Decizia nr. 80/2021 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2056/1/2021

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 640/104/2020.

După prezentarea referatului cauzei, preşedintele completului constată că nu sunt invocate chestiuni prealabile, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 19 ianuarie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 640/104/2020, Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Dacă, în interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică se realizează exclusiv printr-un consilier local sau poate fi mandatată şi o altă persoană fizică?”. II. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 640/104/2020, reclamanta Instituţia Prefectului Judeţului Olt, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, a solicitat anularea Hotărârii nr. 11/2020 referitoare la modificarea şi completarea pct. 5 din anexa la Hotărârea nr. 116/2019 privind numirea reprezentanţilor Consiliului Local al Municipiului Caracal în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică din municipiul Caracal pentru anul şcolar 2019-2020 (Hotărârea nr. 11/2020, Hotărârea nr. 116/2019).

În fapt, prin Hotărârea nr. 11/2020, Consiliul Local al Municipiului Caracal a aprobat modificarea şi completarea pct. 5 din anexa la Hotărârea nr. 116/2019, în sensul înlocuirii, în compunerea Consiliului de administraţie al Liceului Teoretic X., a consilierului local A. cu persoana fizică B.

Se susţine că actul administrativ este nelegal, întrucât înlocuirea, în compunerea Consiliului de administraţie al Liceului Teoretic X., a consilierului local A. cu persoana B., reprezentant al unui partid politic, care nu este reprezentant al consiliului local, contravine dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 1/2011), conform cărora din consiliul de administraţie fac parte reprezentanţi ai consiliului local, astfel că numai consilierul local poate avea calitatea de reprezentant al consiliului local, fiind nelegală desemnarea, în consiliul de administraţie al unităţilor şcolare, a oricărei alte persoane în afara consilierilor locali. În argumentare se arată că atribuţiile consiliului local sunt reglementate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Codul administrativ), prevederile art. 129 alin. (1) şi alin. (2) lit. d), alin. (7) lit. a) şi alin. (10) fiind edificatoare în privinţa rolului consiliului local în domeniul educaţiei. 10.Pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, pentru următoarele argumente: (i) dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu prevăd expres că reprezentantul primarului trebuie să facă parte din aparatul de specialitate al primăriei; (ii) din analiza prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 11 lit. e) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii educaţiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că legiuitorul nu a prevăzut în mod expres ca reprezentantul consiliului local să fie consilier local, fiind suficientă adoptarea unei hotărâri a consiliului local prin care să fie desemnat un reprezentant în consiliile de administraţie sau în comisiile de evaluare a calităţii învăţământului, indiferent de calitatea acestora, la propunerea partidelor politice. 11.Prin Sentinţa civilă nr. 296 din 8 iulie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 640/104/2020, Tribunalul Olt – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Instituţia Prefectului Judeţului Olt, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, şi a dispus anularea Hotărârii nr. 11/2020, reţinând, în esenţă, că hotărârea este nelegală, întrucât numirea în consiliul de administraţie al liceului a unei persoane care nu are calitatea de consilier local contravine dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, pentru considerentele arătate în continuare. 12.Din interpretarea sistematică şi logică a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) şi (1 1 ) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), ale art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. c) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 3 şi art. 5 lit. d), f) şi r), art. 110 alin. (1), art. 129 alin. (1), (2) şi (7) din Codul administrativ rezultă că poate avea calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ de stat, ca reprezentant al consiliului local, conform art. 96 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 1/2011, numai o persoană care are calitatea de consilier local, aceasta fiind o competenţă exclusivă, reglementată expres de lege, care nu poate fi delegată unei alte persoane. 13.Această concluzie rezultă şi din faptul că, spre deosebire de primar, în cazul căruia legiuitorul a prevăzut posibilitatea delegării atribuţiilor sale către anumite persoane expres prevăzute de lege, conform art. 157 din Codul administrativ, în cazul consilierilor locali nu se prevede posibilitatea delegării acestei atribuţii către o persoană care nu are calitatea de consilier local, precum şi din faptul că legiuitorul, prin Legea nr. 128/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, a prevăzut expres că nu există incompatibilitate între funcţia de consilier local şi cea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat, iar activitatea desfăşurată de consilierul local în calitate de membru al consiliilor de administraţie la unităţile şi instituţiile de învăţământ de stat nu este retribuită.

