 7 mai 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la art. 7 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi (2), art. 16, art. 17 alin. (1) lit. a), art. 21 alin. (6) şi (8), art. 31 alin. (5), art. 34 alin. (1), art. 35 alin. (2) şi art. 50 lit. b) teza întâi din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014; – Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 17 alin. (1) lit. a), art. 21 alin. (5), (8) şi (9), precum şi a celor ale art. 4 teza întâi raportate la cele ale art. 22, art. 23, art. 35 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015; – Decizia nr. 843 din 10 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (5) şi (8) şi art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 119 din 16 februarie 2016; – Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016.

Prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, Curtea Constituţională a statuat următoarele: „27. Or, în condiţiile în care un nou text de lege devine aplicabil proceselor în curs de desfăşurare, riscul apariţiei unui dezechilibru procesual între părţile din litigiu trebuie înlăturat de instanţele de judecată printr-o interpretare a acestuia în respectul exigenţelor impuse de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prin art. 6 care consacră dreptul la un proces echitabil, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora «Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte». 28. În acest sens, Curtea reţine că, pentru a contracara riscul menţionat al apariţiei unui dezechilibru procesual şi pentru a conferi, în acelaşi timp, eficacitate măsurilor de finalizare a procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, instanţa de contencios administrativ sesizată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 va trebui să pronunţe – în acord cu dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care precizează soluţiile pe care le poate da instanţa – o hotărâre prin care să instituie în sarcina Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor obligaţia de a verifica existenţa dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia şi de a evalua despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum şi de a emite decizia de compensare în puncte a acestora. Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor va trebui să ducă la îndeplinire obligaţiile impuse de instanţă în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, astfel cum prevede art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 29. Curtea reţine, totodată, că, prin constatarea constituţionalităţii prevederilor art. 34 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 în interpretarea dată acestora prin prezenta decizie, se valorifică premisele legale existente pentru soluţionarea definitivă, cu celeritate, a cauzelor aflate pe rolul instanţelor de contencios administrativ la data intrării în vigoare a legii. Astfel, potrivit art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, «Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii». Ulterior, decizia Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor poate fi atacată, potrivit art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii, în termen de 30 de zile de la data comunicării. 30. Prin urmare, se ajunge ca, în principiu, dreptul persoanei care se consideră îndreptăţită să fie examinat pe fond de instanţa civilă într-un termen rezonabil, constituit din termenul pentru emiterea de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor a deciziei de compensare prin puncte – de cel mult 30 de zile, conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 – la care se adaugă termenul de 30 de zile de la comunicarea deciziei de compensare în puncte în care aceasta poate fi atacată, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 care conferă instanţei civile competenţa de a tranşa litigiul, stabilind că aceasta se va pronunţa asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi va dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile Legii nr. 165/2013. 31. Prin această succesiune procedurală se ajunge la eficientizarea mecanismului de acordare de măsurilor reparatorii şi la realizarea scopului declarat al Legii nr. 165/2013, acela de finalizare a procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist.”

De asemenea, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, instanţa de contencios constituţional a statuat, în ceea ce priveşte soluţia legislativă constând în amendarea conducătorului autorităţii publice sau, după caz, a persoanei obligate în situaţia neexecutării hotărârilor judecătoreşti definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, prevăzută de art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, „că procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedurale civile, şi dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituţional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit obligaţii în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile [n.a. definitive] a acesteia”. VIII. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa instanţelor europene au fost identificate mai multe hotărâri care prezintă relevanţă pentru dezlegarea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, acestea fiind menţionate, la locul potrivit, în cuprinsul prezentei decizii. IX. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 748/C/2.445/III-5/2016 din 18 iulie 2016, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se propune soluţia potrivit căreia, în aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să se ţină seama de termenele prevăzute de acest articol, nu şi de cele reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013. XI. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilităţii

Chestiunea preliminară a admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se verifică în raport cu cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, care, în cazul de faţă, se apreciază a fi îndeplinite.

