ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 12/2016

Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin încheierile din 11 ianuarie 2016, pronunțate în dosarele nr. 5.644/83/CA/2013-R și nr. 5.645/83/CA/2013-R, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menționată; sesizările au fost conexate în cadrul prezentului dosar.

Instanța de sesizare se pronunță în ultimă instanță asupra recursului formulat împotriva sentințelor nr. 2.357/2014 și nr. 2.360/2014 ale Tribunalului Satu Mare, în cereri având ca obiect anularea unor acte administrative de eliberare din funcție a reclamanților, funcționari publici, și obligarea pârâtei, autoritate publică, la reintegrarea lor într-o funcție publică.

Art. 519 din Codul de procedură civilă:

Prin cererile de chemare în judecată, reclamanții Silaghi Claudiu Florian și Barbulov Zlatomir au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, anularea deciziilor prin care această autoritate a dispus eliberarea din funcție a reclamanților și obligarea pârâtei la reintegrarea lor într-o funcție publică de execuție de aceeași clasă, categorie și grad profesional, similară celei deținute până la data de 30 octombrie 2013.

În motivarea acțiunii se arată că, așa cum rezultă din preambulul deciziilor contestate, la baza emiterii acestora stau dispozițiile art. 3 alin. (2) și (4) din Hotărârea Guvernului nr. 1.324/2009 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 1.324/2009), precum și dispozițiile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. a), alin. (2), (3), (4) și (6) și art. 103 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 188/1999). Reclamanții consideră că actele contestate au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 56, 99, 100 și 106 din Legea nr. 188/1999.

Prin sentințele nr. 2.357/2014 și nr. 2.360/2014, Tribunalul Satu Mare a respins ca nefondate acțiunile formulate de reclamanți, reținând, în esență, că nu au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999. Cu privire la aplicarea prevederilor art. 99 alin. (6) din același act normativ, care reglementează obligația autorității publice de a oferi funcționarului public ce urmează a fi eliberat din funcție, în perioada de preaviz, o funcție publică vacantă corespunzătoare în cadrul instituției sau, dacă nu există o asemenea funcție, obligația aceleiași autorități publice de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici lista funcțiilor vacante, s-a reținut că, prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, Curtea Constituțională a statuat (pct. 54-56) că, dacă în privința categoriei personalului Autorității Naționale a Vămilor, al direcțiilor generale ale finanțelor publice, precum și a personalului direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, aceasta a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, în ceea ce privește categoria personalului Gărzii Financiare, aceasta a fost eliberată din funcție, având în vedere că această structură și-a încetat activitatea, legea prevăzând desființarea sa. Ca atare, încadrarea în structura nou-înființată se realizează prin concurs sau examen.

Instanța de fond a apreciat că, în această situație, nu mai poate fi justificată obligația autorității/instituției publice de a solicita de la Agenția Națională a Funcționarilor Publici lista funcțiilor publice vacante, această obligație impunându-se în situația mutării din localitate a autorității sau instituției publice, nu și în situația când aceasta și-a încetat activitatea, cum este cazul de față.

Împotriva sentințelor pronunțate de instanța de fond au declarat recurs reclamanții, din conținutul cererilor de sesizare și al încheierilor prin care instanța de trimitere a dispus sesizarea nerezultând motivele și argumentele invocate de recurenți în susținerea căilor de atac formulate.

Legea nr. 188/1999:

Cu privire la admisibilitatea sesizării, instanța de trimitere apreciază că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: de lămurirea modului de aplicare a dispozițiilor art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât dispozițiile legale invocate ca temei al măsurii eliberării din funcție a recurenților sunt cele prevăzute de art. 99 alin. (1) lit. a), alin. (2), (3), (4) și (6) din același act normativ; problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanța de trimitere "opinează" lapidar "în sensul că prevederile art. 99 alin. (6) (din Legea nr. 188/1999 - n.r.) nu fac distincție între situațiile reglementate la art. 99 alin. (1) lit. a) din (aceeași - n.r.) lege".

Recurentul arată prin cererea de sesizare că se impune a se lămuri dacă prevederile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 se aplică în ambele situații reglementate de art. 99 alin. (1) lit. a), deoarece, în opinia sa, alin. (6) se referă la cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) și e), iar la nivelul Curții de Apel Oradea, în două cauze similare, s-a reținut, dimpotrivă, că art. 99 alin. (6) nu se aplică ambelor ipoteze ale art. 99 alin. (1) lit. a), ci numai celei prevăzute la teza a II-a.