În exercitarea mandatului său, consilierul local exercită o funcţie de autoritate publică la nivel local (sintagmă prin care se înţeleg acele funcţii cu caracter politic constituite prin alegeri prin intermediul cărora se realizează atributele de persoană juridică ale unităţii administrativ-teritoriale în care a fost ales şi îşi desfăşoară activitatea, prin prerogative de putere publică) şi este în serviciul colectivităţii locale care l-a ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind responsabil în faţa acesteia de exercitarea mandatului în acord cu interesele generale ale colectivităţii.

Atribuţia de asigurare a cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind educaţia este exercitată de consiliul local exclusiv prin consilierii locali, fiind incompatibilă, în raport cu statutul consilierului local, delegarea acestei atribuţii către o persoană care nu are calitatea de consilier local.

Împotriva Sentinţei civile nr. 296/2020 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Olt a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Municipiului Caracal, cauza fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal.

La termenul din 24 noiembrie 2020, Curtea de Apel Craiova a pus în discuţia părţilor sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată la paragraful 6 din prezenta decizie şi a solicitat părţilor să îşi exprime punctul de vedere. III. Prevederile normative supuse interpretării

Dispoziţiile legale ce formează obiectul sesizării sunt cele ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011: „Art. 96. – […] (2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar; b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la chestiunea de drept

Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Caracal a susţinut că dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 se interpretează în sensul posibilităţii consiliului local de a decide, prin hotărâre, nominalizarea reprezentanţilor săi, indiferent dacă aceştia sunt sau nu consilieri locali, având în vedere următoarele argumente: (i) Propunerile de numire a reprezentanţilor în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ de stat sunt făcute de reprezentanţii partidelor politice cu respectarea reprezentativităţii acestor partide în componenţa consiliilor locale sau judeţene. (ii) Fiecare partid politic propune oameni reprezentativi pentru aceste formaţiuni, care, de regulă, sunt cadre didactice din unităţile de învăţământ şi care cunosc cel mai bine problemele cu care se confruntă acestea. (iii) O interpretare restrictivă a textului de lege ar îngrădi posibilitatea consiliilor locale sau judeţene de a-şi numi reprezentanţii dintr-o paletă mai largă de specialişti în domeniul şi specialitatea unităţilor de învăţământ. De exemplu, la un liceu cu profil de muzică este evident că cel mai reprezentativ este un profesor de muzică şi nu un consilier local sau judeţean care poate fi inginer. (iv) Din analiza prevederilor art. 96 alin. (7) din Legea nr. 1/2011, care reglementează atribuţiile consiliilor de administraţie, rezultă necesitatea ca din consiliile de administraţie să facă parte specialişti, de regulă cadre didactice. Acesta este unul dintre raţionamentele pentru care legiuitorul nu a restrâns aria de reprezentativitate doar la consilierii locali sau judeţeni. (v) În condiţiile în care textul de lege nu precizează în mod expres, imperativ, necesitatea ca reprezentanţii consiliilor locale sau judeţene, după caz, în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ de stat să fie numai consilieri locali sau judeţeni, se aplică principiul de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. (vi) Conform art. 131 din Codul administrativ, consilierii locali pot fi mandataţi să reprezinte interesele unităţilor administrativ-teritoriale la regii autonome sau societăţi de interes local cu respectarea configuraţiei