ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 26/2016

Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 2.377/115/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menționate.

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul, prefectul județului Caraș-Severin, a solicitat instanței de contencios administrativ obligarea pârâtului, Consiliul Local al Comunei B., să adopte o hotărâre prin care să constate încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului unui consilier local, în urma constatării săvârșirii unei infracțiuni de corupție (trafic de influență), pentru care s-a amânat aplicarea pedepsei cu închisoarea de 1 an și 6 luni, potrivit dispozițiilor art. 83 alin. (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările și completările ulterioare (Codul penal), coroborate cu dispozițiile art. 396 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, cu modificările și completările ulterioare (Codul de procedură penală), precum și obligarea Consiliului local la adoptarea unei hotărâri prin care să se constate încetarea de drept a mandatului.

În fața primei instanțe s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii prefectului, excepție care a fost respinsă pe considerentul că refuzul autorității locale intră în sfera de aplicare a dispozițiilor art. 3 - "Tutela administrativă" din Legea nr. 554/2004, întrucât și actele asimilate actelor administrative pot face obiectul controlului de legalitate, la inițiativa prefectului.

Prin Sentința nr. 719 din 15 septembrie 2015, Tribunalul Caraș-Severin - Secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea prefectului județului Caraș-Severin și a obligat pârâtul, Consiliul Local al Comunei B., să adopte o hotărâre prin care să constate încetarea de drept a mandatului de consilier local al numitului Ț.I.

Instanța de judecată a reținut că dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), sunt aplicabile, dat fiind că, în speță, s-a pronunțat o hotărâre penală de condamnare cu o pedeapsă privativă de libertate, neavând relevanță modalitatea de executare a acesteia. Prima instanță a făcut trimitere la Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a analizat dispozițiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 prin raportare la instituția suspendării pedepsei, potrivit dispozițiilor Legii nr. 15/1968 privind Codul penal al României, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul penal din 1969).

Ulterior, Secția penală a Curții de Apel Timișoara a pronunțat Decizia penală nr. 980 din 8 octombrie 2015, prin care s-a dispus îndreptarea erorii materiale din cuprinsul minutei și al dispozitivului Sentinței penale nr. 357 din 3 martie 2014, pronunțată de Tribunalul Arad - Secția penală în Dosarul nr. 9.952/108/2013, modificată și definitivă prin Decizia penală nr. 940/A din 11 noiembrie 2014 a Curții de Apel Timișoara - Secția penală, în sensul că paragraful 6, care are următorul conținut: "în baza art. 291 Cod penal cu aplicarea art. 5 Cod penal și art. 308 Cod penal, condamnă pe inculpații R.V.M. și Ț.I. la câte 1 (un) an și 6 (șase) luni fiecare, pentru infracțiunea de trafic de influență", se înlocuiește cu următorul paragraf: "în baza art. 291 Cod penal, cu aplicarea art. 5 Cod penal și art. 308 Cod penal, stabilește fată de fiecare dintre inculpații R.V.M. și Ț.I. câte o pedeapsă de 1 (un) an și 6 (șase) luni închisoare, pentru infracțiunea de trafic de influență".

În cuprinsul hotărârii penale sus-menționate s-a arătat că, deși s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, atunci când s-au redactat minuta și dispozitivul Sentinței, din eroare, s-a utilizat termenul "condamnă", în locul formulei "stabilește pedeapsa".

Împotriva Sentinței nr. 719 din 15 septembrie 2015 a Tribunalului Caraș-Severin - Secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Comunei B., susținând, în esență, că potrivit art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 titularul dreptului de a propune constatarea încetării de drept a mandatului de consilier este primarul sau oricare consilier, iar nu consiliul local și instanța de fond în mod greșit a apreciat că există similitudine între instituția amânării aplicării pedepsei și instituția suspendării executării pedepsei, respectiv întreruperea executării pedepsei.

Legea nr. 554/2004:

Legea nr. 340/2004

Legea nr. 393/2004

Codul penal

Codul de procedură penală

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: Curtea de Apel Timișoara este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; soluționarea recursului, atât în ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, cât și în ce privește fondul cauzei, depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Curtea de Apel Timișoara, autorul sesizării, nu și-a exprimat punctul de vedere referitor la problemele de drept supuse dezlegării, motivând că acestea constituie aspecte asupra cărora urmează a se pronunța, iar, în situația în care sesizarea ar fi respinsă, ar fi chemată, ea însăși, să se hotărască asupra modului de interpretare a normelor legale respective; or, apreciază instanța de trimitere, o exprimare a unui punct de vedere ar echivala cu o antepronunțare.

Din cuprinsul încheierii de sesizare și al înscrisurilor atașate nu rezultă dacă părțile au formulat un punct de vedere cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării.