Prin concluziile scrise, intimata arată că Garda Financiară, instituție publică supusă desființării, a solicitat lista funcțiilor publice vacante, condiții în care susținerile recurentului sunt nelegale.

În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, majoritatea curților de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problema de drept supusă dezbaterii și nici cauze aflate pe rol în care să se pună această problemă de drept; singura instanță care a transmis jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept în discuție este Tribunalul Alba - Secția de contencios administrativ fiscal și de insolvență; curțile de apel Iași, Oradea și Suceava au transmis jurisprudență, care s-a dovedit nerelevantă, fie pentru că nu are legătură cu chestiunea de drept în discuție, fie pentru că privește dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, astfel cum au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, a cărei neconstituționalitate a fost constatată prin Decizia Curții Constituționale nr. 351 din 7 mai 2015.

Majoritatea instanțelor de judecată au transmis puncte de vedere/aprecieri ale judecătorilor, din examinarea cărora se desprind următoarele opinii:

În acord cu această opinie, Tribunalul Alba - Secția de contencios administrativ fiscal și de insolvență, singura instanță care a transmis jurisprudență relevantă

Prin Decizia nr. 351 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 17 iunie 2015, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013), reținând că acestea sunt neconstituționale.

Curtea Constituțională a statuat că "dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2013 afectează atât dreptul la muncă al funcționarului public, cât și statutul acestuia, astfel cum acesta este reglementat de Legea nr. 188/1999, lege care reprezintă o valorificare a prevederilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. j). Astfel, dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999 în forma anterioară (forma supusă dezbaterii în prezenta sesizare - n.r.), modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, instituiau o garanție a exercitării dreptului la muncă, prevăzând că în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice existau funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta avea obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici".

Arată Curtea Constituțională că "în contextul unei anumite instabilități deja create prin organizări și reorganizări instituționale, operate tot prin ordonanțe de urgență, actul normativ supus controlului de constituționalitate, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, elimină, practic, o garanție acordată de lege funcționarului public eliberat din funcție pentru motive neimputabile, și anume aceea a reîncadrării sale într-o funcție publică vacantă corespunzătoare pregătirii sale. Noua reglementare stabilește doar o posibilitate, aflată la latitudinea exclusivă a autorității sau instituției publice, de a reîncadra funcționarul public eliberat din funcție pentru motive neimputabile, fără stabilirea unor condiții sau criterii care să realizeze o minimă circumstanțiere a deciziei acestei entități. Ca urmare, funcționarul public rămâne la aprecierea discreționară a autorității sau instituției publice, fără opțiunea de a-și valorifica prerogativa pe care legea i-o oferă. În concluzie, este afectat, în sens negativ, atât dreptul la muncă al funcționarului public, cât și regimul juridic al funcției publice și, prin urmare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013 contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție".

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Adresa nr. 54/C2/581/III-5/2016 din 9 martie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii, cu referire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, în raport cu dispozițiile art. 519 din același cod, nu sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, nefiind îndeplinită condiția privind existența unei chestiuni de drept reale, veritabile.

În subsidiar, pe fondul problemei supuse dezbaterii, soluția propusă prin raport este aceea că dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 se aplică în ambele situații reglementate de art. 99 alin. (1) lit. a) din aceeași lege.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, din care rezultă următoarele condiții de admisibilitate:

În cazul de față toate condițiile legale sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare.

Chestiunea de drept este una reală, în raport cu ipotezele conținute de dispozițiile legale în discuție, constând în interpretarea sistematică, de ansamblu, a prevederilor Legii nr. 188/1999, respectiv art. 99 alin. (6) raportat la art. 99 alin. (1) lit. a) din lege.

Celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță și este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind deja lămurită de Înalta Curte printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

Asupra fondului sesizării, așa cum s-a arătat în cele ce precedă, dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999, astfel cum au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, au constituit obiectul excepției de neconstituționalitate examinate și soluționate prin Decizia nr. 351 din 7 mai 2015 a Curții Constituționale.

Instanța de contencios constituțional a declarat neconstituțională în ansamblul ei Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, în motivarea deciziei - la pct. 19, 20 și 21 - fiind analizate dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999 și constatându-se că actul normativ supus examinării consacră soluția legislativă a posibilității redistribuirii funcționarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile și elimină o garanție acordată acestora de Legea nr. 188/1999, în situația în care sunt eliberați din funcție pentru motive neimputabile.