politice de la ultimele alegeri. Textul de lege menţionat conţine o prevedere expresă a mandatării consilierilor locali, dată de legiuitor, ca reprezentanţi ai unităţilor administrativ-teritoriale. Legiuitorul a lăsat la latitudinea consiliului local să aprecieze cu privire la calitatea pe care să o aibă reprezentantul său. (vii) O interpretare restrictivă a textului de lege ar îngreuna punerea lui în practică, deoarece există municipii cu foarte multe consilii de administraţie, iar numărul consilierilor locali/judeţeni ce fac parte din consiliul local/judeţean este limitat. Consecinţa acestei interpretări ar avea ca rezultat numirea unui consilier local/judeţean în mai multe consilii de administraţie ale unor unităţi de învăţământ cu profil diferit şi, implicit, efecte negative asupra actelor de administrare ale respectivelor unităţi de învăţământ deoarece un consilier local/judeţean care face parte din două sau trei consilii de administraţie nu poate să stăpânească întreaga problematică a acestor unităţi de învăţământ. 20.Intimata-reclamantă Instituţia Prefectului Judeţului Olt şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că poate fi reprezentant al consiliului local în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ de stat numai o persoană care are calitatea de consilier local, întrucât, în exercitarea mandatului de consilier local, se exercită o funcţie de autoritate publică la nivel local şi este în serviciul colectivităţii locale care l-a ales, fiind responsabil în faţa acesteia de exercitarea mandatului în acord cu interesele generale ale colectivităţii. V. Punctul de vedere al instanţei de trimitere Cu privire la admisibilitatea sesizării 21.Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal a argumentat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în raport cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că: (i) de lămurirea chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât, în baza interpretării dispoziţiilor legale în discuţie, alăturat altor argumente, instanţa de fond a reţinut că acţiunea formulată de reclamantă este întemeiată; (ii) aspectele ce formează obiectul sesizării sunt repuse în discuţie şi în faţa instanţei de control judiciar, prin recursul formulat de instituţia publică pârâtă; (iii) problema de drept este nouă, deoarece asupra acestei probleme Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre, aşa cum rezultă din analiza practicii judiciare; (iv) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare; (v) cauza se află pe rolul unei instanţe de control judiciar, învestită cu soluţionarea dosarului în ultimă instanţă. Cu privire la fondul cauzei 22.În raport cu dispoziţiile art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, dacă intenţia legiuitorului era ca reprezentarea consiliului local să fie asigurată exclusiv printr-un membru al organului colegial, ar fi prevăzut expres aceste aspect. 23.În cauză, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 124 alin. (1) şi (2), art. 129 alin. (7) lit. a) şi art. 131 din Codul administrativ, conform cărora: „Art. 124. – (1) După constituire, consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate, în termenul stabilit prin regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local. (2) Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii locali.” „Art. 129. – […] (7) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigură, potrivit competenţei sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: a) educaţia;” „Art. 131.- Consilierii locali împuterniciţi să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în societăţi, regii autonome de interes local şi alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnaţi, prin hotărâre a consiliului local, în condiţiile legii, cu respectarea regimului incompatibilităţilor aplicabil şi a configuraţiei politice de la ultimele alegeri locale.”