Condiţiile de admisibilitate, cumulative, instituite de legiuitor pentru declanşarea acestei proceduri, sunt următoarele: a) existenţa unei cauze în curs de judecată; b) cauza să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să o soluţioneze în ultimă instanţă; c) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; d) o chestiune de drept cu caracter de noutate, asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Prioritar se impune deci o analiză a existenţei acestor condiţii de admisibilitate a sesizării: a) Cu privire la prima cerinţă se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunţată până la acest moment o hotărâre definitivă. b) Acţiunea introductivă este un litigiu având ca obiect aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se află în competenţa de primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a curţii de apel, în calitate de instanţă de executare, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ) din lege; prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă pricina în ultimă instanţă. c) De lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării depinde soluţionarea pe fond a recursului, întrucât: prin cererea introductivă reclamanta a invocat, în principal, pasivitatea nejustificată a autorităţii pârâte în executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive, prin sentinţa primei instanţe s-a respins cererea, în considerarea intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, care a reglementat o nouă procedură administrativă, iar în recursul formulat, recurenta-reclamantă a contestat incidenţa în cauză a termenelor reglementate de legea nouă. d) Referitor la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, din verificarea evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra chestiunii de drept în discuţie, nefiind pronunţată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect. De asemenea, problema de drept care necesită a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii, cu atât mai mult cu cât a generat deja abordări diferite în practica instanţelor de judecată. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Situaţia premisă a aplicării art. 24 din Legea nr. 554/2004 o constituie existenţa unei hotărâri judecătoreşti pronunţate de instanţa de contencios administrativ, care a rămas definitivă, devenind titlu executoriu conform art. 22 din lege, însă nu a fost executată voluntar în termenul prevăzut de art. 24 alin. (1).

În practica instanţelor de judecată, aplicarea acestui text legal a generat soluţii diferite, după adoptarea Legii nr. 165/2013.

Astfel, în cadrul litigiilor de contencios administrativ având ca obiect aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârii, în examinarea culpei conducătorului autorităţii obligate la finalizarea procedurii administrative prin emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, s-a pus problema incidenţei procedurii administrative şi a termenelor reglementate de legea nouă, invocate de conducătorul autorităţii pârâte (iar uneori reţinute chiar din oficiu de instanţe), ca fiind impedimente obiective în executarea hotărârii instanţei de contencios administrativ, în termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În sesizarea ce face obiectul analizei, în discuţie sunt termenele şi, implicit, etapa procedurală reglementate de art. 32 din Legea nr. 554/2004, a căror incidenţă a fost invocată de conducătorul autorităţii obligate, ca fiind exoneratoare de orice culpă.

Art. 32 din capitolul „Măsuri pentru urgentarea soluţionării cererilor de retrocedare” al Legii nr. 165/2013 se referă în general la procedura administrativă care se derulează de către entităţile învestite de lege.

Între entităţile învestite de lege, art. 3 pct. 4 din Legea nr. 165/2013 a inclus şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor înfiinţată potrivit acestei legi.

De asemenea, din interpretarea sistematică a actului normativ rezultă că art. 32 din Legea nr. 165/2013 ar urma să îşi găsească aplicarea, în situaţia: – cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), înregistrate şi nesoluţionate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, deci pentru care entităţile învestite de lege nu au emis încă „decizie de admitere sau de respingere a acestora” (art. 33); – dosarelor în care s-au emis decizii de admitere sau respingere a cererii, înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar nesoluţionate prin emiterea titlului de despăgubire până la intrarea în vigoare a legii [art. 34 alin. (1)]; – dosarelor care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naţionale ulterior datei intrării în vigoare a legii [art. 34 alin. (2)].

Cu toate acestea, stabilind excepţiile de la regula soluţionării dosarelor în ordinea înregistrării, legiuitorul arată că vor fi soluţionate cu prioritate, între altele, dosarele în care Secretariatul Comisiei Naţionale a solicitat documente potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 (respectiv, pentru clarificări în cadrul verificării dosarelor „din punctul de vedere al existenţei dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii”) şi dosarele în care deciziile entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor au fost emise în executarea unor hotărâri judecătoreşti irevocabile/definitive, prin care s-a constatat dreptul de proprietate şi întinderea acestuia.

