ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 80/2021
ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 80/2021 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2021)
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 11 din 05/01/2022
Denisa-Angelica Stănișor - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal, președintele completului
Emil Adrian Hancaș - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Liliana Vișan - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Daniel Gheorghe Severin - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Adriana Florina Secrețeanu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Claudia Marcela Canacheu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Maria Andrieș - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Horațiu Pătrașcu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Cezar Hîncu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Veronica Năstasie - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Beatrice Mariș - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Doina Vișan - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Maria Hrudei - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
1.Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).
2.Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa-Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
3.La ședința de judecată participă magistratulasistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 640/104/2020.
După prezentarea referatului cauzei, președintele completului constată că nu sunt invocate chestiuni prealabile, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
I. Titularul și obiectul sesizării
Prin Încheierea din 19 ianuarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 640/104/2020, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
"Dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică se realizează exclusiv printr-un consilier local sau poate fi mandatată și o altă persoană fizică?".
II. Expunerea succintă a procesului
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal cu nr. 640/104/2020, reclamanta Instituția Prefectului Județului Olt, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, a solicitat anularea Hotărârii nr. 11/2020 referitoare la modificarea și completarea pct. 5 din anexa la Hotărârea nr. 116/2019 privind numirea reprezentanților Consiliului Local al Municipiului Caracal în consiliile de administrație ale unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică din municipiul Caracal pentru anul școlar 2019-2020 (Hotărârea nr. 11/2020, Hotărârea nr. 116/2019).
În fapt, prin Hotărârea nr. 11/2020, Consiliul Local al Municipiului Caracal a aprobat modificarea și completarea pct. 5 din anexa la Hotărârea nr. 116/2019, în sensul înlocuirii, în compunerea Consiliului de administrație al Liceului Teoretic X., a consilierului local A. cu persoana fizică B.
Se susține că actul administrativ este nelegal, întrucât înlocuirea, în compunerea Consiliului de administrație al Liceului Teoretic X., a consilierului local A. cu persoana B., reprezentant al unui partid politic, care nu este reprezentant al consiliului local, contravine dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 1/2011), conform cărora din consiliul de administrație fac parte reprezentanți ai consiliului local, astfel că numai consilierul local poate avea calitatea de reprezentant al consiliului local, fiind nelegală desemnarea, în consiliul de administrație al unităților școlare, a oricărei alte persoane în afara consilierilor locali. În argumentare se arată că atribuțiile consiliului local sunt reglementate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Codul administrativ), prevederile art. 129 alin. (1) și alin. (2) lit. d), alin. (7) lit. a) și alin. (10) fiind edificatoare în privința rolului consiliului local în domeniul educației.
10.Pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, pentru următoarele argumente: (i) dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu prevăd expres că reprezentantul primarului trebuie să facă parte din aparatul de specialitate al primăriei; (ii) din analiza prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 11 lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2005 privind asigurarea calității educației, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că legiuitorul nu a prevăzut în mod expres ca reprezentantul consiliului local să fie consilier local, fiind suficientă adoptarea unei hotărâri a consiliului local prin care să fie desemnat un reprezentant în consiliile de administrație sau în comisiile de evaluare a calității învățământului, indiferent de calitatea acestora, la propunerea partidelor politice.
11.Prin Sentința civilă nr. 296 din 8 iulie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 640/104/2020, Tribunalul Olt - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Instituția Prefectului Județului Olt, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, și a dispus anularea Hotărârii nr. 11/2020, reținând, în esență, că hotărârea este nelegală, întrucât numirea în consiliul de administrație al liceului a unei persoane care nu are calitatea de consilier local contravine dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, pentru considerentele arătate în continuare.
12.Din interpretarea sistematică și logică a dispozițiilor art. 88 alin. (1) și (1
1
) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), ale art. 96 alin. (1) și alin. (2) lit. c) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 3 și art. 5 lit. d), f) și r), art. 110 alin. (1), art. 129 alin. (1), (2) și (7) din Codul administrativ rezultă că poate avea calitatea de membru în consiliul de administrație al unei unități de învățământ de stat, ca reprezentant al consiliului local, conform art. 96 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 1/2011, numai o persoană care are calitatea de consilier local, aceasta fiind o competență exclusivă, reglementată expres de lege, care nu poate fi delegată unei alte persoane.
13.Această concluzie rezultă și din faptul că, spre deosebire de primar, în cazul căruia legiuitorul a prevăzut posibilitatea delegării atribuțiilor sale către anumite persoane expres prevăzute de lege, conform art. 157 din Codul administrativ, în cazul consilierilor locali nu se prevede posibilitatea delegării acestei atribuții către o persoană care nu are calitatea de consilier local, precum și din faptul că legiuitorul, prin Legea nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, a prevăzut expres că nu există incompatibilitate între funcția de consilier local și cea de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat, iar activitatea desfășurată de consilierul local în calitate de membru al consiliilor de administrație la unitățile și instituțiile de învățământ de stat nu este retribuită.
În exercitarea mandatului său, consilierul local exercită o funcție de autoritate publică la nivel local (sintagmă prin care se înțeleg acele funcții cu caracter politic constituite prin alegeri prin intermediul cărora se realizează atributele de persoană juridică ale unității administrativ-teritoriale în care a fost ales și își desfășoară activitatea, prin prerogative de putere publică) și este în serviciul colectivității locale care l-a ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, fiind responsabil în fața acesteia de exercitarea mandatului în acord cu interesele generale ale colectivității.
Atribuția de asigurare a cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind educația este exercitată de consiliul local exclusiv prin consilierii locali, fiind incompatibilă, în raport cu statutul consilierului local, delegarea acestei atribuții către o persoană care nu are calitatea de consilier local.
Împotriva Sentinței civile nr. 296/2020 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Olt a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, cauza fiind înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal.
La termenul din 24 noiembrie 2020, Curtea de Apel Craiova a pus în discuția părților sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată la paragraful 6 din prezenta decizie și a solicitat părților să își exprime punctul de vedere.
III. Prevederile normative supuse interpretării
Dispozițiile legale ce formează obiectul sesizării sunt cele ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011:
"Art. 96. - [...]
(2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:
a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar;
b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;
c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."
IV. Punctul de vedere al părților cu privire la chestiunea de drept
Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Caracal a susținut că dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 se interpretează în sensul posibilității consiliului local de a decide, prin hotărâre, nominalizarea reprezentanților săi, indiferent dacă aceștia sunt sau nu consilieri locali, având în vedere următoarele argumente: (i) Propunerile de numire a reprezentanților în consiliile de administrație ale unităților de învățământ de stat sunt făcute de reprezentanții partidelor politice cu respectarea reprezentativității acestor partide în componența consiliilor locale sau județene. (ii) Fiecare partid politic propune oameni reprezentativi pentru aceste formațiuni, care, de regulă, sunt cadre didactice din unitățile de învățământ și care cunosc cel mai bine problemele cu care se confruntă acestea. (iii) O interpretare restrictivă a textului de lege ar îngrădi posibilitatea consiliilor locale sau județene de a-și numi reprezentanții dintr-o paletă mai largă de specialiști în domeniul și specialitatea unităților de învățământ. De exemplu, la un liceu cu profil de muzică este evident că cel mai reprezentativ este un profesor de muzică și nu un consilier local sau județean care poate fi inginer. (iv) Din analiza prevederilor art. 96 alin. (7) din Legea nr. 1/2011, care reglementează atribuțiile consiliilor de administrație, rezultă necesitatea ca din consiliile de administrație să facă parte specialiști, de regulă cadre didactice. Acesta este unul dintre raționamentele pentru care legiuitorul nu a restrâns aria de reprezentativitate doar la consilierii locali sau județeni. (v) În condițiile în care textul de lege nu precizează în mod expres, imperativ, necesitatea ca reprezentanții consiliilor locale sau județene, după caz, în consiliile de administrație ale unităților de învățământ de stat să fie numai consilieri locali sau județeni, se aplică principiul de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. (vi) Conform art. 131 din Codul administrativ, consilierii locali pot fi mandatați să reprezinte interesele unităților administrativ-teritoriale la regii autonome sau societăți de interes local cu respectarea configurației politice de la ultimele alegeri. Textul de lege menționat conține o prevedere expresă a mandatării consilierilor locali, dată de legiuitor, ca reprezentanți ai unităților administrativ-teritoriale. Legiuitorul a lăsat la latitudinea consiliului local să aprecieze cu privire la calitatea pe care să o aibă reprezentantul său. (vii) O interpretare restrictivă a textului de lege ar îngreuna punerea lui în practică, deoarece există municipii cu foarte multe consilii de administrație, iar numărul consilierilor locali/județeni ce fac parte din consiliul local/județean este limitat. Consecința acestei interpretări ar avea ca rezultat numirea unui consilier local/județean în mai multe consilii de administrație ale unor unități de învățământ cu profil diferit și, implicit, efecte negative asupra actelor de administrare ale respectivelor unități de învățământ deoarece un consilier local/județean care face parte din două sau trei consilii de administrație nu poate să stăpânească întreaga problematică a acestor unități de învățământ.
20.Intimata-reclamantă Instituția Prefectului Județului Olt și-a exprimat punctul de vedere în sensul că poate fi reprezentant al consiliului local în consiliul de administrație al unei unități de învățământ de stat numai o persoană care are calitatea de consilier local, întrucât, în exercitarea mandatului de consilier local, se exercită o funcție de autoritate publică la nivel local și este în serviciul colectivității locale care l-a ales, fiind responsabil în fața acesteia de exercitarea mandatului în acord cu interesele generale ale colectivității.
V. Punctul de vedere al instanței de trimitere
Cu privire la admisibilitatea sesizării
21.Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a argumentat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că: (i) de lămurirea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât, în baza interpretării dispozițiilor legale în discuție, alăturat altor argumente, instanța de fond a reținut că acțiunea formulată de reclamantă este întemeiată; (ii) aspectele ce formează obiectul sesizării sunt repuse în discuție și în fața instanței de control judiciar, prin recursul formulat de instituția publică pârâtă; (iii) problema de drept este nouă, deoarece asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre, așa cum rezultă din analiza practicii judiciare; (iv) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare; (v) cauza se află pe rolul unei instanțe de control judiciar, învestită cu soluționarea dosarului în ultimă instanță.
Cu privire la fondul cauzei
22.În raport cu dispozițiile art. 96 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, dacă intenția legiuitorului era ca reprezentarea consiliului local să fie asigurată exclusiv printr-un membru al organului colegial, ar fi prevăzut expres aceste aspect.
23.În cauză, prezintă relevanță dispozițiile art. 124 alin. (1) și (2), art. 129 alin. (7) lit. a) și art. 131 din Codul administrativ, conform cărora:
"Art. 124. - (1) După constituire, consiliul local își organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate, în termenul stabilit prin regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local.
(2) Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii locali."
"Art. 129. - [...]
(7) În exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigură, potrivit competenței sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:
a) educația;"
"Art. 131.- Consilierii locali împuterniciți să reprezinte interesele unității administrativ-teritoriale în societăți, regii autonome de interes local și alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnați, prin hotărâre a consiliului local, în condițiile legii, cu respectarea regimului incompatibilităților aplicabil și a configurației politice de la ultimele alegeri locale."
Cu referire la situația de incompatibilitate dintre funcția de primar și calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 87/2017, instituie o serie de incompatibilități pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției (Decizia nr. 12 din 19 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 235 din 30 martie 2016; Decizia nr. 71 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 26 iunie 2018; Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011). În acest context, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a fost modificat în sensul că din consiliul de administrație al școlii face parte, pe lângă ceilalți reprezentanți, și primarul sau un reprezentant al primarului.
În consecință, se afirmă că, pentru identitate de rațiune, regulile aplicabile în privința primarilor sunt aplicabile și în situația consilierilor locali.
VI. Jurisprudența instanțelor naționale
A. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție
În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate repere de practică judiciară cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.
B. Jurisprudența și punctele de vedere ale celorlalte instanțe
Curțile de Apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Cluj, Constanța, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență relevantă în privința chestiunii de drept supuse dezlegării.
La nivelul Curții de Apel Craiova a fost identificată o hotărâre pronunțată în recurs, prin care s-a reținut că, potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local.
C. Puncte de vedere teoretice exprimate de instanțe
Într-un punct de vedere, s-a afirmat că dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 se interpretează în sensul că reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local.
30.Într-un alt punct de vedere, s-a argumentat că dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu restrâng reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică exclusiv printr-un consilier local.
VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
31.Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.
VIII. Raportul asupra chestiunii de drept
32.Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod și s-a propus soluția de admitere a sesizării, fiind prezentate argumentele care stau la baza interpretării dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.
IX. Înalta Curte de Casație și Justiție
A. Cu privire la admisibilitatea sesizării
33.Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Sunt îndeplinite primele trei și a șasea dintre condițiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu în materia contenciosului administrativ și fiscal aflat în stadiul de recurs pe rolul Curții de Apel Craiova, instanță care a formulat sesizarea și care judecă litigiul în ultimă instanță, iar Înalta Curte nu a statuat asupra problemei de drept supuse dezlegării, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, vizând existența unei "chestiuni de drept veritabile", în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că scopul mecanismului procedural reglementat de art. 519-521 din Codul de procedură civilă este de a contribui la transformarea practicii judiciare într-una predictibilă (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, paragrafele 34 și 36), iar premisele declanșării acestei proceduri constau în iminenta apariție a unei practici judiciare neunitare (Decizia nr. 79 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 14 februarie 2019, paragrafele 90-91) și în potențialul chestiunii de drept de a suscita interpretări diferite, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 47).
Cel puțin aparent, la nivelul instanței de trimitere - Curtea de Apel Craiova - este iminentă apariția unei practici judiciare neunitare, întrucât există deja o jurisprudență singulară, reprezentată de Decizia nr. 627 din 2 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 642/104/2020 (prezentată la paragraful 28 din prezenta decizie), prin care dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 au fost interpretate în sensul că reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local, în timp ce punctul de vedere al instanței de trimitere (expus la paragrafele 22-25 din prezenta decizie) tinde spre interpretarea contrară, în sensul că dispozițiile respective permit reprezentarea și prin persoane care nu au calitatea de consilier local.
Totodată, existența unei interpretări divergente a dispozițiilor în discuție este prefigurată de opiniile teoretice contradictorii exprimate de alte instanțe, așa cum rezultă din expunerea de la paragrafele 30-31 din prezentul raport, ceea ce conferă consistență concluziei că problema de drept supusă dezlegării are aptitudinea de a suscita interpretări diferite prefigurate de punctele de vedere afirmate de instanțe.
Dificultatea și incertitudinea în interpretarea dispozițiilor în discuție sunt date de analogia dintre reprezentarea primarului, respectiv a consiliului local în consiliul de administrație al unității de învățământ de stat, reglementată de art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, și situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, dintre funcția de primar și membru al consiliului de administrație sau orice funcție de conducere ori de execuție la instituțiile publice.
În consecință, se apreciază că suntem în prezența unei reale și veritabile chestiuni de drept, aptă să genereze divergențe de jurisprudență, fiind îndeplinită și a patra condiție de admisibilitate a sesizării.
40.În ceea ce privește a cincea condiție de admisibilitate, referitoare la caracterul de noutate, se consideră că, în pofida faptului că dispozițiile supuse interpretării se regăsesc în fondul legislativ încă din anul 2011, noutatea problemei de drept este dată de faptul că 14 dintre cele 15 curți de apel au comunicat faptul că, în raza lor de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept în discuție, iar Curtea de Apel Craiova a comunicat o singură hotărâre judecătorească.
41.Funcția mecanismului hotărârii prealabile de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori) se poate realiza în acest stadiu, dat fiind faptul că nu există jurisprudență neunitară profundă și persistentă, care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuție și care să permită, deci, conturarea unei practici stabile a instanțelor de judecată, astfel că problema de drept prezintă caracterul de noutate.
42.Pentru toate argumentele expuse, se apreciază că sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficiență mecanismului de asigurare a unei practici judiciare unitare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile.
B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării
43.Problema de drept, care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, așa cum reiese din opiniile jurisprudențiale relevate și din încheierea de sesizare, vizează reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică, și anume dacă reprezentarea se realizează exclusiv printr-un consilier local sau poate fi mandatată și o altă persoană fizică.
Justa soluționare a prezentei sesizări presupune ca interpretarea normei instituite prin art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 să scoată în evidență finalitatea avută în vedere de legiuitor la momentul edictării respectivului act normativ.
Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 1/2011, printre principiile care guvernează învățământul preuniversitar și superior, precum și învățarea pe tot parcursul vieții din România sunt principiul descentralizării - în baza căruia deciziile principale se iau de către actorii implicați direct în proces -, precum și principiul răspunderii publice - în baza căruia unitățile și instituțiile de învățământ răspund public de performanțele lor -, iar, potrivit art. 20 din lege: "(1) Autoritățile administrației publice locale asigură, în condițiile legii, buna desfășurare a învățământului preuniversitar în localitățile în care acestea își exercită autoritatea. (2) Neîndeplinirea de către autoritățile administrației publice locale a obligațiilor ce le revin în organizarea și funcționarea învățământului preuniversitar se sancționează conform legii."
Așadar, reiese că scopul urmărit de către legiuitor a fost acela al unei bune conlucrări între unitățile de învățământ și autoritățile administrației publice locale, care să conducă la obținerea de rezultate educaționale maxime și performanțe, ținându-se astfel cont de principiul centrării educației pe beneficiarii acesteia - elevii.
De menționat că dispozițiile ce formează obiectul sesizării, citate la pct. III din prezenta decizie, respectiv prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, fac parte din capitolul VII al legii, secțiunea a II-a, referitoare la conducerea unităților de învățământ.
Este important de reținut, în analiza de față, care sunt rolul și atribuțiile consiliului de administrație al unităților de învățământ, modalitatea de lucru în cadrul acestuia, precum și frecvența întrunirilor consiliului de administrație.
Potrivit art. 96 alin. (6)-(9) din Legea nr. 1/2011:
"(6) Consiliul de administrație se întrunește lunar sau ori de câte ori este necesar, la solicitarea directorului sau a două treimi dintre membri. Metodologia-cadru de organizare și de funcționare a consiliului de administrație este stabilită prin ordin al ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului.
(7) Consiliul de administrație are următoarele atribuții principale:
a) adoptă proiectul de buget și avizează execuția bugetară la nivelul unității de învățământ;
b) aprobă planul de dezvoltare instituțională elaborat de directorul unității de învățământ;
c) aprobă curriculumul la decizia școlii, la propunerea consiliului profesoral;
d) stabilește poziția școlii în relațiile cu terți;
e) (text abrogat)
f) aprobă planul de încadrare cu personal didactic și didactic auxiliar, precum și schema de personal nedidactic;
g) aprobă programe de dezvoltare profesională a cadrelor didactice, la propunerea consiliului profesoral;
h) sancționează abaterile disciplinare, etice sau profesionale ale cadrelor didactice, conform legii;
i) aprobă comisiile de concurs și validează rezultatul concursurilor;
j) aprobă orarul unității de învățământ;
k) își asumă răspunderea publică pentru performanțele unității de învățământ, alături de director;
l) îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin ordine și metodologii ale ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului, respectiv ale Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului.
(8) Consiliul de administrație poate emite hotărâri în condițiile în care sunt prezenți minimum jumătate plus unu din totalul membrilor, exceptând situațiile prevăzute la art. 93 alin. (1). Hotărârile consiliului de administrație se adoptă cu votul a 2/3 din membrii prezenți exceptând situațiile prevăzute la art. 93 alin. (1). Hotărârile consiliului de administrație care vizează personalul din unitate, cum ar fi procedurile pentru ocuparea posturilor, restrângerea de activitate, acordarea calificativelor, aplicarea de sancțiuni și altele asemenea, se iau prin vot secret. Membrii consiliului de administrație care se află în conflict de interese nu participă la vot.
(9) Deciziile privind bugetul și patrimoniul unității de învățământ se iau cu majoritatea din totalul membrilor consiliului de administrație."
50.Astfel, analizând conținutul acestui cadru legal în funcție de scopul avut în vedere de legiuitor la adoptarea dispozițiilor legale, care prevăd reprezentarea consiliului local în consiliile de administrație ale unităților de învățământ preuniversitar de stat, reiese că intenția legiuitorului a fost aceea ca, în cadrul consiliilor de administrație ale unităților de învățământ, să nu fie restrânsă aria de reprezentativitate doar la consilierii locali, ci s-a dat posibilitatea consiliilor locale de a-și desemna reprezentanții dintr-o paletă cât mai largă de specialiști în domeniul unităților de învățământ, în vederea unei bune desfășurări a învățământului preuniversitar.
51.Totodată, în raport cu dispozițiile legale sus-enunțate, se impune ca, în dezlegarea de drept de față, să fie folosită și interpretarea sistematică, ce constă în lămurirea înțelesului dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, ținându-se cont de legăturile sale cu dispozițiile relevante din Codul administrativ, unde regăsim definiția consiliului local, respectiv reglementarea instituției reprezentării intereselor unităților administrativ-teritoriale.
52.Astfel, potrivit art. 111 din Codul administrativ, "Consiliul local se compune din consilierii locali aleși în condițiile stabilite de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale".
53.Art. 131 din Codul administrativ, referitor la mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unității administrativ-teritoriale, prevede următoarele: "Consilierii locali împuterniciți să reprezinte interesele unității administrativ-teritoriale în societăți, regii autonome de interes local și alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnați, prin hotărâre a consiliului local, în condițiile legii, cu respectarea regimului incompatibilităților aplicabil și a configurației politice de la ultimele alegeri locale."
Din coroborarea textelor de lege sus-enunțate, precum și dintr-o interpretare gramaticală a sintagmei "reprezentant/reprezentanți al/ai consiliului local" din cuprinsul articolului 96 din Legea nr. 1/2011 reiese că legiuitorul a avut în vedere instituția "reprezentantului/reprezentanților consiliului local", și nu instituția "consilierului local", așa cum erau menționate aceste noțiuni în Legea administrației publice locale nr. 215/2001, în prezent abrogată, dar în vigoare la data publicării Legii nr. 1/2011, precum și în cuprinsul Codului administrativ, în vigoare începând cu data de 5 iulie 2019.
Din cuprinsul prevederilor art. 129 alin. (7) lit. a) din Codul administrativ reiese că printre atribuțiile consiliului local se regăsește și cea a asigurării cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind educația, însă, atunci când legiuitorul face referiri exprese la mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unității administrativ-teritoriale, dispozițiile art. 131 din Codul administrativ enumeră, în mod limitativ, instituțiile în fața cărora unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate doar de consilierii locali, și anume: "societăți, regii autonome de interes local și alte organisme de cooperare sau parteneriat".
Așadar, Codul administrativ are dispoziții exprese, care vizează mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unității administrativ-teritoriale, doar că acestea nu cuprind o reglementare exhaustivă a instituției reprezentării intereselor autorității administrației publice locale, respectiv a consiliului local, astfel că, per a contrario, reiese că, în celelalte situații, în speță, în cadrul consiliilor de administrație ale școlilor, reprezentarea consiliului local poate fi făcută atât de către consilierul local, cât și de către orice alt reprezentant, în condițiile Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare (Codul civil), referitoare la instituția reprezentării.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 1.295 din Codul civil, cu privire la temeiul reprezentării, "puterea de a reprezenta poate rezulta fie din lege, fie dintr-un act juridic ori dintr-o hotărâre judecătorească, după caz".
Dispozițiile art. 1.296 din Codul civil, referitoare la efectele reprezentării, prevăd următoarele: "contractul încheiat de reprezentant, în limitele împuternicirii, în numele reprezentatului produce efecte direct între reprezentat și cealaltă parte".
Așadar, reiese că reprezentarea este procedeul tehnicojuridic, prin care o persoană, reprezentantul, încheie un act juridic în numele și pe seama altei persoane, reprezentatul, efectele actului juridic astfel încheiat producându-se direct în persoana celui reprezentat.
60.Indiferent de felul ei, legală, convențională sau judiciară, reprezentarea este, în aparență, o excepție de la principiul relativității, în sensul că efectele actului juridic se produc față de reprezentant, deși actul juridic respectiv a fost încheiat de către reprezentant.
61.Cele reținute anterior conduc la conturarea unui ultim argument în susținerea interpretării cadrului legal în sensul că este posibilă reprezentarea consiliului local în consiliile de administrație ale unităților de învățământ atât de către consilierii locali, cât și de către alte persoane, în baza unei împuterniciri de reprezentare, și anume faptul că, deși legiuitorul nu a dat o definiție în conținutul actului normativ a sintagmei "reprezentant/reprezentanți al/ai consiliului local", totuși, pentru lămurirea conținutului textului de lege este evidentă folosirea cuvântului "reprezentant", în sensul său de termen juridic specific, propriu dreptului civil.
62.Se constată totodată că, prin încheierea de sesizare, instanța de trimitere a folosit și metoda analogiei, pentru situația consilierului local în raport cu situația primarului, din perspectiva art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, sens în care a fost invocată Decizia Curții Constituționale nr. 225 din 15 februarie 2011.
63.Este de reținut că importanța argumentului de interpretare logică - de analogie - constă în aceea că reprezintă procedeul prin care se face completarea lacunelor legii, caz în care se pune nu atât problema de a interpreta un text de lege, cât de a găsi un text de lege care să fie aplicabil la situația concretă, dar neprevăzută de lege.
În situația de față, avându-se în vedere dispozițiile Codului administrativ, reiese că nu se poate recurge la analogie, ca procedeu de interpretare a legii, întrucât, așa cum s-a reținut anterior, pentru instituția mandatării consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unității administrativ-teritoriale există reglementare expresă în art. 131 din Codul administrativ, iar o eventuală completare a acestui text de lege specială poate fi făcută doar cu o normă generală, respectiv dispozițiile din Codul civil referitoare la instituția reprezentării, și nicidecum nu poate fi completat cu dispozițiile din legea specială - Codul administrativ, referitoare la o cu totul altă instituție, reglementată în mod distinct, și anume cea a primarului.
De altfel, dispozițiile referitoare la "mandatarea consilierilor locali" prevăzute de art. 131 din Codul administrativ din titlul V "Autoritățile administrației publice locale", capitolul III "Consiliul local", nu au corespondent în capitolul IV "Primarul" din același titlu, întrucât prevederile art. 157 din Codul administrativ se referă la instituția "delegării atribuțiilor primarului", nefiind vorba despre instituția "reprezentării primarului".
Mai mult, analogia este făcută din perspectiva incompatibilităților și a excepțiilor de la acestea, instituite de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă, totodată, se reține că, potrivit dispozițiilor legii în forma actuală, atât funcțiile de primar, viceprimar, cât și funcția de consilier local nu sunt incompatibile cu cea de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale.
Astfel, potrivit art. 88 alin. (1) lit. d) teza finală din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local nu este incompatibilă cu cea de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale.
De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 88 alin. (1
1
) din Legea nr. 161/2003, "activitatea desfășurată de consilierul local sau consilierul județean, în calitate de membru al consiliilor de administrație al unei entități economice din subordinea sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație, la unitățile și instituțiile de învățământ de stat sau confesionale și la spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale nu este retribuită".
Faptul că Legea nr. 161/2003 menționează în mod expres că funcția de consilier local nu este incompatibilă cu cea de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale nu conduce la interpretarea textului art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în sensul excluderii posibilității reprezentării consiliului local în unitățile de învățământ și de către alte persoane decât consilierii locali.
70.Așadar, în raport cu toate considerentele anterioare, reiese că, dacă intenția legiuitorului era ca, în privința reprezentării consiliului local în unitățile de învățământ, să nu poată fi realizată decât exclusiv printr-un consilier local - membru al organului colegial, ar fi fost prevăzută în mod expres această cerință.
71.În consecință, se reține că reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică nu se realizează exclusiv printr-un consilier local, astfel că poate fi împuternicită și o altă persoană fizică să îl reprezinte.
72.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
D E C I D E:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 19 ianuarie 2021, în Dosarul nr. 640/104/2020, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, reprezentarea consiliului local în consiliul de administrație al unităților de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică nu se realizează exclusiv printr-un consilier local, astfel că poate fi împuternicită și o altă persoană fizică să îl reprezinte.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 noiembrie 2021.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DENISA-ANGELICA STĂNIȘOR
Magistrat-asistent,
Bogdan Georgescu