ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 44/2016

Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 21 aprilie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 11.338/306/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menționate. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin procesul-verbal din 19 iunie 2014, încheiat de I.P.J.S., s-a dispus sancționarea petentei cu amendă pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 101 alin. (3) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002), reținându-se că a condus autoturismul pe o stradă cu o bandă de circulație pe sens, iar la pătrunderea în sensul giratoriu a depășit pe partea dreaptă un autoturism cu care a intrat în coliziune, avariindu-l; prin același proces-verbal s-au dispus reținerea permisului de conducere și suspendarea dreptului petentei de a conduce autovehicule pe drumurile publice pentru 60 de zile.

Procesul-verbal i-a fost înmânat petentei la data de 19 iunie 2014, aceasta semnând de primire, cu mențiunea că nu este de acord cu cele consemnate în cuprinsul actului; la data de 23 iunie 2014 (data poștei, menționată pe plicul depus la dosar de fond), împotriva procesului-verbal de contravenție a formulat plângere petenta, fără a o motiva în fapt și în drept.

Prin Rezoluția din data de 27 iunie 2014, comunicată petentei la data de 3 iulie 2014, i s-a pus în vedere acesteia, sub sancțiunea anulării plângerii, ca în termen de 10 zile de la data comunicării să indice pârâtul, dovezile pe care se sprijină plângerea, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază și să depună încă un exemplar al cererii de chemare în judecată, semnat în original, precum și înscrisurile anexate și copia cărții de identitate.

La data de 16 iulie 2014 (data poștei, menționată pe plicul depus la dosarul de fond), petenta a depus la dosar o precizare la plângerea contravențională, prin care s-a conformat celor dispuse de instanță prin Rezoluția din 27 iunie 2014, indicând motivele de fapt și de drept pentru care solicită anularea procesului-verbal de contravenție.

Deși termenul de 10 zile stabilit prin Rezoluția din 27 iunie 2014 s-a împlinit la data de 14 iulie 2014 (comunicarea acesteia fiind făcută petentei la data de 3 iulie 2014), prima instanță nu a observat acest aspect și nu a procedat la anularea plângerii în condițiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă, ci a dispus comunicarea acesteia intimatului, iar ulterior a stabilit termen de judecată.

Intimatul I.P.J.S., prin întâmpinare, a invocat excepția tardivității plângerii, susținând că procesul-verbal i-a fost comunicat petentei la data de 19 iunie 2014, astfel că ultima zi de depunere a plângerii era 7 iulie 2014.

Prin Încheierea din 13 ianuarie 2015, Judecătoria Sibiu a respins excepția tardivității plângerii, cu motivarea că a fost respectat termenul de 15 zile, plângerea fiind depusă la poștă în data de 23 iunie 2014, iar la data de 18 iulie 2014 a fost formulată o precizare a motivelor plângerii.

Prin Sentința nr. 4.739 din 22 septembrie 2015, Judecătoria Sibiu a respins ca neîntemeiată plângerea contravențională formulată de petentă.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel petenta, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate și susținând, în esență, că prima instanță nu a reținut starea de fapt reală și nu a dat însemnătatea cuvenită probelor administrate în cauză. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: "Art. 31. - (1) Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. (...)" IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părțile au fost de acord cu sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, însă nu și-au exprimat punctul de vedere cu privire la problemele de drept supuse dezlegării. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând că de lămurirea problemei de drept invocate depinde soluționarea pe fond a cauzei, problema de drept este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor instanței supreme la data formulării sesizării. B. Cu privire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării

În expunerea punctului său de vedere, instanța de sesizare a început cu prezentarea doctrinei relevante cu privire la chestiunile de drept în discuție, arătând că aceasta este constituită în două opinii: a) prima, în sensul că plângerea contravențională nemotivată nu atrage sancțiunea anulării, procesul contravențional fiind guvernat de principiul oficialității (nu al disponibilității), în virtutea căruia legiuitorul permite nemotivarea căii de atac, deci și a cererii introductive; b) a doua opinie, în sensul că plângerea contravențională, ca orice cerere de chemare în judecată, trebuie să cuprindă arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază, potrivit art. 194 lit. d) din Codul de procedură civilă, sub sancțiunea anulării cererii în faza verificării prealabile. În sprijinul acestei opinii s-a arătat că dacă art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevede expres că nu este obligatorie motivarea căii de atac a apelului, nu înseamnă că și motivarea plângerii este facultativă; pe de altă parte, conform art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prevederile acestui act normativ se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă, ceea ce înseamnă că, în lipsa unei prevederi exprese în norma specială privitoare la nemotivarea plângerii, devin incidente dispozițiile de drept comun, cuprinse în art. 194 din Codul de procedură civilă, care prevăd obligatoriu indicarea motivelor de fapt și de drept.