Prin punctul de vedere formulat cu privire la prima chestiune de drept, specialiștii din cadrul Facultății de Drept a Universității din București au apreciat că, din moment ce art. 123 alin. (5) din Constituția României se referă numai la "actele" autorităților locale, fără a mai avea în vedere, în mod expres, și "nesoluționarea în termenul legal" a unei cereri, pe modelul oferit de art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală (refuzul nejustificat și tăcerea administrației), dreptul prefectului de a se adresa instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 123 alin. (5) din Constituție, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului; se concluzionează că, în baza atribuțiilor de "tutelă administrativă", adică de supraveghere a activității autorităților administrației locale, pornind de la art. 123 alin. (5) din Constituție și continuând cu celelalte dispoziții legale incidente, în special art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul nu poate formula o acțiune având ca petit impunerea unei "obligații de a face" pentru aceste autorități, în scopul cenzurării "refuzului nejustificat" de soluționare a unei cereri a prefectului sau a altei persoane.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 11 din 11 mai 2015

De asemenea, prin Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015

Totodată, în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost identificate următoarele considerente relevante cu privire la problemele de drept supuse dezlegării.

S-a reținut astfel că, potrivit "art. 123 alin. (5) din Constituția României, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consilierului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul emis de aceștia ca fiind ilegal. În același sens, prin prevederile art. 3 din Legea nr. 554/2004 s-a stabilit că prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, iar potrivit art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, printre alte atribuții, prefectului îi revine și aceea de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului. (...) "

"Conform art. 123 alin. (5) din Constituție, prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consilierului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. (...) Înalta Curte consideră că nu are relevanță obiectul reglementat de hotărârea atacată, ci relevantă este natura actului emis de Consiliul Local, și anume o hotărâre, care, indiferent de domeniul reglementat în conținutul ei, poate fi atacată de Prefect pe calea contenciosului administrativ. Conform art. 3 din Legea nr. 554/2004, rezultă în mod indubitabil că Prefectul exercită tutelă administrativă în privința actelor emise de autoritățile administrației publice locale, în acest sens fiind dreptul conferit de art. 123 alin. (5) din Constituție și de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale".

"Actele pe care le emit primarii, inclusiv în materia evaluării secretarului unităților administrativ-teritoriale și a celorlalți funcționari publici ce intră în competența lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea contenciosului administrativ în condițiile art. 1 alin. (1) - (2) din Legea nr. 554/2004, cât și pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit art. 123 alin. (5) din Constituție și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, mecanisme procesuale care constituie veritabile garanții împotriva arbitrariului și abuzului de putere la care face referire recurentul-reclamant".

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, majoritatea curților de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problemele de drept în discuție și nici cauze aflate pe rol, în care să se pună aceste probleme de drept; singurele instanțe care au transmis jurisprudență relevantă sunt Tribunalul Olt - Secția comercială și de contencios administrativ (Sentința nr. 130 din 16 martie 2011) și Tribunalul Mureș - Secția contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 352 din 2 martie 2015); curțile de apel Bacău și Târgu Mureș au transmis jurisprudență nerelevantă, referindu-se la o altă măsură de individualizare judiciară a pedepsei, suspendarea.

Majoritatea instanțelor de judecată au transmis puncte de vedere/opinii ale judecătorilor, din examinarea cărora se desprind următoarele orientări:

În acord cu această orientare s-a apreciat că prefectul are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice locale este contrară interesului public, să solicite acesteia îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau refuzului poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care urmează a obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale. În acest sens s-a pornit de la premisa că obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect îl reprezintă atât actul administrativ, cât și faptele sau actele asimilate acestuia (tăcerea administrativă și refuzul nejustificat de rezolvare a cererii).

S-a arătat, de asemenea, că simplul fapt că instanța penală a considerat că scopul pedepsei poate fi atins și prin individualizarea modalității de executare în forma suspendării condiționate, această individualizare nu alterează natura pedepsei aplicate, respectiv aceea de privare de libertate, și nu atrage neaplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004. Amânarea aplicării pedepsei, ca măsură de individualizare judiciară a pedepsei, nu are ca efect modificarea calificării juridice a pedepsei aplicate, în sensul înlăturării caracterului său privativ de libertate, ci are ca efect provizoriu neexecutarea pedepsei privative de libertate, pe perioada termenului de supraveghere.

De asemenea s-a susținut că instituția amânării aplicării pedepsei este incompatibilă cu pronunțarea unei soluții de condamnare și, atunci când instanța reține incidența dispozițiilor art. 83 din Codul penal, nu pronunță o soluție de condamnare, ci stabilește pedeapsa și dispune amânarea aplicării acesteia. Prin urmare, în prezența reținerii dispozițiilor art. 83 din Codul penal, nu sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004.

