ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 3/2016

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 15 octombrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 2.434/118/2012*, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept sus-menționată.

Instanța de sesizare se pronunță în ultimă instanță asupra recursului formulat împotriva Încheierii nr. 740 din 29 aprilie 2015 a Tribunalului Constanța, într-o cerere având ca obiect stabilirea cuantumului amenzii definitive, pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești, în temeiul art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Articolul 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Prin Sentința civilă nr. 4.555 din 29 noiembrie 2012 a Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamantul Turbatu Marian, în contradictoriu cu pârâtul Președintele Consiliului Județean Constanța, și a fost obligat pârâtul la comunicarea către reclamant a informațiilor publice solicitate prin cererea înregistrată sub nr. 2.689 din 14 februarie 2012 la Consiliul Județean Constanța, în termen de 5 zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței menționate. În conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (denumită, în continuare, Legea nr. 554/2004), s-a stabilit o amendă în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie în sarcina pârâtului, în cazul nerespectării termenului de executare stabilit prin sentință.

Prin sesizarea formulată la data de 27 februarie 2015 de către Biroul de executări civile din cadrul instanței de fond s-a solicitat stabilirea amenzii definitive conform prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru neexecutarea Sentinței civile nr. 4.555 din 29 noiembrie 2012, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Potrivit referatului atașat, Sentința civilă nr. 4.555 din 29 noiembrie 2012 pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a rămas irevocabilă prin Decizia nr. 502 din 25 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, obligația stabilită în sarcina pârâtului fiind îndeplinită la data de 28 octombrie 2014.

Prin Încheierea nr. 740 din 29 aprilie 2015, Tribunalul Constanța a respins sesizarea formulată de Biroul executări civile având ca obiect stabilirea cuantumului amenzii definitive, ca nefondată, reținând că prevederile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, intrate în vigoare la data de 19 octombrie 2014, nu sunt incidente în privința executării Sentinței civile nr. 4.555 din 29 noiembrie 2012, hotărârea fiind supusă cadrului legal de executare în vigoare la data pronunțării acesteia.

Împotriva Încheierii nr. 740 din 29 aprilie 2015 a Tribunalului Constanța a declarat recurs reclamantul, criticând- o pentru nelegalitate, în raport cu reținerea, greșită în opinia recurentului, a inaplicabilității în cauză a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, introduse prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative conexe (denumită, în continuare, Legea nr. 138/2014).

În motivarea recursului se arată, în esență, că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt de imediată aplicare, fiind o normă de procedură cuprinsă într-o dispoziție specială, iar sesizarea compartimentului de executări civile al instanței de executare cu stabilirea amenzii civile datorate în temeiul sentinței pronunțate în cauză s-a formulat după data intrării în vigoare a normei de modificare.

Aceeași afirmație este susținută și prin referire la prevederile art. 6 alin. (5) din Codul civil, art. 11 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (denumită, în continuare, Legea nr. 76/2012), art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și prin raportare la principiul nediscriminării, dreptul la un proces echitabil, principiul efectivității și principiul echivalenței.

Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 138/2014:

Constituția României, republicată:

Codul de procedură civilă, republicat, cu modificările și completările ulterioare:

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele:

De lămurirea modului de aplicare a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât obiectul cererii constă în sesizarea din oficiu a Biroului executări civile din cadrul Tribunalului Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal, pentru stabilirea de către instanța de executare a sumei definitive datorată statului pentru neexecutarea obligației cuprinse în Sentința civilă nr. 4.555 din 29 noiembrie 2012 a aceleiași instanțe.

Dispozițiile legale în discuție au fost introduse în Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 138/2014, care a intrat în vigoare la data de 19 octombrie 2014.

Hotărârea judecătorească a cărei executare s-a solicitat în cauză, în procedura specială de executare silită reglementată de Legea nr. 554/2004, a rămas irevocabilă prin Decizia nr. 502 din 25 martie 2013 a Curții de Apel Constanța, așadar înainte de intrarea în vigoare a dispozițiilor Legii nr. 138/2014.

Problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre.

Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii, în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data de 15 octombrie 2015.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanța de fond reține următoarele:

Legea nr. 138/2014 nu cuprinde dispoziții tranzitorii, în referire la aplicabilitatea acesteia, situație în care, în conformitate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, republicată, potrivit cărora "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile", rezultă că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 138/2014, se aplică doar în ipoteza executării silite a hotărârilor judecătorești pronunțate ulterior intrării în vigoare a acestui din urmă act normativ.

Aplicarea legii în timp este guvernată de principiul constituțional al neretroactivității legii civile, respectiv de principiul imediatei aplicări a legii civile noi.

Neretroactivitatea legii civile noi se rezumă, în principiu, la adagiul "trecutul scapă aplicării legii civile noi", constituind o garanție a previzibilității și stabilității circuitului civil, și constă în regula potrivit căreia legea nouă nu se aplică situațiilor anterioare intrării ei în vigoare, așadar situațiilor trecute.

Aplicarea imediată a legii civile noi semnifică aplicarea de îndată a legii noi situațiilor ivite după intrarea ei în vigoare, cu excepția ultraactivității legii civile vechi, consacrată expres în lege.

De asemenea, dispozițiile art. 24 din Codul de procedură civilă, republicat, cu modificările și completările ulterioare, cu marginalul "Legea aplicabilă proceselor noi", se referă la dispozițiile noii legi de procedură, neputând fi extinse, ca regulă, și la aplicarea în timp a dispozițiilor de procedură cuprinse în legi speciale.

Pe de altă parte, potrivit dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează atât cu prevederile Codului civil, cât și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura compatibilității cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate.

Art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, republicat, cu modificările și completările ulterioare, prevede că procesele în curs de judecată, precum și executările silite începute sub legea veche rămân supuse acelei legi, iar conform art. 24 alin. (1) dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai (...) executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

Rezultă, așadar, că - deși judecata și executarea sunt faze ale procesului civil - opțiunea legiuitorului român în materia aplicării normelor procesuale civile în timp a fost de scindare a celor două faze, prin statuarea aplicabilității legii procesuale civile tuturor executărilor silite începute după intrarea sa în vigoare.

În același sens sunt și dispozițiile art. 27 din Codul de procedură civilă, republicat, cu modificările și completările ulterioare, cu marginalul "Legea aplicabilă hotărârilor", care se referă exclusiv la căi de atac, motive și termene, statuând că acestea rămân cele prevăzute de legea în vigoare la momentul începerii procesului.

Regimul de executare silită al hotărârilor judecătorești se determină însă, în acord cu dispozițiile art. 24 și 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, republicat, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la legea în vigoare la momentul declanșării acestei faze a procesului civil.

Prin urmare, în determinarea legii procesuale aplicabile executării silite prezintă importanță momentul începerii executării silite, în speță dacă acesta se situează înainte sau după intrarea în vigoare a noii legi de procedură civilă. Rezultă, astfel, că dacă executarea silită a unei hotărâri judecătorești pronunțate sub imperiul Codului de procedură civilă de la 1865 nu a început până la intrarea în vigoare a dispozițiilor noului Cod de procedură civilă, ci după acest moment, acesteia i se vor aplica dispozițiile noii legi de procedură civilă.

În cauza de față, hotărârea judecătorească nu a fost supusă procedurii de executare reglementată de dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma existentă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 138/2014.

Prezintă relevanță în cauză și dispozițiile art. 6 alin. (6) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, potrivit cărora dispozițiile legii noi sunt, de asemenea, aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia, derivate din (...) raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor, dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi.

Cum dispozițiile Legii nr. 554/2004 se completează cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura compatibilității, iar dispozițiile art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura de executare silită specială în materia contenciosului administrativ, respectiv în lipsa unor dispoziții tranzitorii în Legea nr. 138/2014, instanța de trimitere apreciază că este necesară dezlegarea de către Înalta Curte de Casație și Justiție a chestiunii aplicabilității dispozițiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, introduse prin Legea nr. 138/2014, și în ipoteza executării obligațiilor stabilite prin hotărâri judecătorești rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 138/2014.

La data de 17 septembrie 2015, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menționate.

Se susține admisibilitatea sesizării, în raport cu noutatea chestiunii de drept în discuție, de numărul important de dosare având acest obiect, aflate pe rolul Tribunalului Constanța și de soluțiile diferite pronunțate, precum și de importanța executării hotărârilor judecătorești, ca parte a procesului civil.

Se arată că intenția legiuitorului a fost aceea de a emite o normă pentru a garanta un proces echitabil, având în vedere că anumite hotărâri judecătorești nu erau puse în executare din cauza nerespectării acestora de către unele subiecte de drept public, în sarcina cărora erau impuse obligații prin respectivele hotărâri judecătorești.

Intimatul-pârât susține că sesizarea este inadmisibilă, prin prisma caracterului evident al rezolvării problemei de drept apreciate de recurent ca fiind controversată, apreciind că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 134/2010, ci dispozițiile Codului de procedură civilă din 1865, în vigoare la momentul pronunțării hotărârii a cărei executare silită se discută.

În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, curțile de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problema de drept în discuție și nici cauze aflate pe rol în care să se pună această problemă de drept, singura confruntată cu chestiunea de drept respectivă fiind Curtea de Apel Constanța, autoarea sesizării.

În aceste condiții, instanțele de judecată au transmis punctele de vedere ale judecătorilor, din examinarea cărora se desprind următoarele opinii:

Se arată, în acest sens, că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt un efect al neîndeplinirii procedurii stabilite de alin. (4) al aceluiași articol, care a fost introdus tot prin Legea nr. 138/2014, astfel încât se aplică numai în cazul situațiilor nou-create, ca urmare a neexecutării obligației prevăzute în titlul executoriu. Dacă legiuitorul ar fi înțeles ca dispozițiile nou-introduse să se aplice și hotărârilor judecătorești rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 138/2014, ar fi menționat aceasta în mod expres.

Or, Legea nr. 138/2014 nu cuprinde dispoziții tranzitorii, cu referire la aplicabilitatea acesteia, situație în care, în conformitate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, rezultă că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 se aplică doar în ipoteza executării silite a hotărârilor judecătorești pronunțate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 138/2014, prin care au fost introduse. Aceasta întrucât aplicarea legii în timp este guvernată de principiile constituționale ale neretroactivității legii civile și imediatei aplicări a legii civile noi.

Se susține că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă de procedură în materia executării silite și că sunt incidente prevederile art. 25 din Codul de procedură civilă, esențial în rezolvarea chestiunii de drept în dezbatere fiind momentul începerii executării, criteriu care determină legea aplicabilă procedurii de executare.

S-a invocat, în susținerea acestei opinii, statuarea Curții Constituționale potrivit căreia, în domeniul dreptului public, este de principiu că aplicarea imediată a normei noi este de strictă necesitate; normele de drept public se aplică imediat, înlăturând normele vechi.

În jurisprudența Curții Constituționale nu au fost identificate decizii cu relevanță directă în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. Pot prezenta însă interes, prin argumentele și principiile invocate în considerentele acestora, Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 alin. (6) din Legea nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic și măsurile administrative asimilate acestora, pronunțate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014, și Decizia nr. 409 din 28 mai 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 521 din 13 iulie 2015.

Curtea Constituțională a statuat, prin deciziile sus-menționate, că "În sensul jurisprudenței Curții Constituționale, spre deosebire de principiul constituțional al neretroactivității legii civile, care are o valoare absolută, în sensul că legiuitorul nu poate institui nicio derogare, principiul aplicării imediate a normei procesuale, și, pentru identitate de rațiune, și principiul supraviețuirii legii vechi, sunt de sorginte legală, iar nu constituțională, legiuitorul având posibilitatea de a deroga de la acestea, în anumite situații particulare" și că "prin dispoziția legală criticată legiuitorul a optat ca legea de procedură nouă să se aplice numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, spre deosebire de vechea reglementare procesual civilă (art. 725 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865), potrivit căreia legea nouă se aplică, de la data intrării ei în vigoare, și proceselor, și executărilor silite începute sub legea veche. (...) Dispozițiile legale criticate au un caracter tranzitoriu și reprezintă voința legiuitorului, care, prin noul Cod de procedură civilă, a ales să se raporteze, în privința executării silite, la momentul declanșării acestei proceduri".

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Adresa nr. 3.054/C/5337/III-5/2015, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției Judiciare - Serviciul Judiciar Civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii, cu referire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat, referitor la admisibilitatea sesizării, în raport cu dispozițiile art. 519 din același cod, că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul sesizării, soluția propusă este aceea că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, introduse prin Legea nr. 138/2014, se aplică și în ipoteza executării obligațiilor stabilite prin hotărâri judecătorești rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a acestei din urmă legi.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, din care rezultă următoarele condiții de admisibilitate:

În cazul de față toate condițiile legale sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:

Chestiunea de drept este una veritabilă, instanța de trimitere punând în dezbatere problema identificării legii de procedură aplicabile executării silite a unui titlu executoriu - hotărâre judecătorească pronunțată de instanța de contencios administrativ.

Soluționarea pe fond a litigiului pendinte depinde de lămurirea chestiunii de drept în discuție, întrucât, așa cum s-a statuat, deja, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță și este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind, deja, lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

Asupra fondului sesizării, pentru identificarea sferei hotărârilor judecătorești supuse procedurii reglementate de art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, se impune stabilirea legii după care se efectuează executarea silită.

Se constată, în acest sens, că în lipsa unor dispoziții exprese în Legea nr. 554/2004 și a unor norme tranzitorii în Legea nr. 138/2014, care a introdus în corpul legii organice a contenciosului administrativ prevederea legală analizată, devin incidente dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004 care trimit la prevederile Codului de procedură civilă "în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Or, din cuprinsul art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, rezultă cu claritate că executarea silită este guvernată de legea în vigoare la momentul declanșării acestei etape a procesului civil.

Ca urmare, indiferent de momentul rămânerii definitive a hotărârii instanței de contencios administrativ, care constituie titlul executoriu, dacă executarea silită a debutat după data intrării în vigoare a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, această prevedere legală este aplicabilă.

În doctrina procesual-civilă s-a arătat cu claritate că, chiar dacă hotărârea (sau un alt titlu executoriu) ce urmează a fi pusă în executare a fost obținută pe vechea reglementare, în cazul în care cererea de executare silită a fost înregistrată după intrarea în vigoare a unei noi reglementări, executării silite îi vor fi aplicabile dispozițiile noii reglementări.

De asemenea, analizându-se modificările aduse de Legea nr. 138/2014 prevederilor art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, în doctrina de drept administrativ s-a concluzionat că procedura de executare a hotărârilor de contencios administrativ, în cazurile în care instanța de executare a fost deja sesizată la data intrării în vigoare a legii de modificare a noului Cod de procedură civilă, va fi cea prevăzută de legea veche. Art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, în forma modificată prin Legea nr. 138/2014, se vor aplica numai în cazul în care instanța de executare în materia contenciosului administrativ a fost sesizată ulterior datei intrării în vigoare a modificărilor, respectiv începând cu data de 19 octombrie 2014.

Nu în ultimul rând, această soluție este de natură să contribuie la restabilirea principiului legalității și la asigurarea dreptului la un proces echitabil, în sensul configurat de CEDO printr-o bogată jurisprudență, făcând aplicabil noul instrument creat prin art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, menit să determine autoritățile publice să aducă la îndeplinire obligația cuprinsă în titlul executoriu, și în privința hotărârilor judecătorești pronunțate sub imperiul vechii reglementări.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,