ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 49/2022

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa-Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 7 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 1.782/211/2021.

După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, nefiind invocate chestiuni prealabile, completul rămâne în pronunțare asupra sesizării în raport cu propunerile și argumentele expuse în raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății.

Prin Încheierea din 7 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 1.782/211/2021, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin plângerea contravențională înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca la 1 februarie 2021, petenta A. a solicitat, în contradictoriu cu intimații municipiul Cluj-Napoca și primarul municipiului Cluj-Napoca, anularea procesului-verbal de contravenție din 18 decembrie 2020.

În motivarea cererii, petenta arată următoarele: (i) a fost sancționată cu amendă pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare; (ii) procesul-verbal de contravenție este lovit de nulitate absolută, întrucât nu i-a fost comunicat potrivit dispozițiilor art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), fiindu-i comunicat numai prin afișare, la 22 ianuarie 2021, ceea ce echivalează, în fapt, cu necomunicarea actului, raportat la Decizia nr. 10/2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în condițiile în care intimata nu a făcut dovada comunicării prin poștă, anterior afișării; (iii) prin necomunicarea procesului-verbal de contravenție în termenul legal intervine prescripția executării sancțiunii amenzii contravenționale, conform art. 14 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001; (iv) chiar dacă procedura de comunicare s-a realizat prin afișare, agentul constatator nu a respectat procedura legală, deoarece nu a întocmit un proces-verbal care să fie semnat de cel puțin un martor.

Prin întâmpinare, intimații au solicitat respingerea plângerii contravenționale, ca neîntemeiată.

Prin răspunsul la întâmpinare, petenta arată următoarele: (i) din cauza condițiilor atmosferice nu a putut lua la cunoștință conținutul procesului-verbal, întrucât a fost lipit pe gard în loc să fie depus în cutia poștală; (ii) a depus la Primăria Municipiului Cluj-Napoca documentația pentru obținerea autorizației de împrejmuire a terenului, însă aceasta nu a fost aprobată; (iii) în cuprinsul procesului-verbal de contravenție nu a fost menționată posibilitatea achitării a jumătate din minimul amenzii, prevăzută de Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenționale, cu modificările și completările ulterioare, fiind astfel pusă în imposibilitatea de a-și exercita acest drept.

La primul termen de judecată din 19 aprilie 2021, instanța a dispus comunicarea către intimat a răspunsului la întâmpinare depus de către petentă, având în vedere faptul că, în cuprinsul acestuia, au fost invocate motive noi de nulitate a procesuluiverbal de contravenție.

Prin notele de ședință din 4 iunie 2021, intimații au invocat excepția tardivității motivelor suplimentare de nulitate invocate prin răspunsul la întâmpinare, având în vedere Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Sentința civilă nr. 4.618 din 29 iunie 2021, Judecătoria Cluj a admis excepția tardivității motivelor de nulitate formulate prin răspunsul la întâmpinare, a respins, ca tardive, motivele adiționale, iar, pe fond, a respins plângerea contravențională.

În motivarea soluției date excepției tardivității, instanța a reținut următoarele: (i) în motivarea Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, calculat de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție, vizează atât formularea plângerii contravenționale, cât și motivarea acesteia, iar, conform art. 178 alin. (5) din Codul de procedură civilă, toate cauzele de nulitate a actelor de procedură trebuie să fie invocate deodată, sub sancțiunea decăderii părții din dreptul de a le mai invoca; (ii) prin urmare, termenul imperativ de 15 zile instituit prin dispozițiile art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 curge de la momentul comunicării legale a procesului-verbal; (iii) în cauză, procesul-verbal de contravenție a fost comunicat prin afișare, la 23 ianuarie 2021. Actul de constatare a contravenției a fost întocmit în lipsa contravenientului, cu respectarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) și ale art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, astfel că nu pot fi primite criticile petentei referitoare la nedepunerea actului la cutia poștală; (iv) în concluzie, procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției a fost comunicat petentei în mod legal la 23 ianuarie 2021, prin afișare, acesta fiind momentul în care a început să curgă termenul imperativ de 15 zile pentru formularea și motivarea plângerii contravenționale, astfel că motivele de nulitate invocate prin răspunsul la întâmpinare din 2 aprilie 2021 au fost formulate cu nerespectarea termenului imperativ de 15 zile prevăzut de lege.