Totodată, Curtea Constituțională, reținând criticile formulate de autorii excepției de neconstituționalitate, a constatat că prevederile ordonanței de urgență a Guvernului sus-menționate afectează atât dreptul la muncă al funcționarului public, cât și statutul acestuia, astfel cum a fost reglementat de Legea nr. 188/1999, lege care reprezintă o valorificare a prevederilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. j).

Astfel, Curtea Constituțională a reținut că dispozițiile art. 99 alin. (5) și (6) din Legea nr. 188/1999 în forma anterioară, modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, instituiau o garanție a exercitării dreptului la muncă, prevăzând că în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice existau funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta avea obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

Instanța de contencios constituțional, în acord cu jurisprudența sa anterioară, a reținut că toate componentele și garanțiile dreptului la muncă trebuie să fie instituite pe calea unor norme imperative și nu permisive, cum sunt cele prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, care dau posibilitatea angajatorului, la libera sa apreciere, să pună la dispoziția funcționarului public funcții publice vacante corespunzătoare.

A concluzionat Curtea Constituțională că prevederile ordonanței de urgență a Guvernului supuse controlului constituțional elimină, practic, o garanție acordată de lege funcționarului public eliberat din funcție pentru motive neimputabile, și anume aceea a reîncadrării sale într-o funcție publică vacantă corespunzătoare pregătirii sale, stabilind doar o posibilitate, aflată la latitudinea exclusivă a autorității sau instituției publice, de a reîncadra funcționarul public eliberat din funcție pentru motive neimputabile, fără stabilirea unor condiții și criterii care să realizeze o minimă circumstanțiere a deciziei acestei entități, funcționarul public rămânând la aprecierea discreționară a autorității.

În consecință, instanța de contencios constituțional a admis excepția de neconstituționalitate invocată și a constatat neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2013 în ansamblul său.

Verificând dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, raportat la art. 99 alin. (1) lit. a) din aceeași lege, în sensul de a se lămuri dacă prevederile art. 99 alin. (6) se aplică în ambele situații reglementate de art. 99 alin. (1) lit. a), Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 99 din Legea nr. 188/1999:

Dispozițiile art. 99 din Lega nr. 188/1999 reglementează procedura de urmat și cazurile în care se dispune eliberarea din funcția publică, precum și obligațiile pe care le are autoritatea sau instituția publică în situațiile în care eliberarea din funcție s-a datorat unor motive neimputabile funcționarilor publici [art. 99 alin. (3)].

Art. 99 alin. (6) stabilește că în situațiile prevăzute la alin. (1) lit. a), respectiv când autoritatea sau instituția publică și-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcționarul public nu este de acord să o urmeze, autoritatea ori instituția publică are, dacă nu există funcții publice vacante corespunzătoare, obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor vacante.

Textul legal nu face nicio distincție între cele două situații reglementate la art. 99 alin. (1) lit. a), astfel încât nici interpretul nu o poate face, conform principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, iar obligația autorității sau instituției publice, în cazul inexistenței unei funcții vacante corespunzătoare, vizează ambele situații, respectiv atât cazul în care eliberarea din funcție s-a datorat încetării activității autorității sau instituției publice, cât și cazul în care aceasta s-a mutat în altă localitate, iar funcționarul nu este de acord să o urmeze.

Opinia minoritară, neargumentată de altfel, potrivit căreia prevederile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 nu se aplică ambelor situații reglementate de dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. a) din lege, respectiv nu se aplică tezei I, când "autoritatea sau instituția publică și-a încetat activitatea", nu poate fi primită, întrucât în ambele situații sunt afectate statutul și dreptul la muncă al reclamanților, drept fundamental garantat de art. 41 din Constituție, dar și principiul stabilității în exercitarea funcției publice, prevăzut de art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999.

Pe de altă parte, o astfel de interpretare a dispozițiilor art. 99 alin. (6) nu poate fi primită, întrucât s-ar crea o diferențiere nejustificată între funcționarii publici care au fost eliberați din funcție ca urmare a încetării activității autorității sau instituției publice [art. 99 alin. (1) lit. a) teza I] și cei care au fost eliberați din funcție ca urmare a mutării activității autorității sau instituției publice într-o altă localitate [art. 99 alin. (1) lit. a) teza a II-a].

Astfel, autoritatea sau instituția publică în cauză ar avea obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante numai în cazul funcționarilor publici eliberați din funcție care nu au fost de acord să urmeze în altă localitate autoritatea sau instituția publică, deși aceștia se află într-o situație mai favorabilă decât cei care și-au exercitat funcția publică într-o instituție sau autoritate care și-a încetat activitatea.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,