Cu referire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării au fost identificate următoarele considerente relevante în jurisprudența Curții Constituționale:

" (...) Art. 123 alin. (5) (din Constituție - n.r.) consacră la nivel constituțional instituția tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. (...) Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local». Recunoașterea posibilității prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale. (...) Totodată, în situația în care un act al autorității publice este un act administrativ - așa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii".

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Adresa nr. 630/C2/1169/III-5/2016 din 13 aprilie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, față de dispozițiile art. 519 din același cod, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemelor supuse dezbaterii, soluția propusă prin raport este aceea că dispozițiile art. 3 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ refuzul consiliului local de a pune pe ordinea de zi a ședinței și de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, iar dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 nu sunt incidente în cazul amânării aplicării pedepsei stabilite potrivit dispozițiilor art. 83 alin. (1) din Codul penal.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.

În cazul de față, întrucât sesizarea privește două chestiuni de drept distincte, una vizând obiectul acțiunii în justiție și admisibilitatea unei astfel de acțiuni, iar alta referitoare la interpretarea unor dispoziții legale având incidență în rezolvarea pe fond a acțiunii, condițiile de admisibilitate a sesizării vor fi analizate distinct, pentru fiecare dintre cele două chestiuni de drept.

În ceea ce privește prima chestiune de drept se consideră că toate condițiile legale de admisibilitate sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:

Chestiunea de drept este una reală, constând în interpretarea sistematică a prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituția României și la prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004, interpretare de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei.

Celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță și este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

În cadrul controlului de tutelă administrativă, astfel cum este reglementat în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul are dreptul de a cere instanței de contencios administrativ anularea unui act al consiliului județean, al consiliului local sau al primarului. În limitele fixate de textul legal precizat, prefectul nu are posibilitatea de a promova o acțiune în justiție pentru a obține obligarea unei autorități publice locale să îndeplinească atribuțiile sale legale. În speță, prefectul nu are deschisă calea unei acțiuni în justiție, întemeiată pe prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care să solicite instanței de judecată obligarea consiliului local de a pune pe ordinea de zi a ședinței și de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen.

Cu toate că prefectul, în calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă, are rolul de a supraveghea respectarea legii de către autoritățile administrației publice locale, acesta nu este învestit cu competența de a exercita un control general al activității administrației publice locale, puterile sale fiind limitate la actele administrative, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (actele administrative tipice), acest aspect rezultând, în mod implicit, și din Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legislatorul, pentru a determina conținutul regulii în discuție.

Conform interpretării textuale, enunțul din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că prefectul poate ataca în justiție doar actele infra legislative tipice, fără să poată interveni pe acest temei legal ca să solicite pe cale judiciară obligarea autorităților publice locale să pună pe ordinea de zi a ședinței și să ia act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen. Posibilitatea atacării în justiție a refuzului autorității locale de a proceda în sensul arătat mai sus trebuie să rezulte expres din dispozițiile legii, ea nu poate fi dedusă, nu poate fi considerată o competență implicată în textul de lege în discuție. Firesc, deoarece controlul de tutelă administrativă, așa cum rezultă explicit din textul de lege amintit, vizează doar actele administrative ale autorităților publice locale, iar nu activitatea administrației în întregul ei, pentru ca prefectul să poată interveni și să pretindă o anumită conduită din partea organelor administrative atunci când consideră că acestea nu își îndeplinesc corespunzător atribuțiile legale.

Este de observat, de asemenea, că, potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care prefectul promovează acțiune în justiție, actul contestat este suspendat de drept; această normă nu face decât să confirme că dispozițiile alin. (1) al aceluiași articol se referă exclusiv la actele administrative tipice, deoarece suspendarea nu poate opera în cazul actelor administrative asimilate, deci în privința unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii; această dispoziție este, de altfel, o transpunere în plan legislativ a prevederii constituționale consacrate de art. 123 alin. (5) teza finală: "Actul atacat este suspendat de drept."

Sigur, s-ar putea susține că efectul suspendării de drept, prevăzută în textul menționat, vizează numai actele administrative tipice, fără a însemna că în cazul actelor "asimilate" ar fi exclusă o acțiune a prefectului, fără intervenția suspendării. Totuși, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituție, chiar dacă privesc "contenciosul subiectiv", ca dimensiune a dreptului fundamental al persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se adresa instanței de judecată.

Conform art. 52 alin. (1) din Constituție, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei".