Această din urmă opinie este și cea a instanței de sesizare, care consideră că plângerea contravențională trebuie motivată în același termen în care legea permite exercitarea ei, în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție.

Ca prim argument în susținerea acestei teze, instanța de trimitere evocă înseși dispozițiile legale supuse interpretării, art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, din interpretarea gramaticală a cărora nu rezultă că motivarea plângerii s-ar putea face oricând și în cuprinsul cărora nu există vreo mențiune distinctă cu privire la termenul de motivare, astfel că acesta din urmă nu poate fi decât identic cu termenul de formulare a plângerii. Din interpretarea teleologică și rațională a textului legal, care stabilește un termen fix, de 15 zile, care curge de la data luării cunoștință de procesul-verbal, rezultă, de asemenea, că, din moment ce a luat efectiv cunoștință de existența procesului-verbal de contravenție, contravenientul poate și trebuie să precizeze motivele pentru care apreciază că se impune anularea acestuia.

Un alt argument invocat de instanța de trimitere este că plângerea contravențională nu este o simplă cerere de chemare în judecată, ci o cale de atac, prin care este supus controlului judecătoresc un act administrativ emis de o autoritate publică, respectiv procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Or, în cazul cererilor de chemare în judecată nu este prevăzut un termen pentru formularea acestora, putând fi formulate oricând în termenul de prescripție a dreptului material la acțiune, iar, potrivit art. 2.512 din Codul civil, prescripția nu poate fi invocată decât de partea interesată, nu și de instanță din oficiu. În schimb, tardivitatea plângerii contravenționale poate fi invocată atât de partea adversă, cât și de instanță din oficiu. Or, art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevede că instanța competentă să soluționeze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen.

În al treilea rând, motivarea plângerii este importantă, pentru că stabilește limitele învestirii instanței, prin plângere putând fi invocate atât aspecte de nelegalitate, cât și de netemeinicie ori numai aspecte de nelegalitate sau numai de netemeinicie. În limitele învestirii și cu respectarea principiului disponibilității, instanța se va pronunța exclusiv cu privire la aspectele invocate, exceptând cazurile de nulitate absolută prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, pe care le poate constata și din oficiu.

În ceea ce privește dispoziția din art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care prevede că instanța ascultă pe cel care a făcut plângerea, aceasta nu ar putea fi interpretată în sensul că plângerea poate fi susținută oral în fața instanței, deoarece ascultarea este o chestiune distinctă de motivare și evident ulterioară acesteia. Rolul ascultării contravenientului este de a-i da posibilitatea să își exprime punctul de vedere cu privire la vinovăția sa în legătură cu cele reținute în sarcina sa prin procesul-verbal.

Prevederile art. 34 alin. (2) teza a treia din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conform cărora motivarea apelului declarat împotriva hotărârii primei instanțe nu este obligatorie, motivele de apel putând fi susținute și oral în fața instanței, nu pot fi aplicate prin analogie în cazul plângerii contravenționale, întrucât acestea reglementează o excepție de la regula prevăzută de art. 148 din Codul de procedură civilă, potrivit căreia orice cerere adresată instanței trebuie să fie formulată în scris.

Dacă intenția legiuitorului ar fi fost ca plângerea contravențională să poată fi susținută oral în fața instanței, ar fi prevăzut în mod expres aceasta în cuprinsul art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, o interpretare extensivă nefiind permisă, întrucât excedează voinței legiuitorului.

În ceea ce privește sancțiunea care intervine în cazul nemotivării plângerii contravenționale în termenul de 15 zile, prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, se apreciază că aceasta este decăderea contravenientului din dreptul de a mai invoca orice aspecte de nelegalitate și netemeinicie a procesului-verbal, astfel că instanța competentă să soluționeze plângerea va proceda la examinarea procesului- verbal de contravenție exclusiv prin prisma motivelor de nulitate absolută prevăzute expres de art. 17 din actul normativ sus- menționat. Termenul în discuție este așadar, fără îndoială, un termen imperativ și absolut, astfel că nerespectarea acestuia atrage sancțiunea decăderii, în condițiile art. 185 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

O interpretare contrară nu poate fi acceptată, întrucât ar însemna ca unui contravenient să i se permită să își conserve în mod artificial un drept (de a contesta procesul-verbal și de a obține suspendarea executării sancțiunii aplicate prin acesta) prin simpla formulare a plângerii, fără nicio motivare, pentru ca, ulterior, după expirarea termenului prevăzut de lege, să precizeze motivele.

Pe de altă parte, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu definește noțiunea de plângere, ceea ce înseamnă că aceasta are înțelesul din vorbirea obișnuită. Or, potrivit Dicționarului explicativ al limbii române, prin "plângere" se înțelege "sesizarea unui organ de jurisdicție în vederea exercitării controlului asupra unui act al administrației de stat ori a refuzului unui organ de a-și îndeplini atribuțiile legale"/"exprimarea unei nemulțumiri adresate unei autorități"/"actul prin care se face această încunoștințare; reclamație, jalbă, cerere".

Având în vedere înțelesul concret pe care cuvântul "plângere" îl are în limba română, este evident că aceasta presupune nu doar sesizarea unui organ competent în vederea exercitării controlului, ci și exprimarea în concret a nemulțumirii, ceea ce în materie contravențională echivalează cu expunerea motivelor de nelegalitate și/sau de netemeinicie a procesului- verbal de contravenție.

Așa fiind, simpla manifestare de voință a contravenientului de a se anula procesul-verbal, în lipsa oricărei motivări concrete, nu este suficientă pentru ca instanța sesizată să procedeze la examinarea legalității și a temeiniciei procesului-verbal de contravenție sub toate aspectele, instanța fiind limitată la examinarea acestuia exclusiv prin prisma aspectelor de nelegalitate prevăzute expres de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sub sancțiunea nulității. VI. Jurisprudența instanțelor naționale și opiniile exprimate de acestea

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante pentru soluționarea problemelor de drept supuse dezlegării, această categorie de litigii nefiind de competența instanței supreme.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, curțile de apel au comunicat puncte de vedere referitoare la problemele de drept în discuție, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. 1 1 Judecătoriile sectoarelor 1, 2, 3 și 6 București, Alba Iulia, Piatra-Neamț, Târgu-Neamț, Moinești, Bacău (majoritară), Buhuși, Brașov, Făgăraș, Rupea, Zărnești, Târgu Secuiesc, Întorsura Buzăului, Giurgiu, Buftea, Roșiori de Vede, Turnu Măgurele, Zimnicea, Vișeu de Sus, Bistrița, Năsăud, Babadag, Măcin, Oradea, Aleșd, Beiuș, Harghita, Suceava (majoritar), Botoșani, Rădăuți, Galați, Brăila, Tecuci și Liești, tribunalele Sălaj, Cluj, Ialomița, Ilfov, Dolj, Olt, Mehedinți, Gorj, Satu Mare, Harghita, Mureș (într-o orientare) și Timiș, Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal, precum și instanțele din raza teritorială a Curții de Apel Iași. - prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 trebuie interpretate în sensul că plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie doar depusă, nu neapărat motivată, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal; - sancțiunea care intervine în cazul nemotivării plângerii contravenționale în termenul de 10 zile de la data comunicării adresei prin care i se pune în vedere complinirea cererii este decăderea contravenientului de a invoca alte aspecte de nelegalitate a procesului-verbal contestat, în afara celor prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sub sancțiunea nulității, pe care instanța le poate constata și din oficiu.

În sprijinul acestei orientări s-a avut în vedere că plângerea contravențională nu este exceptată expres de la aplicarea prevederilor art. 200 și următoarele din Codul de procedură civilă și că, potrivit dispozițiilor alin. (3) al acestui articol, cu referire la art. 194 din același cod, petentul poate complini lipsurile cererii de chemare în judecată prin "arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea", în termen de 10 zile de la data comunicării adresei prin care i se pune în vedere aceasta de către completul căruia i s-a repartizat aleatoriu plângerea contravențională; în plus, conform prevederilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, petentul își poate modifica cererea și poate propune noi dovezi până la primul termen la care acesta este legal citat.

Mai mult, la nivelul celor patru tribunale arondate Curții de Apel Craiova, opinia majoritară este în sensul că motivarea plângerii contravenționale se poate face și oral, față de dispozițiile speciale cuprinse în art. 34 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care impun instanței ascultarea petentului și îi permit acestuia prezentarea chiar și orală a motivelor de apel.

A fost invocată jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) (cauzele Ozturk vs. Germania, Salabiaku vs. Franța și Pham Hoang vs. Franța), conform căreia reglementările ce sancționează contravențiile au o natură penală, astfel că la judecarea unor astfel de cauze trebuie respectate garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție.

O nuanță specifică introduce Judecătoria Alexandria, care consideră că motivarea plângerii înlăuntrul termenului de 15 zile nu atrage decăderea petentului din dreptul de a mai invoca orice aspecte de nelegalitate și netemeinicie a procesului-verbal de constatare a contravenției, cât timp în procedura regularizării cererii sale are obligația de a-și motiva plângerea și de a propune probele în dovedirea aspectelor semnalate în cuprinsul acesteia; pe cale de consecință, se apreciază că numai în ipoteza în care petentul nu doar că nu își motivează plângerea în fapt și în drept, ci nici nu indică mijloacele de probă în susținerea acesteia ar interveni sancțiunea decăderii din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, mai puțin cele de ordine publică.

Mai mult, consideră Tribunalul Covasna, de vreme ce Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu instituie un termen în care plângerea contravențională trebuie să fie motivată, nu poate opera decăderea contravenientului din dreptul de a invoca motive de nelegalitate sau netemeinicie a procesului-verbal contestat; conform art. 34 alin. (1) din actul normativ în discuție, instanța de judecată este obligată să verifice legalitatea și temeinicia procesului-verbal contestat, administrând în acest scop probele pe care le consideră necesare. B. 2 Dispozițiile art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 se interpretează în sensul că plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție, sancțiunea ce intervine în cazul nemotivării plângerii contravenționale în acest termen fiind decăderea din dreptul de a mai invoca aspecte de nelegalitate a procesului-verbal, în afara celor prevăzute de art. 17 din actul normativ în discuție sub sancțiunea nulității, pe care instanța le poate constata din oficiu. 2 Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, Tribunalul Bihor - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Caraș-Severin, Tribunalul Arad, Tribunalul Neamț - Secția I civilă, Tribunalul Giurgiu - Secția civilă, Tribunalul Călărași, Tribunalul Mureș (într-o altă opinie), judecătoriile sectoarelor 4 și 5 București, Podu Turcului, Călărași, Lehliu-Gară, Cornetu, Sighetu Marmației, Huedin, Gherla, Fălticeni, Dorohoi, Reșița și Galați (minoritar).

S-a susținut în sprijinul acestei opinii că trebuie avute în vedere dispozițiile art. 194 lit. d) din Codul de procedură civilă, conform cărora orice cerere de chemare în judecată trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază.

S-a arătat, de asemenea, că plângerea este calea specifică de atac în materie contravențională la îndemâna celor care apreciază că sunt vătămați prin intermediul procesului- verbal și că, prin urmare, și în cazul plângerii contravenționale se aplică regulile de drept comun în ceea ce privește motivarea căilor de atac; aceste reguli, cuprinse în Codul de procedură civilă la art. 470 și art. 471 alin. (3) (în materia apelului), art. 487 alin. (1) (în materia recursului), art. 506 (în materia contestației în anulare), art. 511 alin. (4) (în materia revizuirii), prevăd că aceste căi de atac se motivează prin însăși cererea de declarare sau înăuntrul termenului de exercitare a acesteia, sub sancțiunea decăderii sau nulității, după caz.

Un alt argument invocat în sprijinul acestei opinii îl constituie dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conform cărora, dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel, iar motivarea apelului nu este obligatorie, motivele de apel putând fi susținute și oral în fața instanței; se susține că această normă reprezintă o derogare de la regulile înscrise în Codul de procedură civilă referitoare la motivarea căilor de atac, fiind de strictă interpretare și aplicare, iar dacă legiuitorul ar fi apreciat că plângerea contravențională ar putea fi motivată și ulterior termenului de 15 zile de la data înmânării ori comunicării procesului-verbal, ar fi inserat o mențiune expresă în acest sens în cuprinsul actului normativ, așa cum a făcut-o în cazul apelului.

În sprijinul opiniei potrivit căreia, în cazul nemotivării plângerii contravenționale în termen de 15 zile de la data înmânării ori comunicării procesului-verbal, intervine decăderea contravenientului din dreptul de a invoca alte aspecte de nelegalitate a procesului-verbal, în afara celor prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sub sancțiunea nulității, pe care instanța le poate constata și din oficiu, au fost invocate prevederile art. 185 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform cărora, atunci când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. C. O opinie distinctă a formulat Judecătoria Baia Mare, care apreciază că problema motivării plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției nu presupune probleme deosebite în practica judiciară, întrucât, dacă plângerea nu este motivată și nu se aplică procedura scrisă, de regularizare, iar instanța nu identifică elemente de nulitate absolută, soluția care se impune ipso facto este aceea de respingere, iar dacă plângerea nu este motivată, dar se aplică procedura de verificare și regularizare, în cadrul acesteia i se va pune în vedere reclamantului să își precizeze motivele, iar în cazul în care nu va da curs acestei solicitări se va putea dispune anularea plângerii; dacă legea nu prevede nicio sancțiune într-o astfel de procedură specială, instanța de judecată nu poate adăuga la lege. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 prin mai multe decizii, dintre care următoarele pot fi relevante pentru soluționarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită:

Astfel, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, instanța de contencios constituțional a statuat următoarele:

" (...) potrivit teoriei și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, problema stabilirii vinovăției în materia contravențiilor nu are în vedere faza extrajudiciară a sancțiunii administrative, ci faza judiciară a acesteia, ceea ce presupune respectarea dreptului la un proces echitabil și a garanțiilor prevăzute de art. 6 din Convenție, articol cu care prevederile art. 23 alin. (8) din Constituție, potrivit cărora «Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este considerată nevinovată», sunt în deplină concordanță. Autorul excepției de neconstituționalitate mai susține că, în cazul în care contravenientul se consideră nevinovat și sesizează instanța de judecată, are calitate procesuală de contestator, iar organul care a aplicat sancțiunea are calitate de intimat, astfel că sarcina de a răsturna prezumția de legalitate și temeinicie a procesului-verbal de contravenție, deci sarcina probei, revine contravenientului, și nu organului care aplică sancțiunea. În legătură cu această susținere, Curtea observă că, deși legiuitorul a dezincriminat contravențiile, potrivit art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, instanța competentă să soluționeze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției este obligată să urmeze anumite reguli procedurale distincte de cele ale dreptului procesual civil, în virtutea cărora, așa cum susține autorul excepției, sarcina probei aparține celui care afirmă ceva în instanță. Astfel, alin. (1) al textului de lege menționat stabilește, fără distincții, că instanța competentă să soluționeze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, între care, potrivit art. 33 din ordonanță, și organul care a aplicat sancțiunea, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. Dispozițiile alin. (2) al art. 34 din ordonanță prevăd că hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată cu recurs, fără ca motivarea acestuia să fie obligatorie. Așa fiind, și sub acest aspect, prevederile de lege criticate sunt în deplin acord cu exigențele art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenție), iar din procedura de soluționare a plângerii împotriva procesului-verbal de stabilire și sancționare a contravenției nu rezultă răsturnarea sarcinii probei, ceea ce ar fi contrar intereselor contravenientului, ci, mai degrabă, exercitarea dreptului la apărare."

Prin Decizia nr. 520 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 29 mai 2008, Curtea Constituțională a reținut că:

"Astfel, alin. (1) al art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 stabilește, fără distincții, că instanța competentă să soluționeze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, îl ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, între care, potrivit art. 33 din ordonanță, și organul care a aplicat sancțiunea, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. Dispozițiile alin. (2) al art. 34 din ordonanță prevăd că hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată cu recurs, fără ca motivarea acestuia să fie obligatorie. De asemenea, pe tot parcursul soluționării plângerii îndreptate împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, atât la instanța de fond, cât și în recurs, contravenientul poate să își exercite fără nicio restricție dreptul la apărare. Totodată, instanța competentă să soluționeze plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției este obligată să urmeze anumite reguli procedurale, în virtutea cărora sarcina probei aparține celui care afirmă ceva în instanță, iar nu celui care a întocmit procesul-verbal de contravenție."

De asemenea, prin Decizia nr. 1.096 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 695 din 15 octombrie 2009, Curtea Constituțională a reținut că:

"Prin Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, Curtea a stabilit că «legislația contravențională din România, similară celei germane, intră sub prevederile art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale». Astfel, Curtea reține că procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului. Chiar dacă art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 face referire la dispozițiile Codului de procedură civilă, instanțele de judecată nu pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenția intră sub incidența art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin urmare, nu se poate susține răsturnarea sarcinii probei. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Anghel împotriva României, 2007, a statuat că, «deși statele au posibilitatea de a nu sancționa unele infracțiuni sau le pot pedepsi pe cale contravențională decât pe cale penală, autorii infracțiunilor nu trebuie să se afle într-o situație defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil este diferit de cel aplicabil în materie penală». O asemenea poziție este firească, întrucât, în caz contrar, autorul unei contravenții, din punctul de vedere al protecției juridice de care se bucură, s-ar afla pe o treaptă inferioară autorului unei infracțiuni în sensul Codului penal român, ceea ce este inadmisibil din moment ce ambele fapte țin de materia penală în sensul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale." VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

În Cauza (Maria) Lefter împotriva României - Cererea nr. 66.268/13, prin Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut următoarele: "Invocând art. 6 al Convenției, reclamanta a invocat încălcarea dreptului său de acces la instanță prin anularea plângerii contravenționale de către judecătorie pentru motive care, potrivit opiniei sale, nu erau clar prevăzute de lege și nu împiedicau examenul cauzei pe fond. În temeiul art. 13 din Convenție, reclamanta a invocat că nu a beneficiat de un recurs efectiv pentru a contesta anularea plângerii. Curtea a constatat că, în speță, reclamanta a fost sancționată contravențional pe motiv că deținea 12 pachete de țigarete a căror comercializare era interzisă în România, i-au fost confiscate țigările și amendată cu suma de 4.500 EUR. Ținând seama de caracterul general al legii naționale aplicabile, de finalitatea represivă a sancțiunii și de cuantumul foarte ridicat al amenzii, Curtea a considerat că art. 6 al Convenției este aplicabil în speță, sub aspectul său penal (Albert c. României, paragraful 33). Având în vedere faptele speței, a existat o ingerință în dreptul reclamantei de acces la instanță în vederea examinării plângerii contravenționale. Curtea a amintit că dreptul de acces la instanță nu este absolut. Restricțiile nu limitează accesul la instanță dacă dreptul nu se găsește afectat în substanța sa. O limitare a dreptului de acces la instanță nu se conciliază cu art. 6 din Convenție decât dacă urmărește un scop legitim și există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit. În speță, Curtea a observat că judecătoria și-a întemeiat hotărârea sa pe dispozițiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de regularizare a unei cereri. Această procedură nu se substituie unei cercetări judiciare și nu anticipează faza de admitere a probelor, însă este vorba de o etapă obligatorie care urmărește a impune reclamanților o anumită disciplină, în vederea evitării oricărei tergiversări în cadrul procedurii. Curtea a constatat că reclamanții trebuie să prezinte o cerere completă de sesizare a instanței pentru a permite judecătorului fondului să examineze cauza la prima ședință. Curtea a considerat prin urmare că, în speță, ingerință era prevăzută de lege și urmărea a asigura o bună administrare a justiției. În ce privește proporționalitatea ingerinței, Curtea nu a pierdut din vedere caracterul special al căii de atac în materie contravențională. Astfel, a relevat că Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind procedura specială referitoare la plângerile contravenționale prevede expres un rol activ al instanței, aceasta din urmă trebuind să citeze părțile și să interogheze toate persoanele implicate. În același timp, Curtea a constatat că elementele indicate în art. 194 din Codul de procedură civilă - a căror omisiune în formulare putea antrena anularea cererii - sunt elemente fără de care examinarea cauzei devenea dificil de conceput. În speță, Curtea a constatat că reclamanta fost sancționată pe motiv de omisiune în prezentarea probelor în sprijinul plângerii sale. În plus, față de claritatea dispozițiilor din Codul de procedură civilă, care se referă la conținutul unei cereri în privința elementelor ei, Curtea a relevat că reclamanta a fost informată de instanță asupra omisiunii sale și de necesitatea de a prezenta probele într-un termen de 10 zile. De asemenea a notat că instanța a informat reclamanta de sancțiunea susceptibilă a-i fi aplicată. Or, reclamanta, chiar asistată de un avocat, nu s-a conformat directivelor instanței și aceasta fără să își motiveze atitudinea. Ținând seama de aceste elemente, Curtea a apreciat că anularea cererii reclamantei nu a constituit o ingerință disproporționată în dreptul său de acces la instanță."