Totodată, dispoziţiile tranzitorii cuprinse în art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 prevăd că „Obligaţiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21.”

Ulterior, prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, în privinţa dispoziţiilor art. 21 alin. (5) şi (8) din Legea nr. 165/2013, Curtea Constituţională a decis că acestea sunt constituţionale doar în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispoziţiilor entităţilor învestite cu soluţionarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care instanţele s-au pronunţat irevocabil/definitiv asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate.

Pentru aceeaşi raţiune a legii, de urgentare a soluţionării cererilor de retrocedare, pentru a nu se mai tergiversa finalizarea procedurii prin repunerea în discuţie a existenţei dreptului de proprietate (a calităţii de persoană îndreptăţită) şi a întinderii acestuia, în cazul în care cu privire la aceste aspecte a statuat deja irevocabil/definitiv instanţa de judecată, trebuie acceptat că şi termenele şi procedura reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013 au aplicabilitate în faza administrativă, până la momentul în care se emite o decizie iniţială de admitere sau respingere a cererii de restituire, iar ulterior emiterii unei astfel de decizii, numai dacă aceasta nu a fost dată în executarea unei hotărâri judecătoreşti prin care instanţa s-a pronunţat irevocabil/definitiv asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate.

În analizarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, cu privire specială asupra situaţiei autorităţii obligate prin hotărâre judecătorească definitivă la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, trebuie pornit de la premisa că, în timp ce Legea nr. 165/2013 are caracter de lege specială în ceea ce priveşte realizarea dreptului la măsuri compensatorii, norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce priveşte mijloacele de constrângere şi, după caz, sancţionarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti definitive pronunţate de instanţa de contencios administrativ, inclusiv a celor pronunţate în materia restituirii imobilelor.

De asemenea, un element principal al analizei trebuie să îl constituie respectarea principiului separaţiei puterilor în statul de drept.

În acest context se apreciază că, stabilind în mod definitiv obligaţia autorităţii de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, etapă ulterioară emiterii dispoziţiei/deciziei/hotărârii de admitere a cererii de măsuri reparatorii, instanţa a recunoscut dreptul la despăgubiri/calitatea de persoană îndreptăţită.

Faptul că instanţa constituţională a statuat cu privire la neconstituţionalitatea unor dispoziţii ale Legii nr. 165/2013, în măsura în care repun în discuţie aspecte tranşate prin hotărâri judecătoreşti definitive, referindu-se la calitatea de persoană îndreptăţită şi la întinderea dreptului de proprietate, nu este de natură să impună – în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 – a se ţine seama de alte termene decât de cele prevăzute expres de acest articol de lege, chiar dacă prin hotărârea instanţei de contencios administrativ nu s-a stabilit şi valoarea despăgubirilor.

Într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancţiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligaţiei stabilite prin hotărâre judecătorească.

A admite că rămâne la latitudinea autorităţii obligate ca, în executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive, să se prevaleze de termenele reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013, intrată în vigoare ulterior rămânerii definitive a hotărârii şi împlinirii termenului legal de executare, echivalează cu înlăturarea efectelor hotărârii judecătoreşti şi cu acceptarea faptului că accesul la justiţie al persoanei îndreptăţite a fost unul iluzoriu şi ineficient.

Or, cu privire la influenţarea cursului procesului prin edictarea de noi reguli procesuale, inexistente la data declanşării acestuia (executarea hotărârii judecătoreşti fiind considerată şi ea o fază a procesului), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate prin art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale se opun – cu excepţia situaţiilor când există motive imperioase de interes general – ingerinţei puterii legislative în administrarea justiţiei cu scopul de a influenţa deznodământul judiciar al unui litigiu” (Hotărârea din 7 iunie 2011, pronunţată în Cauza Agrati şi alţii împotriva Italiei – nr. 43.549/08, 6.107/09 şi 5.087/09).