Dispozițiile constituționale citate se referă în mod distinct la "actul administrativ" și la "nesoluționarea în termenul legal a unei cereri", prima sintagmă vizând, în mod logic, actele administrative tipice, emise în exercitarea atribuțiilor proprii de către autoritățile administrației publice în principal și, în subsidiar, de către alte autorități publice, în timp ce în sfera celei de-a doua sintagme intră, pe de o parte, refuzul nejustificat de soluționare a cererii și, pe de altă parte, așa-numita "tăcere" a administrației, adică lipsa oricărui răspuns.

Așa fiind, cum art. 123 alin. (5) din Constituție se referă numai la "actele" autorităților locale, fără a mai avea în vedere expres și "nesoluționarea în termenul legal" a unei cereri, după modelul reglementării art. 52 alin. (1) din Constituție, rezultă că dreptul prefectului de a se adresa instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului.

Preferința pentru interpretarea teleologică, îmbrățișată de majoritatea instanțelor chestionate, în detrimentul celei literale, nu poate avea loc însă decât strict în ipoteza în care aceasta din urmă ar conduce la consecințe absurde sau cel puțin nerezonabile. Or, interpretarea literală, textuală, a dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezistă la testul de conformitate cu Constituția.

Astfel, controlul de tutelă administrativă este reglementat la nivel constituțional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia "Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. (...)". Dispozițiile constituționale citate "ne spun" ritos că prefectul poate ataca în contencios administrativ "un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului". Enunțul, formulat în termeni categorici, ne trimite, fără echivoc, la actele administrative tipice emise de autoritățile publice locale enumerate, adică la dispozițiile emise de primar și la hotărârile consiliului local/consiliului județean.

De asemenea nu există niciun dubiu că enumerarea din textul constituțional analizat este exhaustivă. De aici, concluzia care se poate desprinde este una singură, aceea că în cadrul controlului de tutelă administrativă nu pot fi cenzurate decât actele infralegislative tipice.

A admite soluția ce se degajă, ca rezultat al utilizării metodei teleologice, ar însemna să se dea prevalență voinței prezumate a legislatorului, conform preferinței interpretului legii mai degrabă decât voinței declarate a celui care a edictat norma, așa cum rezultă aceasta, în mod clar, din textul legal examinat. Obligatoriu, rezultatul interpretării trebuie să fie o normă juridică validă. Or, în acest caz, rezultatul interpretării conduce la o normă invalidă, deoarece în interpretarea teleologică această normă ar avea un conținut neconform cu dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituția României, reglementare aflată pe cel mai înalt palier juridic, care statuează asupra controlului de tutelă administrativă.

Un alt argument îl constituie dispozițiile art. 115 din Legea nr. 215/2001, care prevăd că numai hotărârile consiliului local, cele ale consiliului județean și, respectiv, dispozițiile primarului se comunică prefectului, în vederea exercitării de către acesta a dreptului de a le ataca pe calea contenciosului administrativ, în baza atribuțiilor de "tutelă administrativă". Se observă, și în acest caz, că se comunică prefectului numai actele tipice ale autorităților locale, acestea putând fi, mai departe, contestate pe calea contenciosului administrativ.

Nu în ultimul rând, din interpretarea gramaticală a textului art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care folosește sintagma "actele emise", rezultă, în mod logic, că sunt avute în vedere doar actele administrative în formă tipică (hotărâri ale consiliilor județene/locale, dispozițiile primarilor), pentru că numai acestea se "emit", adoptă de respectivele autorități, adică rezultă din manifestarea expresă de voință a acestora; în acest context "refuzul nejustificat" de soluționare a unei cereri nu poate fi circumscris operațiunii de "emitere" a unui act administrativ, el fiind doar asimilat, ca urmare a voinței legiuitorului, unui act de autoritate.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept, referitoare la interpretarea unor dispoziții de drept material, având incidență în rezolvarea pe fond a acțiunii, în condițiile în care ea este subsecventă primei chestiuni de drept, ce viza admisibilitatea însăși a acțiunii în justiție, și având în vedere dezlegarea dată acesteia din urmă, se constată că nu mai subzistă condiția de admisibilitate privind dependența între lămurirea acestei chestiuni și soluționarea pe fond a cauzei.

Într-adevăr, în raport cu obiectul acțiunii formulate de reclamant, ce se circumscrie primei chestiuni de drept supuse dezlegării, și ca urmare a modului de dezlegare a acestei chestiuni, nu mai este îndeplinită, în privința celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, condiția prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, conform căreia de lămurirea acesteia trebuie să depindă soluționarea pe fond a cauzei; lămurirea ce ar putea fi adusă celei de-a doua chestiuni de drept care face obiectul sesizării nu poate influența soluționarea pe fond a cauzei, de vreme ce, potrivit modului de dezlegare a primei chestiuni de drept, acțiunea în justiție este inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,