În Cauza Anghel împotriva României - Cererea nr. 28.183/03, Hotărârea din 4 octombrie 2007, rămasă definitivă la 31 martie 2008, Curtea Europeană a Drepturilor Omului 3 a statuat următoarele: 3 În același sens: hotărârile CEDO pronunțate în cauzele Salabiaku c. Franței și Telfner vs. Austria. "54. (...) Curtea reamintește că în materie penală problema administrării probelor trebuie analizată în temeiul paragrafelor 2 și 3 ale articolului 6. Primul consacră principiul prezumției de nevinovăție. Printre altele, el impune instanței ca, în îndeplinirea rolului său, aceasta să nu pornească de la ideea preconcepută că inculpatul a săvârșit într-adevăr fapta imputată; sarcina probei revine acuzării și îndoiala profită acuzatului. Mai mult, este necesar ca instanța să indice inculpatului acuzațiile care i se aduc, pentru a-i permite să își pregătească și să își prezinte apărarea în mod corespunzător, precum și ca aceasta să ofere probe suficiente pentru ca prezumția de vinovăție să fie întemeiată (Barbera, Messegue și Jabardo împotriva Spaniei, Hotărârea din 6 decembrie 1988, seria A, nr. 146, pag. 33, pct. 77; Bernard împotriva Franței, Hotărârea din 23 aprilie 1998, Culegere de decizii și hotărâri 1998-II, pag. 879, pct. 37). (...) 66. Curtea notează dispozițiile cu caracter sui generis adoptate de legiuitorul român în materia contravențiilor, dispoziții la care Guvernul se referă atunci când reamintește, în special, modificările aduse principiului «disponibilității», specific procedurilor civile (a se vedea supra pct. 46). Prin urmare, dacă în temeiul art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța competentă să soluționeze o plângere împotriva unui proces- verbal de contravenție era într-adevăr obligată să verifice dacă această plângere a fost introdusă în termenul legal, să îl asculte apoi atât pe autorul acesteia, cât și autoritatea care a aplicat sancțiunea, precum și pe martorii indicați în procesul-verbal sau în plângere, nici această ordonanță și nici Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice nu prevăd în mod expres garanții de procedură aplicabile în materie penală, ca de exemplu respectarea prezumției de nevinovăție (a se vedea, a contrario, Ozturk, precitată, pct. 51 în fine). 67. Deși statele au posibilitatea de a scoate în afara legii penale unele infracțiuni și de a le sancționa mai degrabă pe cale contravențională decât penală, autorii infracțiunilor nu trebuie să se afle într-o situație defavorabilă pentru simplul motiv că regimul juridic aplicabil este diferit de cel aplicabil în materie penală (Grecu împotriva României, nr. 75.101/01, pct. 58, 30 noiembrie 2006). În principiu, Convenția lasă statelor libertatea de a considera infracțiune și de a o pedepsi ca atare, cu condiția respectării cerințelor articolului 6 din convenție, o faptă ce nu reprezintă exercitarea firească a unuia din drepturile ocrotite de aceasta (a se vedea, mutatis mutandis, Deweer împotriva Belgiei, Hotărârea din 27 februarie 1980, seria A, nr. 35, pct. 51). Or, având în vedere cele ce precedă, Curtea nu este convinsă că această ultimă condiție este îndeplinită în speță. 68. Pe scurt, Curtea este de părere că, dacă scoaterea contravenției în afara legii penale nu ridică probleme în sine, nerespectarea garanțiilor fundamentale - printre care și prezumția de nevinovăție - care protejează cetățenii împotriva unor posibile abuzuri din partea autorităților reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul articolului 6 din convenție. Reiterând importanța, în cadrul unei proceduri ce poate fi calificată drept «penală», a unei astfel de garanții, destinată să restabilească echilibrul dintre presupușii autori ai faptelor ilegale și autoritățile chemate să îi urmărească și pedepsească, Curtea consideră că, în speță, cauza reclamantului nu a fost judecată echitabil, astfel cum prevede articolul 6 din convenție." IX. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 1.143/C/2885/III-5/2016 din 10 august 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, față de dispozițiile art. 519 din același cod, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile numai cu privire la prima dintre cele două întrebări formulate, cea de-a doua chestiune neîntrunind condiția ce impune ca soluționarea pe fond a cauzei pendinte să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept.

Pe fondul problemei, în ce privește prima chestiune de drept supusă dezbaterii, prin raport se propune soluția potrivit căreia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie nu doar formulată, ci și motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzute de art. 200 din Codul de procedură civilă. XI. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilității

Raportat la dispozițiile cuprinse în art. 519 din Codul de procedură civilă, doctrina și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție au identificat următoarele condiții care, întrunite cumulativ, conduc la trecerea unei sesizări de filtrul de admisibilitate, respectiv: - existența unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de lămurirea chestiunii de drept a cărei dezlegare se cere; - chestiunea de drept să fie nouă; asupra acesteia să nu fi statuat Înalta Curte de Casație și Justiție și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În cazul sesizării supuse analizei se constată că cerințele sus-menționate sunt îndeplinite numai cu privire la prima dintre cele două întrebări formulate.

Astfel, solicitarea de pronunțare a unei hotărâri prealabile este formulată de un complet al unui tribunal care judecă în ultimă instanță, prima problemă de drept supusă dezlegării vizează o normă de drept care a primit rezolvări jurisprudențiale, dar și doctrinare diferite după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă și a modificărilor aduse Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 prin Legea nr. 76/2012, lămurirea chestiunii de drept este necesară pentru soluționarea fondului cauzei pendinte, iar asupra acesteia instanța supremă nu a statuat, problema nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În ceea ce privește cea de-a doua întrebare, vizând în esență aplicarea prevederilor art. 185 și 186 din Codul de procedură civilă, ce reglementează decăderea din exercitarea unui drept și, respectiv, repunerea în termen, în contextul examinării cerinței ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept, următoarele coordonate se impun a fi avute în vedere într-o atare analiză.

În jurisprudența instanței supreme s-a stabilit deja că formula "de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei", folosită de legiuitor în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, se referă la o chestiune de drept care poate viza atât o normă de drept material, cât și o normă de drept procedural, condiția de admisibilitate a sesizării fiind ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei.

S-a statuat însă că în cadrul unei atare proceduri Înalta Curte de Casație și Justiție nu este chemată și, în mod evident, nu se poate substitui instanței de trimitere în a se pronunța asupra modalității efective în care aceasta urmează a valorifica - în cadrul procesual concret al cauzei cu soluționarea căreia este învestită - dezlegarea problemei de drept invocate din oficiu, ca în cazul sesizării analizate, ce vizează modalitatea de aplicare a dispozițiilor art. 185 și 186 din Codul de procedură civilă, operațiune care nu poate fi realizată decât prin raportare la particularitățile de fapt ale cauzei.

Asemenea operațiune, de aplicare a unui text de lege la diferite circumstanțe ce caracterizează fiecare litigiu în parte, nu poate fi atribuită completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanței supreme, ci revine instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei.

Cea de-a doua întrebare vizează numai aplicarea, nu și interpretarea normelor legale în discuție, operațiune ce intră în competența exclusivă a instanței care a formulat sesizarea, care urmează a o realiza în concret, în raport cu situația de fapt, cadrul și stadiul procesual al cauzei, aflată în cursul soluționării apelului promovat de apelanta-petentă a cărei plângere contravențională fost respinsă, ca neîntemeiată, de către instanța de fond.

Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legiuitorul, pentru a determina conținutul regulii instituite de acea normă juridică.

Or, din această perspectivă, în mod evident, cu privire la textele din Codul de procedură civilă la care chiar instanța de trimitere a făcut referire, nu se pune problema stabilirii "sensului termenilor", ci se impune verificarea în concret a îndeplinirii condițiilor ce se cer a fi întrunite de dispozițiile legale în discuție, pentru a se determina eventuala incidență și aplicare a acestora în cauza dedusă judecății, prin raportare, desigur, și la normele din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Drept urmare se apreciază că sesizarea este admisibilă numai în parte, cu privire la prima chestiune de drept formulată. B. Cu privire la fondul chestiunii de drept supusă dezlegării

Prima chestiune de drept supusă dezlegării, prin sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu, vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în sensul de a se stabili în ce măsură termenul de 15 zile prevăzut de acest text de lege este aplicabil și în ceea ce privește depunerea motivelor plângerii contravenționale, în condițiile în care norma în discuție stipulează că "împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia".

Cu titlu prealabil se constată că, așa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menționate vizează, implicit, analiza incidenței și, respectiv, a aplicabilității în desfășurarea procesului contravențional, în prima instanță, a procedurii de verificare a cererii și de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 și 196 din același cod.

Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravențională se depune la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția, iar conform art. 47 din același act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează și cu dispozițiile Codului de procedură civilă.

Din perspectiva textelor de lege sus-menționate, în acord și cu interpretările unanime înfățișate în doctrină cu privire la acest aspect, împărtășite chiar și în opinia conform căreia plângerea contravențională adresată instanței judecătorești, nemotivată, nu ar putea atrage sancțiunea anulării acesteia, este de reținut că plângerea contravențională înregistrată la instanța de judecată competentă, cu toate particularitățile sale, se circumscrie regimului juridic aplicabil cererilor introductive de instanță, conform art. 192 din Codul de procedură civilă; ulterior înregistrării la instanța competentă, plângerea contravențională, similar oricărei cereri de chemare în