De asemenea, în jurisprudenţa comunitară s-a arătat constant că „administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi” (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei – nr. 18.357/91; Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României – nr. 67.289/01).” 43. Şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 972 din 21 noiembrie 2012 (citată mai sus), pronunţată într-o sesizare privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de o parte, şi autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte, a statuat că „Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părţile având obligaţia să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicţional, fără posibilitatea de a mai pune în discuţie ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecăţii. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficienţă specifică de către ordinea normativă constituţională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătoreşti îl constituie forţa executorie a acesteia, care trebuie respectată şi executată atât de către cetăţeni, cât şi de autorităţile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă şi irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept şi o obstrucţionare a bunei funcţionări a justiţiei”.

Cu atât mai mult se impune ca prevederile unei legi noi să nu fie de natură să influenţeze până la anihilare efectele unei hotărâri judecătoreşti rămase definitivă înaintea intrării în vigoare a acestora.

Mai mult, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 (citată mai sus), Curtea Constituţională a statuat că „procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, şi dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituţional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit obligaţii în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile [n.a. definitive] a acesteia. (…) De altfel, amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (…) „

În aceeaşi ordine de idei, prin Decizia nr. 843 din 10 decembrie 2015 (citată mai sus), instanţa de contencios constituţional a statuat că „(…) În condiţiile în care dreptul la obţinerea măsurilor reparatorii a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, prin obligarea autorităţii administrative competente să emită titlu de despăgubire, repunerea în discuţie a existenţei dreptului, de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, poate genera imposibilitatea punerii în executare a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, ceea ce este de natură a contraveni principiilor constituţionale ale separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, neretroactivităţii legii civile şi dreptului constituţional la un proces echitabil.”

În plus, este evident faptul că termenele instituite de art. 32 din Legea nr. 165/2013 sunt reglementate în favoarea titularilor cererilor de restituire, astfel că ele nu ar putea fi opuse tocmai acelor titulari care au înţeles să nu se prevaleze de beneficiul acestor termene, ci – dimpotrivă – au recurs la sesizarea instanţei de contencios administrativ pentru a fi constrânsă autoritatea să execute cu celeritate hotărâri judecătoreşti rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013.

Nu în ultimul rând trebuie observat faptul că noua modalitate de evaluare (compensarea prin puncte prin raportare la o grilă notarială) nu implică o durată care să facă imposibil de respectat termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 805 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 8 februarie 2016, s-a apreciat că „(…) noua modalitate de evaluare, prin utilizarea grilei notariale, nu este de natură să nesocotească principiul separaţiei puterilor în stat, întrucât instituirea prin lege a unei alte modalităţi de calcul nu impietează asupra dispoziţiilor imperative ale unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile referitoare la obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor – ale cărei atribuţii şi, implicit, obligaţii stabilite pe cale judecătorească au fost preluate de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor – la emiterea unei decizii de compensare prin puncte, conform noii proceduri administrative”.

În raport cu toate argumentele expuse rezultă irelevanţa termenelor prevăzute de art. 32 din Legea nr. 165/2013 în cadrul litigiilor privind aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Această soluţie nu contrazice soluţia de unificare a practicii, adoptată de Plenul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la data de 27 mai 2016, care – referitor la problema culpei în neexecutarea obligaţiei, examinată în cadrul litigiilor având ca obiect aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 – a conchis că „este prezumată culpa conducătorului autorităţii, prezumţia neavând un caracter absolut, ci putând fi răsturnată prin administrarea de dovezi cu privire la existenţa unor motive temeinice pentru care nu s-a executat obligaţia în termenul legal.”

Astfel, urmează să fie examinată conduita conducătorului autorităţii obligate, în raport cu termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi cu eventualele impedimente de executare a hotărârii, invocate de partea interesată, însă pretinsa incidenţă a termenelor reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013 nu va putea fi reţinută ca motiv obiectiv pentru neexecutarea hotărârii definitive a instanţei de contencios administrativ (spre deosebire de incidenţa termenelor prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, pe durata cărora s-a suspendat în mod expres derularea procedurilor de soluţionare a dosarelor de retrocedare).

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,