Împotriva sentinței menționate la paragrafele 13 și 14, petenta a formulat apel, înregistrat pe rolul Tribunalului Cluj, formulând următoarele critici: (i) soluția dată cu privire la tardivitatea motivelor de nelegalitate invocate prin răspunsul la întâmpinare este greșită, întrucât, potrivit art. 47 din Ordonanța Guvernului 2/2001, dispozițiile ordonanței se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă, care, la art. 204 alin. (1), stabilește că reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii numai până la primul termen la care este legal citat; (ii) problema de drept dezlegată prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, vizează o chestiune diferită de cea incidentă în cauză. În considerentele deciziei, Înalta Curte nu a dezvoltat ipoteza suplimentării motivelor după împlinirea termenului de 15 zile, ci, din contră, a arătat expres că plângerea contravențională se circumscrie regimului juridic aplicabil cererilor introductive de instanță, conform art. 192 din Codul de procedură civilă (paragraful 65 din decizie), ceea ce presupune aplicabilitatea inclusiv a dispozițiilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă; (iii) dacă reglementarea specială nu prevede nicio sancțiune expresă în cazul suplimentării motivelor ulterior termenului de 15 zile, instanța de judecată nu poate adăuga la lege; (iv) raționamentul potrivit căruia plângerea contravențională se motivează numai în termenul de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenție încalcă dreptul de acces la justiție și dreptul la apărare în sensul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Prin întâmpinare, intimații municipiul Cluj-Napoca și primarul municipiului Cluj-Napoca au solicitat respingerea cererii de apel, arătând, în esență, că termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 vizează atât formularea plângerii contravenționale, cât și motivarea acesteia, iar din considerentele Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reiese faptul că, deși plângerea contravențională se impune a fi motivată în termenul respectiv, cererea este supusă procedurii de regularizare, care, însă, nu poate să prelungească termenul prevăzut pentru motivarea plângerii. Astfel, regularizarea vizează conformitatea cererii și este o măsură de disciplinare procesuală în vederea stabilirii cadrului procesual, fără a constitui o cauză de suspendare a unor termene legale imperative, cum este cel de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

La termenul din 7 februarie 2022, Tribunalul Cluj a pus în discuția părților, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept, pronunțând încheierea de sesizare menționată la paragraful 1 din prezenta decizie.

Prevederile din dreptul intern supuse interpretării sunt următoarele:

În vederea soluționării sesizării, instanța de trimitere a indicat și dispozițiile art. 185 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform cărora:

Petenta și-a exprimat punctul de vedere în sensul că nu se poate aprecia că art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 derogă de la prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă, și anume că, în ipoteza formulării unor plângeri contravenționale, petentul nu ar avea posibilitatea de a-și modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi, de nelegalitate și/sau netemeinicie a procesului-verbal, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenție.

Intimații au apreciat că prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 se interpretează în sensul că, în ipoteza formulării unei plângeri contravenționale, petentul nu are posibilitatea de a-și modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi, de nelegalitate și/sau netemeinicie, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenție, conform celor statuate prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Instanța de trimitere și-a exprimat punctul de vedere în sensul că plângerea contravențională poate fi modificată, atât sub aspectul obiectului, cât și al motivelor, până la termenul stabilit de art. 204 din Codul de procedură civilă, art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 neinstituind o derogare de la prevederile dreptului comun.

Orientarea jurisprudențială în care s-a apreciat că motivele plângerii contravenționale pot fi formulate numai în termenul de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenție, ulterior acestui termen nemaiputând fi formulate noi motive, se bazează pe interpretarea Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care nu poate fi interpretată în sensul respectiv, întrucât privește procedura regularizării cererii de chemare în judecată care nu cuprinde motivele de fapt și de drept. Prin această decizie se menționează expres faptul că, în situația expusă, instanța poate proceda la regularizarea cererii de chemare în judecată prin solicitarea motivelor de fapt și de drept, iar, în ipoteza neindicării acestora, se poate proceda la anularea cererii. Din analiza acestei decizii nu rezultă faptul că, în ipoteza indicării motivelor ulterior termenului de 15 zile de la comunicarea procesuluiverbal, s-ar impune aprecierea ca tardivă a motivării acțiunii, în această ipoteză fiind aplicabile prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Dispozițiile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă nu pot fi înlăturate de la aplicare de prevederile art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, întrucât nu poate fi acceptat faptul ca, în cadrul unei proceduri calificate drept "penală" de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, să nu fie respectate garanțiile oferite de legislația procesuală civilă care conferă, în ipoteza formulării oricărei alte cereri de chemare în judecată, posibilitatea modificării cererii de chemare în judecată până la primul termen de judecată.

Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Târgu Mureș, Suceava și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată practică judiciară cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că plângerea contravențională poate fi modificată/completată, atât sub aspectul obiectului, cât și sub aspectul motivelor, și după împlinirea termenului prevăzut art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în condițiile art. 204 din Codul de procedură civilă, până la primul termen la care reclamantul este legal citat. Această jurisprudență este reflectată de 6 hotărâri judecătorești, pronunțate la nivelul următoarelor instanțe: tribunalele București, Cluj, Suceava, Timiș; judecătoriile Sectorului 3 București și Suceava.

Într-o altă orientare jurisprudențială, s-a apreciat că plângerea contravențională poate fi motivată numai cu respectarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, sub sancțiunea decăderii, nefiind aplicabile dispozițiile art. 204 din Codul de procedură civilă, care permit modificarea/completarea cererii de chemare în judecată până la primul termen la care partea este legal citată. Această jurisprudență este reflectată de 32 de hotărâri judecătorești, pronunțate la nivelul următoarelor instanțe: Curtea de Apel București; tribunalele Bacău, Bistrița, Cluj, Dâmbovița, Iași, Mehedinți, Suceava; judecătoriile Bârlad, Brașov, Buzău, Drobeta-Turnu Severin, Focșani, Galați, Gherla, Neamț, Sălaj, Târgu Mureș, Sector 1 București, Sector 2 București, Sector 6 București.

Așa cum rezultă din expunerea anterioară, pentru soluționarea sesizării prezintă relevanță decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismului hotărârii prealabile, și anume Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1055 din 28 decembrie 2016, prin care s-au stabilit următoarele:

Prin Adresa nr. 1.148/C/1.761/III-5/2022 din 23 mai 2022, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul asupra chestiunii de drept, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (6) și (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Analizând, cu prioritate, îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că sesizarea este inadmisibilă, pentru considerentele arătate în continuare.

În mod constant, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, au fost decelate următoarele condiții de admisibilitate a sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Sunt îndeplinite primele trei condiții de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal de conflicte de muncă și asigurări sociale, care este învestit în ultimă instanță cu soluționarea cauzei, în temeiul art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conform cărora " (...) hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului (...) ".

În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, una dintre componentele sale se referă la cerința ca soluționarea pe fond a cauzei în care este formulată sesizarea să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, fiind deopotrivă admisibilă sesizarea și atunci când obiectul dezlegării este reprezentat de o chestiune de drept procesual, dar care influențează decisiv modalitatea de soluționare a fondului cauzei.

Condiția de admisibilitate vizând "noutatea" chestiunii de drept, însă, nu este îndeplinită în cazul prezentei sesizări, având în vedere considerentele arătate în continuare.

Referitor la cerința "noutății" chestiunii de drept, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-au reținut următoarele:

Or, în cauză, așa cum rezultă din expunerea de la paragrafele 27 și 28 din prezenta decizie, se constată că există o practică judiciară neunitară cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, suficient de consistentă pentru a se aprecia că nu mai poate fi atins scopul pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept, acela al preîntâmpinării unor divergențe de jurisprudență.

Faptul că practica judiciară neunitară a apărut ulterior Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, fiind, în opinia instanței de trimitere, consecința interpretărilor diferite pe care instanțele le-au dat în raport cu considerentele respectivei hotărâri prealabile, întărește concluzia pe marginea neîndeplinirii condiției referitoare la noutatea chestiunii de drept ce se urmărește a fi dezlegată pe calea mecanismului prevăzut de art. 519-521 din Codul de procedură civilă.

Pentru aceste argumente, condiția noutății nu este îndeplinită, deoarece chestiunea de drept supusă dezlegării a fost soluționată în mod diferit prin numeroase hotărâri judecătorești definitive - cum sunt cele pronunțate de tribunal, în apel, conform art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborat cu art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă (indicate la paragrafele 27 și 28 din prezenta decizie), astfel că este depășit stadiul unei practici incipiente, în curs de formare, și este deja conturată o practică neunitară în legătură cu chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, prin urmare nu mai poate fi atins scopul preîntâmpinării practicii neunitare prin intermediul hotărârii prealabile, fiind create premisele necesare pentru recurgerea la mecanismul de unificare a practicii judiciare reprezentat de recursul în interesul legii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă,