Decizia nr. 15/2022 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 391/39/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa-Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 391/39/2021.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că recurentul din dosarul în care a fost formulată sesizarea a formulat punct de vedere cu privire la chestiunea de drept și a depus la dosar cerere de suspendare a judecării sesizării, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 1 din Codul de procedură civilă, până la data soluționării definitive de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a trimiterii adresate de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 10 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 793/46/2021, în temeiul art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), având ca obiect următoarea întrebare preliminară: "Având în vedere dispozițiile art. 99 lit. ș) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, care prevăd inițierea unei procedurii disciplinare și sancționarea disciplinară a judecătorului pentru nerespectarea unei decizii a Curții Constituționale, este necesar să se considere că art. 19 alin. (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) cu referire la art. 2 din TUE și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, privind independența judecătorilor, precum și principiul colaborării loiale, prevăzut de art. 4 din TUE, trebuie interpretat ca opunându-se dispozițiilor naționale ale unui stat membru UE, care îi înlătură judecătorului național posibilitatea de a aplica Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 354 din 14 decembrie 2006 (Decizia 2006/928), și rapoartele întocmite de Comisie pe baza deciziei, așa cum a interpretat Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 390/2021, în condițiile în care judecătorul este chemat să lase neaplicate din oficiu prevederile naționale dacă vin în contradicție cu dreptul european și să stabilească prioritatea de aplicare a dreptului Uniunii Europene, iar considerentele unei decizii a Curții Constituționale înlătură judecătorului național posibilitatea de a aplica hotărârea CJUE pe care o consideră prioritară?"

În urma deliberării, cu unanimitate, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept respinge cererea de suspendare a judecății, reținând că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 1 din Codul de procedură civilă, întrucât prezenta sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu este, în sensul dispozițiilor menționate, o cauză similară celei aflate pe rolul Curții de Apel Alba Iulia în care a fost sesizată Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu o cerere de decizie preliminară.

Nefiind invocate alte chestiuni prealabile, președintele completului declară dezbaterile închise, iar completul rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 24 noiembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 391/39/2021, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: În interpretarea art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018), se poate aprecia că această procedură este de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități? În situația în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, această reglementare este de natură să afecteze legalitatea actelor emise în perioada interimatului? II. Expunerea succintă a procesului A. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la 26 mai 2021, pe rolul Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții AB și CD, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și EF - inspector-șef al Inspecției Judiciare, au solicitat anularea Ordinului inspectorului-șef al Inspecției Judiciare nr. 134/2018 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare (Ordinul IJ nr. 134/2018), iar, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), au solicitat suspendarea executării actului administrativ ce formează obiectul acțiunii în anulare.

În sensul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în justificarea vătămării și interesului legitim de promovare a acțiunii în anulare, reclamanții au arătat că interesul legitim pentru promovarea acțiunii în anulare este justificat de faptul că, prin Rezoluția din 14 aprilie 2021, s-a dispus începerea cercetării disciplinare față de ei pentru săvârșirea abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit. a), b) și d) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 303/2004), actele de cercetare disciplinară fiind îndeplinite în temeiul dispozițiilor Ordinului IJ nr. 134/2018, iar vătămarea constă în faptul că sancțiunile prevăzute de art. 100 din Legea nr. 303/2004 pentru abaterile prevăzute de art. 99 lit. b) și d) din aceeași lege sunt extrem de grave, respectiv "retrogradarea" sau "excluderea din magistratură".

În susținerea acțiunii în anulare și a cererii de suspendare a executării, reclamanții au expus, în esență, argumentele arătate în continuare: (i) Ordinul IJ nr. 134/2018 este emis de o persoană care nu avea calitatea cerută de lege, aceea de inspector-șef al Inspecției Judiciare, legal numit în funcție, fiind emis cu încălcarea normelor de competență funcțională. (ii) Raportat la considerentele de la paragrafele 177, 200 și 205 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19 (Hotărârea CJUE din 18 mai 2021), în mod constant, în anii 2018 și 2019, rapoartele întocmite de Comisie au subliniat deficiența sistemului judiciar din România, constând în acțiunea Guvernului de a face numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național. (iii) Pârâtul EF a ocupat funcția de inspector-șef interimar în perioada 1 septembrie 2018-15 mai 2019, în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, și a semnat Ordinul IJ nr. 134/2018 în perioada în care mandatul său nu era valid, conform principiului supremației dreptului Uniunii Europene și caracterului obligatoriu al hotărârilor CJUE. (iv) În considerarea caracterului obligatoriu al Hotărârii CJUE din 18 mai 2021, prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu se mai aplică, fiind contrare dreptului Uniunii Europene, astfel că toate actele emise în perioada interimatului de inspectorul-șef, printre care și Ordinul IJ nr. 134/2018 ori actele de numire în funcție a unor inspectori selectați în acest temei, inclusiv inspectorul-șef, sunt nule. (v) La 19 mai 2021, Secția pentru procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) a constatat nulitatea acțiunii disciplinare formulate de Inspecția Judiciară împotriva unui magistrat, reținând, în esență, că toate actele emise de EF, în exercitarea funcției de inspector-șef al Inspecției Judiciare, în perioada 1 septembrie 2018-14 mai 2019, sunt nule absolut, ca efect al Hotărârii CJUE din 18 mai 2021. B. Apărările intimatei Inspecția Judiciară

Pe fondul acțiunii în anularea Ordinului IJ nr. 134/2018, pârâta Inspecția Judiciară a formulat următoarele apărări în susținerea netemeiniciei: (i) Prin Hotărârea din 18 mai 2021, CJUE nu a statuat asupra nelegalității actelor administrative emise de inspectorul-șef al Inspecției Judiciare în perioada 1 septembrie 2018-14 mai 2019, actul normativ vizat de întrebarea adresată CJUE fiind Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018. (ii) CJUE nu a constatat neconcordanța Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 cu dreptul Uniunii Europene, ci, în mod generic, a subliniat că normele europene se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național, atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități. (iii) Din analiza de ansamblu a considerentelor hotărârii CJUE, cu precădere a celor de la paragrafele 205 și 206, rezultă că instanța europeană a reținut că îi revine instanței naționale în fața căreia se invocă dreptul Uniunii Europene să analizeze dacă, în mod concret, legislația națională în discuție respectă standardele impuse de normele europene prin prisma elementelor de interpretare oferite de CJUE. (iv) În cauza dedusă judecății, în raport cu ansamblul elementelor de fapt și de drept, actul normativ a cărui anulare se cere nu este de natură să dea naștere la îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcției inspectorului-șef ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și procurorilor sau de control politic al acestei activități. (v) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu conține dispoziții propriu-zise de numire a unor persoane determinate în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare, ci completează Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 317/2004), cu norme cu aplicabilitate permanentă, iar nu doar la acel moment, acoperind un vid legislativ. (vi) Soluția normativă adoptată prevede ca funcția de conducere să fie exercitată de aceeași persoană care ocupase funcția până la acel moment, în urma numirii sale conform procedurii ordinare prevăzute de dreptul național, astfel că nu a fost încălcată procedura ordinară de numire a inspectorului-șef, atât timp cât, la momentul adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018, legislația internă nu reglementa situația în care mandatele funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare expirau înainte de finalizarea concursurilor pentru ocuparea acestor funcții și nici posibilitatea exercitării cu titlu interimar a respectivelor funcții de conducere în situația în care acestea devin vacante din alte motive. (vii) Persoana care a asigurat conducerea interimară a Inspecției Judiciare, respectiv inspectorul-șef al cărui mandat expirase, a fost numită ulterior în aceeași funcție, în baza procedurii ordinare prevăzute de lege. C. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 59 din 14 iulie 2021, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanții AB și CD, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și EF - inspector-șef al Inspecției Judiciare, pentru următoarele considerente: (i) Singurul motiv de nelegalitate a actului contestat este reprezentat de faptul că pârâtul EF, inspector-șef în cadrul Inspecției Judiciare și semnatar al Ordinului IJ nr. 134/2018, nu avea calitatea cerută de lege pentru a emite un astfel de act, întrucât era interimar la conducerea Inspecției, iar această modalitate de asigurare a conducerii instituției este în dezacord cu dreptul Uniunii Europene, astfel cum a fost acesta explicitat prin Hotărârea CJUE din 18 mai 2021. (ii) Într-adevăr, la data emiterii Ordinului IJ nr. 134/2018, mandatul pârâtului EF la conducerea Inspecției Judiciare încetase, însă acesta continua să ocupe funcția în baza prevederilor art. I și II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018. (iii) Raportat la considerentele de la pct. 201 și 206 din Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu este de natură nici de a conferi Guvernului o competență directă de numire în funcția de inspector-șef al Inspecției Judiciare, și nici nu poate genera îndoieli cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități. (iv) Asigurarea interimatului în funcții de conducere este o procedură uzuală în sistemul funcției publice, răspunzând cerințelor de asigurare a coordonării instituției în ipoteza vacantării, din diverse motive, a funcției respective, chiar CJUE reținând că interimatul, în situații de felul celei în cauză, este o procedură acceptabilă, neputând genera, per se, îndoieli de felul celor anterior amintite (paragraful 203 din hotărâre). (v) În ceea ce îl privește pe ocupantul provizoriu al funcției: a) persoana respectivă are calitatea de judecător, iar dispozițiile art. 124 alin. (3) din Constituție și ansamblul reglementărilor naționale oferă suficiente garanții pentru protejarea independenței magistraților de orice ingerințe, inclusiv, cu caracter politic; b) persoana respectivă a fost numită în urma unui concurs organizat de CSM, în funcția de inspector judiciar, și, ulterior participării la un alt concurs organizat tot de CSM, a fost numită în funcția de inspector-șef, ceea ce exclude influența unor factori cu caracter politic; c) ulterior epuizării primului mandat la conducerea Inspecției Judiciare, a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, care reglementa asigurarea interimatului funcției de conducere, fără însă a nominaliza o anumită persoană, ci stabilind că funcția va fi exercitată provizoriu, până la ocuparea în condițiile legii, de către inspectorul-șef, fiind, în mod evident, de preferat ca situația de provizorat să fie gestionată de fostul conducător, care este la curent cu sarcinile ce îi revin în această calitate; d) de vreme ce, atât statutul de judecător al persoanei în cauză, cât și procedura de numire în funcție prezentau garanții privitoare la lipsa oricăror ingerințe externe, nu sunt relevate elemente care să genereze îndoieli în ceea ce privește ingerința factorului politic în procedura de numire analizată. În plus, prin Hotărârea CSM nr. 82/2019, aceeași persoană a fost numită pentru un nou mandat în funcția de inspector-șef, începând cu 15 septembrie 2019. (vi) Prin urmare, modalitatea de asigurare a interimatului funcției de inspector-șef este una care corespunde exigențelor legate de garanțiile de independență și imparțialitate ce trebuie asigurate judecătorilor, astfel cum au fost acestea conturate de jurisprudența CJUE. D. Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanțe

Împotriva sentinței menționate la pct. II lit. C, au declarat recurs reclamanții AB și CD, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, reiterând, în esență, susținerile din cererea de chemare în judecată. Recursul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. 391/39/2021. E. Cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile

În Dosarul nr. 391/39/2021, aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, a fost înregistrată la 21 septembrie 2021 cererea formulată de intimata-pârâtă Inspecția Judiciară privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă. III. Prevederile normative supuse interpretării

Prevederile din dreptul intern ce formează obiectul sesizării sunt cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, care prevede următoarele: " Art. I. - La articolul 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 628 din 1 septembrie 2012, cu modificările ulterioare, după alineatul (6) se introduc două noi alineate, alineatele (7) și (8), cu următorul cuprins: " (7) În situația vacantării funcției de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare ca urmare a expirării mandatului, interimatul funcției se asigură de inspectorul-șef sau, după caz, de inspectorul-șef adjunct ale căror mandate au expirat, până la data ocupării acestor funcții în condițiile legii. (8) În caz de încetare a mandatului de inspector-șef ca urmare a altor situații decât expirarea mandatului, interimatul funcției se asigură de către inspectorul-șef adjunct până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii, iar în caz de încetare a mandatului de inspector-șef adjunct ca urmare a altor situații decât expirarea mandatului, interimatul funcției se asigură de către un inspector judiciar numit de inspectorul-șef până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii.» Art. II. - Prevederile art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu completările aduse prin prezenta ordonanță de urgență, se aplică și situațiilor în care funcția de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare este vacantă la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la chestiunea de drept

Recurentul-reclamant AB și-a exprimat punctul de vedere în sensul că problemele de drept cu privire la care este formulată sesizarea au fost suficient de clar lămurite prin Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, motiv pentru care Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu ar putea decât să statueze dacă hotărârea CJUE și, implicit, dreptul Uniunii Europene au caracter obligatoriu și se aplică cu prioritate față de dispozițiile contrare din legislația națională, prin prisma art. 148 alin. (2) din Constituție.

Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară și-a exprimat punctul de vedere în sensul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu este de natură să dea naștere unei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcției Inspecției Judiciare, ca instrument de presiune asupra judecătorilor și procurorilor, fiind reiterate argumentele din întâmpinarea prezentată la pct. II lit. B din prezenta decizie. V. Punctul de vedere al instanței de trimitere

Instanța de trimitere a argumentat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă și a apreciat că se impune reformularea chestiunii de drept cu care urmează să fie sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în sensul celor arătate la paragraful 8 din prezenta decizie.

Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, instanța de trimitere și-a exprimat opinia în sensul că procedura reglementată de art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu este de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare, ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități. VI. Jurisprudența și punctele de vedere teoretice ale instanțelor naționale

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate repere de practică judiciară cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Curțile de apel Bacău, Brașov, Cluj, București, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată practică judiciară cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării.

Curtea de Apel Suceava a comunicat Sentința civilă nr. 59 din 14 iulie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 391/39/2021 (prezentată la pct. II lit. C din prezenta decizie) și Sentința civilă nr. 73 din 4 octombrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 390/39/2021, care conține considerente similare primei sentințe menționate.

Unele instanțe au comunicat puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, în sensul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 nu este de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în funcțiile de conducere vacante de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare, ca instrument de presiune sau de control politic asupra activității judecătorilor și procurorilor, fiind expuse argumente similare celor prezentate la pct. II lit. C din prezenta decizie.

Alte instanțe au exprimat puncte de vedere teoretice în sensul că se poate aprecia că procedura prevăzută de art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 este de natură că confere Guvernului o competență directă de numire în funcțiile de conducere de la Inspecția Judiciară și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare, deoarece Guvernul, în calitate de emitent al actului normativ, a preluat o funcție dată în competența exclusivă a CSM, și anume desemnarea conducerii Inspecției Judiciare.

În Dosarul nr. 4/P2019, prin Hotărârea nr. 3P din 19 mai 2021, Secția pentru procurori în materie disciplinară a CSM a constatat nulitatea acțiunii disciplinare formulate de Inspecția Judiciară, ca efect al Hotărârii CJUE din 18 mai 2021, reținând, în esență, că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018, care a permis Guvernului să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor, respectiv Inspecția Judiciară, fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național, încalcă articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE, precum și Decizia 2006/928, această reglementare fiind de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori și de control politic al acestei activități. Hotărârea Secției pentru procurori în materie disciplinară a CSM formează obiectul recursului în Dosarul nr. 2.782/1/2021, aflat pe rolul Completului de 5 judecători al Înaltei Curți de Casație și Justiție. VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 2.187/C/5731/III-5/2021 din 30 decembrie 2021, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la momentul respectiv, nu se verifică practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene

Prezenta sesizare a fost formulată în considerarea Hotărârii CJUE din 18 mai 2021, pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19.

Cu referire la întrebarea cu care a fost sesizată prin mecanismul instituit prin art. 267 din TFUE, în sensul de a se lămuri, printre altele, dacă reglementările care guvernează organizarea justiției în România, precum cele referitoare la numirea interimară în funcțiile de conducere a Inspecției Judiciare, intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928/CE și dacă acestea trebuie să respecte cerințele care decurg din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE, CJUE a declarat că: " Articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități."

În considerentele hotărârii, care fundamentează răspunsul CJUE menționat la paragraful 29 din prezenta decizie, sunt expuse următoarele argumente: " Cu privire la a patra întrebare adresată în cauza C-83/19 și la a treia întrebare adresată în cauza C-355/19 179 Prin intermediul celei de a patra întrebări adresate în cauza C-83/19 și al celei de a treia întrebări adresate în cauza C-355/19, care trebuie analizate împreună, instanțele de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă reglementările care guvernează organizarea justiției în România, precum cele referitoare la numirea interimară în funcțiile de conducere a Inspecției Judiciare (...), intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928/CE și dacă acestea trebuie să respecte cerințele care decurg din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE. [...] 182 Referitor mai precis la reglementarea națională în discuție în cauza C-83/19, aceasta guvernează numirea interimară în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare, care este un organism cu personalitate juridică din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, a cărui responsabilizare face în mod expres obiectul primului obiectiv de referință care figurează în anexa la Decizia 2006/928, ca garanție a unui proces judiciar mai transparent și totodată mai eficient. Acest organism dispune de competențe esențiale în procedurile disciplinare din cadrul puterii judecătorești, precum și în procedurile referitoare la răspunderea personală a magistraților. Structura instituțională și activitatea acestuia, precum și reglementarea în discuție în cauza C-83/19 au făcut de altfel obiectul unor rapoarte ale Comisiei întocmite în temeiul articolului 2 din Decizia 2006/928, în special în anii 2010, 2011 și 2017-2019. [...] 184 Rezultă că asemenea reglementări intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 și că, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 178 din prezenta hotărâre, ele trebuie să respecte cerințele care decurg din dreptul Uniunii și în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE. 185 Prin urmare, trebuie să se răspundă la a patra întrebare adresată în cauza C-83/19 și la a treia întrebare adresată în cauza C-355/19 că reglementările care guvernează organizarea justiției în România, cum sunt cele referitoare la numirea interimară în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare (...), intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928, astfel încât acestea trebuie să respecte cerințele care decurg din dreptul Uniunii și în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE. Cu privire la a treia întrebare adresată în cauza C-83/19 186 Prin intermediul celei de a treia întrebări adresate în cauza C-83/19, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să efectueze numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național pentru astfel de funcții. 187 După cum reiese din cererea de decizie preliminară, instanța de trimitere adresează această întrebare ca urmare a faptului că misiunile cu care este învestit un organ judiciar precum cel vizat de reglementarea națională în discuție în litigiul principal și în special întinderea competențelor de care dispun în cadrul acestor misiuni membrii cu funcții de conducere ai acestui organ sunt de natură să ridice semne de întrebare în raport cu cerința de independență a judecătorilor. 188 În această privință trebuie amintit că articolul 19 TUE, care concretizează valoarea statului de drept afirmată la articolul 2 TUE, încredințează instanțelor naționale și Curții sarcina de a garanta deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat [Hotărârea din 25 iulie 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, punctul 50, Hotărârea din 24 iunie 2019, Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme), C-619/18, EU:C:2019:531, punctul 47, precum și Hotărârea din 5 noiembrie 2019, Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun), C-192/18, EU:C:2019:924, punctul 98]. 189 Existența însăși a unui control jurisdicțional efectiv destinat să asigure respectarea dreptului Uniunii este inerentă unui stat de drept [Hotărârea din 27 februarie 2018, Associañăo Sindical dos Juizes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punctul 36, precum și Hotărârea din 25 iulie 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, punctul 51]. 190 În acest temei și astfel cum prevede articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, revine statelor membre sarcina să prevadă un sistem de căi de atac și de proceduri care să le asigure justițiabililor respectarea dreptului lor la protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Principiul protecției jurisdicționale efective a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, la care se referă articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, constituie un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și care în prezent este afirmat la articolul 47 din cartă [Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctele 109 și 110, precum și jurisprudența citată]. 191 În consecință, orice stat membru trebuie să se asigure că organismele care, în calitate de "instanță" în sensul definit de dreptul Uniunii, fac parte din sistemul său de căi de atac în domeniile reglementate de dreptul Uniunii îndeplinesc cerințele unei protecții jurisdicționale efective [Hotărârea din 27 februarie 2018, Associañăo Sindical dos Juizes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punctul 37, precum și Hotărârea din 25 iulie 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, punctul 52]. 192 În ceea ce privește domeniul de aplicare material al articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, trebuie amintit că această dispoziție vizează "domeniile reglementate de dreptul Uniunii", independent de situația în care statele membre pun în aplicare acest drept, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă [Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctul 111, precum și jurisprudența citată]. 193 Reglementări naționale precum cele în discuție în litigiul principal se aplică magistraturii în ansamblul său și, prin urmare, judecătorilor de drept comun, care sunt chemați, în această calitate, să statueze cu privire la chestiuni legate de aplicarea sau de interpretarea dreptului Uniunii. Întrucât aceștia din urmă fac parte, în calitate de "instanțe", în sensul definit de acest drept, din sistemul român de căi de atac în "domeniile reglementate de dreptul Uniunii", în sensul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, ei trebuie să îndeplinească cerințele unei protecții jurisdicționale efective. 194 Or, trebuie amintit că, pentru a garanta că instanțele care pot fi chemate să statueze cu privire la chestiuni legate de aplicarea sau de interpretarea dreptului Uniunii sunt în măsură să asigure protecția jurisdicțională efectivă impusă de această dispoziție, prezervarea independenței acestora este primordială, astfel cum se confirmă la articolul 47 al doilea paragraf din cartă, care menționează accesul la o instanță judecătorească "independentă" printre cerințele legate de dreptul fundamental la o cale de atac efectivă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctul 115, precum și jurisprudența citată]. 195 Această cerință de independență a instanțelor, care este inerentă activității de judecată, ține de conținutul esențial al dreptului la protecție jurisdicțională efectivă și al dreptului fundamental la un proces echitabil, care are o importanță esențială în calitate de garant al protecției ansamblului drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii și al prezervării valorilor comune ale statelor membre prevăzute la articolul 2 TUE, în special a valorii statului de drept. Conform principiului separării puterilor ce caracterizează funcționarea unui stat de drept, trebuie în special să fie garantată independența instanțelor față de puterile legislativă și executivă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctele 116 și 118, precum și jurisprudența citată]. 196 Potrivit unei jurisprudențe constante, garanțiile de independență și de imparțialitate impuse în temeiul dreptului Uniunii postulează existența unor norme care să permită înlăturarea, în percepția justițiabililor, a oricărei îndoieli legitime referitoare la impenetrabilitatea instanței în cauză în privința unor elemente exterioare și la neutralitatea sa în raport cu interesele care se înfruntă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, punctul 53 și jurisprudența citată, Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctul 117, precum și Hotărârea din 20 aprilie 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, punctul 53]. 197 În acest sens, trebuie ca judecătorii să se afle la adăpost de intervenții sau de presiuni exterioare care le pot pune în pericol independența. Normele aplicabile statutului judecătorilor și exercitării funcției lor de judecător trebuie în special să permită excluderea nu numai a oricărei influențe directe, sub formă de instrucțiuni, ci și a formelor de influență indirectă susceptibile să orienteze deciziile judecătorilor în discuție și să înlăture astfel o lipsă a aparenței de independență sau de imparțialitate a acestora care să poată aduce atingere încrederii pe care justiția trebuie să o inspire justițiabililor într-o societate democratică și într-un stat de drept [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctele 119 și 139, precum și jurisprudența citată]. 198 Referitor mai precis la normele care guvernează regimul disciplinar, cerința de independență impune, conform unei jurisprudențe constante, ca acest regim să prezinte garanțiile necesare pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de regim ca sistem de control politic al conținutului deciziilor judiciare. În această privință, adoptarea unor norme care definesc printre altele atât comportamentele ce constituie încălcări disciplinare, cât și sancțiunile aplicabile în mod concret, care prevăd intervenția unei instanțe independente în conformitate cu o procedură care garantează pe deplin drepturile consacrate la articolele 47 și 48 din cartă, în special dreptul la apărare, și care consacră posibilitatea de a contesta în justiție deciziile organelor disciplinare constituie un ansamblu de garanții esențiale pentru prezervarea independenței puterii judecătorești [Hotărârea din 25 iulie 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, punctul 67, Hotărârea din 24 iunie 2019, Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme), C-619/18, EU:C:2019:531, punctul 77, precum și Hotărârea din 5 noiembrie 2019, Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun), C-192/18, EU:C:2019:924, punctul 114]. 199 În plus, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 268 din Concluziile prezentate în cauzele C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 și C-355/19, întrucât perspectiva inițierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esențial ca organul competent să efectueze cercetările și să exercite acțiunea disciplinară să acționeze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv și imparțial și în acest scop să fie la adăpost de orice influență exterioară. 200 Prin urmare, dat fiind că persoanele care ocupă funcțiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 269 din Concluziile prezentate în cauzele C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 și C-355/19, astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități. 201 Revine în cele din urmă instanței de trimitere sarcina de a se pronunța cu privire la acest aspect după ce va fi efectuat aprecierile necesare în acest scop. Astfel, trebuie să se amintească faptul că articolul 267 TFUE nu abilitează Curtea să aplice normele dreptului Uniunii la o speță determinată, ci numai să se pronunțe cu privire la interpretarea tratatelor și a actelor adoptate de instituțiile Uniunii. Cu toate acestea, conform unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării judiciare create prin articolul 267 TFUE, Curtea, plecând de la elementele dosarului, poate furniza instanței naționale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să îi fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispozițiile acestuia [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18 și C-625/18, EU:C:2019:982, punctul 132, precum și Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, punctul 96]. 202 În acest sens trebuie arătat că simplul fapt că membrii cu funcții de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară în privința judecătorilor și a procurorilor sunt numiți de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naștere unor îndoieli, precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre. 203 Situația este aceeași în ceea ce privește dispozițiile naționale care prevăd că interimatul unei funcții de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situația vacantării acestei funcții ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii. 204 Cu toate acestea, condițiile de fond și modalitățile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători trebuie să fie concepute astfel încât să îndeplinească cerințele amintite la punctul 199 din prezenta hotărâre. 205 Mai exact, o reglementare națională poate genera îndoieli, precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre atunci când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național. 206 Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități. 207 Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la a treia întrebare adresată în cauza C-83/19 că articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități.» IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod și s-a propus soluția de admitere a sesizării și pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Sunt îndeplinite primele trei și a șasea dintre condițiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu în materia contenciosului administrativ aflat în stadiul de recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanță care a formulat sesizarea și care judecă litigiul în ultimă instanță, iar instanța supremă nu a statuat asupra chestiunilor de drept supuse dezlegării, care nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, vizând existența unei "chestiuni de drept veritabile", în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că scopul mecanismului procedural reglementat de art. 519-521 din Codul de procedură civilă este de a contribui la transformarea practicii judiciare într-una predictibilă (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, paragrafele 34 și 36), iar premisele declanșării acestei proceduri constau în iminenta apariție a unei practici judiciare neunitare (Decizia nr. 79 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 14 februarie 2019, paragrafele 90-91) și în potențialul chestiunii de drept de a suscita interpretări diferite, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 47).

În cauză, cel puțin aparent, există riscul iminent al apariției unei practici judiciare neunitare, întrucât ne aflăm în prezența a două orientări jurisprudențiale divergente, și anume: pe de o parte, Sentința civilă nr. 59 din 14 iulie 2021 a Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal (prezentată la pct. II lit. C din prezenta decizie), ce formează obiectul recursului în Dosarul nr. 391/39/2021, aflat pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție; pe de altă parte, Hotărârea Secției pentru procurori în materie disciplinară a CSM nr. 3P din 19 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4/P/2019 (menționată la paragraful 26 din prezenta decizie), ce formează obiectul recursului în Dosarul nr. 2.782/1/2021, aflat pe rolul Completului de 5 judecători al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Dificultatea și incertitudinea de interpretare a dispozițiilor în discuție rezultă din interpretările diferite date prin hotărârile menționate în paragraful anterior, aflându-ne în prezența unei reale și veritabile chestiuni de drept, aptă să genereze divergențe de jurisprudență, fiind îndeplinită și a patra condiție de admisibilitate a sesizării.

În ceea ce privește a cincea condiție de admisibilitate, referitoare la caracterul de noutate, aceasta este cu evidență în