ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 37/2015

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 13 iulie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 8.392/118/2014, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea din oficiu a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept sus-menționate.

Instanța de sesizare se pronunță în ultimă instanță asupra recursului formulat împotriva Sentinței civile nr. 242 din 10 februarie 2015, pronunțată de Tribunalul Constanța în materia contenciosului administrativ într-un litigiu având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Educației și Cercetării Științifice la comunicarea de informații de interes public către reclamantul Neacșu Laurențiu.

Articolul 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, la data de 3 decembrie 2014, reclamantul Neacșu Laurențiu l-a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației Naționale, solicitând obligarea acestuia să îi comunice Raportul Corpului de control al primului-ministru nr. 1.356/GP din 18 iunie 2013 privind controlul realizat la Universitatea "Ovidius" din Constanța.

Tribunalul a respins acțiunea ca nefondată, cu motivarea că este suficient că i s-a comunicat reclamantului o sinteză a constatărilor și măsurilor dispuse prin raport și că pârâtul a procedat legal, având în vedere dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 544/2001), refuzând comunicarea datelor cu caracter personal cuprinse în raport.

Împotriva acestei soluții a declarat recurs reclamantul, întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă, arătând, printre altele, că refuzul de comunicare justificat de dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 aduce atingere substanței dreptului său la informare.

De asemenea, a susținut că prima instanță a încălcat și dispozițiile Legii nr. 677/2001, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 677/2001), deoarece pentru identificarea unei persoane nu sunt suficiente numele și prenumele acesteia, fiind necesare și domiciliul și starea civilă. În plus, datele cu caracter personal ar fi putut fi protejate fie prin acoperirea lor cu marker, fie prin rescrierea raportului și omiterea acestora.

În acest context, reclamantul a cerut Curții de Apel Constanța sesizarea Înaltei Curți pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea celor două chestiuni de drept amintite.

Legea nr. 544/2001:

Legea nr. 677/2001:

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând, în esență, că pricina este în curs de judecată, în faza de recurs, chestiunea de drept este determinantă pentru soluționarea pe fond a cauzei și nu a fost dezlegată de Înalta Curte, pe rolul căreia nu există un recurs în interesul legii cu acest obiect, și chestiunea de drept îndeplinește cerința noutății.

Curtea de Apel Constanța, bazându-se pe interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 și ale Legii nr. 677/2001, pe opinii exprimate în doctrină și pe practica judiciară (Decizia nr. 549/2004 a Curții de Apel Alba Iulia), a apreciat că numele și prenumele reprezintă date cu caracter personal suficiente pentru identificarea unei persoane și că refuzul de comunicare a unui document, pentru motivul că ar conține astfel de date, nu este justificat în condițiile în care acestea ar fi protejate prin acoperire, ștergere etc.

Recurentul-reclamant susține că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Intimatul-pârât Ministerul Educației și Cercetării Științifice susține că numai magistratul învestit cu soluționarea unei pricini poate aprecia asupra necesității lămuririi înțelesului unor termeni prevăzuți de legislația incidentă.

În sensul că numele și prenumele unei persoane reprezintă "date personale" protejate de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 s-au pronunțat Curtea de Apel Brașov (Decizia nr. 2.143 din 23 septembrie 2015) și Tribunalul București (Sentința civilă nr. 4.630 din 20 decembrie 2012).

De asemenea, Tribunalul Botoșani a reținut încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 677/2001 în cazul comunicării de către o autoritate publică, Direcția Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Botoșani, către o societate comercială, a unei reclamații depuse la autoritate și care conținea datele personale ale unui cetățean, fără să existe consimțământul acestuia (Sentința civilă nr. 3.642 din 7 noiembrie 2004).

În sens contrar s-a pronunțat Curtea de Apel Brașov prin Sentința civilă nr. 1.238 din 13 martie 2013, stabilind că numele șoferilor care au condus un autovehicul folosit de o autoritate publică, menționate în cuprinsul unor documente conținând informații de interes public, nu sunt protejate de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001.

În cazul dosarelor de achiziție publică, instanțele au avut în vedere prevederile art. 215 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, care stabilesc caracterul de document public al acestora, restricțiile privind doar informațiile care "sunt confidențiale, clasificate sau protejate de un drept de proprietate intelectuală, potrivit legii". De exemplu, Curtea de Apel București, prin Decizia nr. 4.538 din 5 octombrie 2015, a reținut că numele evaluatorilor autorizați ANEVAR, menționate în documentația dosarului achiziției, nu sunt protejate de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001. În același sens, Tribunalul București, prin Sentința civilă nr. 3.903 din 26 mai 2015, a considerat că denumirea furnizorului dintr-un contract de achiziție publică reprezintă informație de interes public ce poate fi comunicată terților în condițiile Legii nr. 544/2001.

În ce privește opiniile exprimate de judecători, dominante au fost acelea potrivit cărora numele și prenumele reprezintă date cu caracter personal, protejate de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 (deși sfera noțiunii de date cu caracter personal este mai largă). În acest sens s-au exprimat curțile de apel Pitești și Iași, tribunalele Constanța, Ialomița, Neamț, Hunedoara, judecătoriile Mediaș, Săliște și Târgu Secuiesc.

Curtea de Apel București și Tribunalul București au considerat că numele și prenumele, deși reprezintă date cu caracter personal, nu sunt suficiente pentru identificarea persoanei.

Opinia unanim exprimată a fost însă aceea că existența datelor cu caracter personal în cuprinsul unor documente cuprinzând informații de interes public nu reprezintă motiv justificat de refuz de comunicare a informațiilor, cu condiția ca datele personale să fie anonimizate. În plus, Curtea de Apel Iași a remarcat problematica legată de anonimizare, considerând că ar fi necesară instituirea unor norme care să reglementeze tehnicile corespunzătoare, și a făcut trimitere la Opinia nr. 5/2014 privind tehnicile de anonimizare, adoptată de Grupul de lucru format din reprezentanții autorităților de supraveghere a prelucrării datelor personale din statele membre ale Uniunii Europene.

În jurisprudența Înaltei Curți nu a fost identificată jurisprudență relevantă cu privire la aspectele juridice supuse dezlegării. Acțiunile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 544/2001 se judecă, conform art. 22, în primă instanță de către tribunal, iar competența de judecată a recursului aparține curții de apel.

Cu titlu de excepție, problematica în discuție poate apărea în legătură cu alte chestiuni de drept de competența instanței supreme, în acest sens fiind, de exemplu, Decizia nr. 3.699 din 9 octombrie 2014, în care Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme confirmă opinia instanței de fond, respectiv că datele personale ale participanților la un concurs sunt protejate de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001.

Dintre dispozițiile legale relevante în cauză au făcut obiectul verificării constituționalității art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 12 din Legea nr. 544/2001, în ambele cazuri excepțiile de neconstituționalitate fiind respinse (deciziile nr. 1.175 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 56 din 24 ianuarie 2008, și nr. 220 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 417 din 10 iulie 2013).

Având în vedere că România participă la ordinea juridică europeană în dubla calitate de membră a Consiliului Europei și a Uniunii Europene, instanțele naționale sunt obligate să interpreteze și să aplice legile nr. 544/2001 și nr. 677/2001 în conformitate cu legislația internațională devenită parte a dreptului intern prin ratificare, conform art. 11 alin. (2) din Constituție, și cu legislația Uniunii Europene, relevante în cauză fiind:

Prin Adresa nr. 2.528/C/4.483/III-2015 din 28 octombrie 2015, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică în prezent practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii, cu referire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. Ministerul Public nu a exprimat nicio opinie.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat, referitor la admisibilitatea sesizării, în raport cu dispozițiile art. 519 din același cod, că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul sesizării, soluția propusă este aceea că, în interpretarea și aplicarea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2001 și art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 677/2001, numele și prenumele unei persoane reprezintă informații referitoare la date cu caracter personal, indiferent dacă, într-o situație dată, sunt sau nu suficiente pentru identificarea persoanei.

În cazul cererilor de liber acces la informații de interes public întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 544/2001, atunci când informațiile de interes public și informațiile cu privire la datele cu caracter personal sunt prezente în cuprinsul aceluiași document, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informațiilor, accesul la informațiile de interes public se realizează prin anonimizarea informațiilor cu privire la datele cu caracter personal; refuzul de acces la informațiile de interes public, în condițiile în care informațiile cu privire la datele personale sunt anonimizate, este nejustificat.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, din care rezultă următoarele condiții de admisibilitate:

În cazul de față toate condițiile legale sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:

Chestiunea de drept este una veritabilă. Astfel, în esență, Curtea de Apel Constanța ridică chestiunea interpretării art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001, care asigură echilibrul dintre două drepturi ale persoanei, dreptul de acces la informații de interes public și dreptul la protecția datelor cu caracter personal.

Instanțele au statuat diferit atunci când au trebuit să hotărască dacă numele și prenumele unei persoane care figurează într-un document conținând informații de interes public beneficiază sau nu de protecția oferită generic datelor cu caracter personal, iar, prima întrebare urmărește să lămurească tocmai această chestiune.

Cea de-a doua întrebare are o sferă mai largă deoarece se referă nu doar la nume și prenume, ci la noțiunea generală de "date cu caracter personal", cuprinse într-un document care conține informații de interes public, și urmărește să lămurească dacă o astfel de situație constituie refuz justificat de comunicare către terți, care nu sunt autorizați să prelucreze date cu caracter personal, a tuturor informațiilor cuprinse în document sau se impun cenzurarea informației prin anonimizarea datelor personale și comunicarea lor în această din urmă formă.

Celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei și este nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind deja lămurită de Înalta Curte printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

Asupra fondului sesizării, în primul rând trebuie distins între acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 22 din Legea nr. 544/2001, care urmăresc liberul acces la informații de interes public al oricărei persoane, și acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 18 și 26 din Legea nr. 677/2001, care urmăresc protecția drepturilor persoanei vizate și ale terților referitoare la datele cu caracter personal.

Acțiunea cu care au fost sesizate Tribunalul și Curtea de Apel Constanța se întemeiază pe dispozițiile art. 22 din Legea nr. 544/2001 și, deci, are ca obiect exclusiv accesul la informații de interes public.

Chestiunile de drept care au determinat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se datorează împrejurării că, deși în cea mai mare parte cele două legi au domenii de aplicare diferite, există și un domeniu comun, de intersecție, atunci când informațiile de interes public și informațiile cu privire la datele cu caracter personal sunt prezente în cuprinsul aceluiași document, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informațiilor. În acest caz se pune problema unei abordări coerente și unitare, care să conducă la protecția tuturor drepturilor prevăzute de cele două legi și, în special, la justul echilibru, esențial într-o societate democratică, între dreptul la informare și dreptul la viață privată.

Noțiunile de "date cu caracter personal" (sau "informația cu privire la datele personale") și de "informații de interes public" sunt definite de lege:

Așadar, datele cu caracter personal se subsumează noțiunii generale de "informații" și, în măsura în care privesc activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, sunt susceptibile să reprezinte informații de interes public, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Pentru a intra însă efectiv în această categorie trebuie îndeplinită o condiție suplimentară, respectiv aceea de a afecta capacitatea de exercitare a funcției publice, întrucât, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, "Informațiile cu privire la datele personale ale cetățeanului pot deveni informații de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcții publice".

În lipsa îndeplinirii acestei condiții, datele cu caracter personal sunt exceptate de la liberul acces al cetățenilor, în acest sens fiind dispozițiile exprese ale art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001, potrivit cărora "Se exceptează de la accesul liber al cetățenilor, prevăzut la art. 1 și, respectiv, la art. 11

Cu privire la prima întrebare, având în vedere că atât art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2001, cât și art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 677/2001 definesc datele cu caracter personal ca fiind "orice informație" privind o persoană fizică și ținând cont că numele și prenumele sunt principalele atribute de identificare ale persoanei, este indiferent dacă într-o situație dată acestea sunt sau nu suficiente pentru identificarea persoanei. Într-adevăr, dispozițiile legale amintite nu condiționează protecția datelor personale de îndeplinirea unei astfel de condiții, iar această situație își găsește justificarea în împrejurarea că datele pot fi completate din alte surse accesibile persoanei interesate.

Rezultă așadar că dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2001 și art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 677/2001 trebuie interpretate în sensul că numele și prenumele unei persoane reprezintă informații referitoare la date cu caracter personal, indiferent dacă într-o situație dată sunt sau nu suficiente pentru identificarea persoanei.

Cu privire la cea de-a doua întrebare se reține că, după cum s-a arătat, dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 exceptează informațiile privind datele personale de la accesul liber al cetățenilor. Totuși, legea nu reglementează expres situația când informațiile de interes public și informațiile cu privire la datele cu caracter personal sunt prezente în cuprinsul aceluiași document, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informațiilor, prilej pentru instanța de trimitere de a formula cea de-a doua întrebare.

Având în vedere că textul legal amintit instituie o excepție și ținând cont că excepțiile sunt de strictă interpretare, rezultă că, în cazul discutat, legea trebuie interpretată în sensul că fiecare tip de informație are regimului ei juridic care nu poate fi extins asupra celuilalt tip, ceea ce înseamnă că, atunci când informațiile sunt cuprinse în același document, acesta va fi făcut accesibil într-o formă cenzurată, prin eliminarea tuturor informațiilor referitoare la o persoană identificată sau identificabilă.

Modalitatea prin care informațiile sunt protejate este dată de tehnicile de anonimizare, cuvânt care nu figurează în DEX, reprezentând un calc lingvistic după englezescul "anonymisation", sensul său fiind acceptat de juriști și folosit în acte oficiale.

Legislația națională nu reglementează aceste tehnici, ceea ce înseamnă că operatorul, în sensul art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 677/2001, sau instanța de judecată, în cazul în care litigiul include și acest aspect, are posibilitatea să aleagă între variantele posibile, singura condiție fiind atingerea obiectivului: anonimizarea efectivă. Varianta prescurtării sub forma acronimului nu îndeplinește acest obiectiv deoarece acronimul, fiind susceptibil să conducă indirect, în sensul art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 677/2001, la identificarea persoanei, reprezintă informație cu privire la datele personale.

Așa fiind, în cazul cererilor de liber acces la informații de interes public, întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 544/2001, atunci când informațiile de interes public și informațiile cu privire la datele cu caracter personal sunt prezente în cuprinsul aceluiași document, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informațiilor, accesul la informațiile de interes public se realizează prin anonimizarea informațiilor cu privire la datele cu caracter personal; refuzul de acces la informațiile de interes public, în condițiile în care informațiile cu privire la datele personale sunt anonimizate, este nejustificat.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,