Cu referire la situaţia de incompatibilitate dintre funcţia de primar şi calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a reţinut că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 87/2017, instituie o serie de incompatibilităţi pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei (Decizia nr. 12 din 19 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 235 din 30 martie 2016; Decizia nr. 71 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 26 iunie 2018; Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011). În acest context, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a fost modificat în sensul că din consiliul de administraţie al şcolii face parte, pe lângă ceilalţi reprezentanţi, şi primarul sau un reprezentant al primarului.

În consecinţă, se afirmă că, pentru identitate de raţiune, regulile aplicabile în privinţa primarilor sunt aplicabile şi în situaţia consilierilor locali. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale A. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate repere de practică judiciară cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. B. Jurisprudenţa şi punctele de vedere ale celorlalte instanţe

Curţile de Apel Alba Iulia, Bacău, Braşov, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Galaţi, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Suceava şi Timişoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă în privinţa chestiunii de drept supuse dezlegării.

La nivelul Curţii de Apel Craiova a fost identificată o hotărâre pronunţată în recurs, prin care s-a reţinut că, potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local. C. Puncte de vedere teoretice exprimate de instanţe

Într-un punct de vedere, s-a afirmat că dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 se interpretează în sensul că reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local. 30.Într-un alt punct de vedere, s-a argumentat că dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu restrâng reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică exclusiv printr-un consilier local. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 31.Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept 32.Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod şi s-a propus soluţia de admitere a sesizării, fiind prezentate argumentele care stau la baza interpretării dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 33.Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza; (iii) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Sunt îndeplinite primele trei şi a şasea dintre condiţiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflat în stadiul de recurs pe rolul Curţii de Apel Craiova, instanţă care a formulat sesizarea şi care judecă litigiul în ultimă instanţă, iar Înalta Curte nu a statuat asupra problemei de drept supuse dezlegării, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În ceea ce priveşte a patra condiţie de admisibilitate, vizând existenţa unei „chestiuni de drept veritabile”, în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că scopul mecanismului procedural reglementat de art. 519-521 din Codul de procedură civilă este de a contribui la transformarea practicii judiciare într-una predictibilă (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, paragrafele 34 şi 36), iar premisele declanşării acestei proceduri constau în iminenta apariţie a unei practici judiciare neunitare (Decizia nr. 79 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 14 februarie 2019, paragrafele 90-91) şi în potenţialul chestiunii de drept de a suscita interpretări diferite, fie ele doar prefigurate sau deja afirmate (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 47).

Cel puţin aparent, la nivelul instanţei de trimitere – Curtea de Apel Craiova – este iminentă apariţia unei practici judiciare neunitare, întrucât există deja o jurisprudenţă singulară, reprezentată de Decizia nr. 627 din 2 martie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 642/104/2020 (prezentată la paragraful 28 din prezenta decizie), prin care dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 au fost interpretate în sensul că reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică se asigură exclusiv printr-un consilier local, în timp ce punctul de vedere al instanţei de trimitere (expus la paragrafele 22-25 din prezenta decizie) tinde spre interpretarea contrară, în sensul că dispoziţiile respective permit reprezentarea şi prin persoane care nu au calitatea de consilier local.

Totodată, existenţa unei interpretări divergente a dispoziţiilor în discuţie este prefigurată de opiniile teoretice contradictorii exprimate de alte instanţe, aşa cum rezultă din expunerea de la paragrafele 30-31 din prezentul raport, ceea ce conferă consistenţă concluziei că problema de drept supusă dezlegării are aptitudinea de a suscita interpretări diferite prefigurate de punctele de vedere afirmate de instanţe.

Dificultatea şi incertitudinea în interpretarea dispoziţiilor în discuţie sunt date de analogia dintre reprezentarea primarului, respectiv a consiliului local în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ de stat, reglementată de art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, şi situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, dintre funcţia de primar şi membru al consiliului de administraţie sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la instituţiile publice.

În consecinţă, se apreciază că suntem în prezenţa unei reale şi veritabile chestiuni de drept, aptă să genereze divergenţe de jurisprudenţă, fiind îndeplinită şi a patra condiţie de admisibilitate a sesizării. 40.În ceea ce priveşte a cincea condiţie de admisibilitate, referitoare la caracterul de noutate, se consideră că, în pofida faptului că dispoziţiile supuse interpretării se regăsesc în fondul legislativ încă din anul 2011, noutatea problemei de drept este dată de faptul că 14 dintre cele 15 curţi de apel au comunicat faptul că, în raza lor de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept în discuţie, iar Curtea de Apel Craiova a comunicat o singură hotărâre judecătorească. 41.Funcţia mecanismului hotărârii prealabile de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori) se poate realiza în acest stadiu, dat fiind faptul că nu există jurisprudenţă neunitară profundă şi persistentă, care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuţie şi care să permită, deci, conturarea unei practici stabile a instanţelor de judecată, astfel că problema de drept prezintă caracterul de noutate. 42.Pentru toate argumentele expuse, se apreciază că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate a sesizării, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficienţă mecanismului de asigurare a unei practici judiciare unitare reprezentat de pronunţarea unei hotărâri prealabile. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 43.Problema de drept, care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, aşa cum reiese din opiniile jurisprudenţiale relevate şi din încheierea de sesizare, vizează reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică, şi anume dacă reprezentarea se realizează exclusiv printr-un consilier local sau poate fi mandatată şi o altă persoană fizică.

Justa soluţionare a prezentei sesizări presupune ca interpretarea normei instituite prin art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 să scoată în evidenţă finalitatea avută în vedere de legiuitor la momentul edictării respectivului act normativ.

Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 1/2011, printre principiile care guvernează învăţământul preuniversitar şi superior, precum şi învăţarea pe tot parcursul vieţii din România sunt principiul descentralizării – în baza căruia deciziile principale se iau de către actorii implicaţi direct în proces -, precum şi principiul răspunderii publice – în baza căruia unităţile şi instituţiile de învăţământ răspund public de performanţele lor -, iar, potrivit art. 20 din lege: „(1) Autorităţile administraţiei publice locale asigură, în condiţiile legii, buna desfăşurare a învăţământului preuniversitar în localităţile în care acestea îşi exercită autoritatea. (2) Neîndeplinirea de către autorităţile administraţiei publice locale a obligaţiilor ce le revin în organizarea şi funcţionarea învăţământului preuniversitar se sancţionează conform legii.”

Aşadar, reiese că scopul urmărit de către legiuitor a fost acela al unei bune conlucrări între unităţile de învăţământ şi autorităţile administraţiei publice locale, care să conducă la obţinerea de rezultate educaţionale maxime şi performanţe, ţinându-se astfel cont de principiul centrării educaţiei pe beneficiarii acesteia – elevii.

De menţionat că dispoziţiile ce formează obiectul sesizării, citate la pct. III din prezenta decizie, respectiv prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, fac parte din capitolul VII al legii, secţiunea a II-a, referitoare la conducerea unităţilor de învăţământ.

Este important de reţinut, în analiza de faţă, care sunt rolul şi atribuţiile consiliului de administraţie al unităţilor de învăţământ, modalitatea de lucru în cadrul acestuia, precum şi frecvenţa întrunirilor consiliului de administraţie.

Potrivit art. 96 alin. (6)-(9) din Legea nr. 1/2011: „(6) Consiliul de administraţie se întruneşte lunar sau ori de câte ori este necesar, la solicitarea directorului sau a două treimi dintre membri. Metodologia-cadru de organizare şi de funcţionare a consiliului de administraţie este stabilită prin ordin al ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului. (7) Consiliul de administraţie are următoarele atribuţii principale: a) adoptă proiectul de buget şi avizează execuţia bugetară la nivelul unităţii de învăţământ; b) aprobă planul de dezvoltare instituţională elaborat de directorul unităţii de învăţământ; c) aprobă curriculumul la decizia şcolii, la propunerea consiliului profesoral; d) stabileşte poziţia şcolii în relaţiile cu terţi; e) (text abrogat) f) aprobă planul de încadrare cu personal didactic şi didactic auxiliar, precum şi schema de personal nedidactic; g) aprobă programe de dezvoltare profesională a cadrelor didactice, la propunerea consiliului profesoral; h) sancţionează abaterile disciplinare, etice sau profesionale ale cadrelor didactice, conform legii; i) aprobă comisiile de concurs şi validează rezultatul concursurilor; j) aprobă orarul unităţii de învăţământ; k) îşi asumă răspunderea publică pentru performanţele unităţii de învăţământ, alături de director; l) îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin ordine şi metodologii ale ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului, respectiv ale Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului. (8) Consiliul de administraţie poate emite hotărâri în condiţiile în care sunt prezenţi minimum jumătate plus unu din totalul membrilor, exceptând situaţiile prevăzute la art. 93 alin. (1). Hotărârile consiliului de administraţie se adoptă cu votul a 2/3 din membrii prezenţi exceptând situaţiile prevăzute la art. 93 alin. (1). Hotărârile consiliului de administraţie care vizează personalul din unitate, cum ar fi procedurile pentru ocuparea posturilor, restrângerea de activitate, acordarea calificativelor, aplicarea de sancţiuni şi altele asemenea, se iau prin vot secret. Membrii consiliului de administraţie care se află în conflict de interese nu participă la vot. (9) Deciziile privind bugetul şi patrimoniul unităţii de învăţământ se iau cu majoritatea din totalul membrilor consiliului de administraţie.” 50.Astfel, analizând conţinutul acestui cadru legal în funcţie de scopul avut în vedere de legiuitor la adoptarea dispoziţiilor legale, care prevăd reprezentarea consiliului local în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, reiese că intenţia legiuitorului a fost aceea ca, în cadrul consiliilor de administraţie ale unităţilor de învăţământ, să nu fie restrânsă aria de reprezentativitate doar la consilierii locali, ci s-a dat posibilitatea consiliilor locale de a-şi desemna reprezentanţii dintr-o paletă cât mai largă de specialişti în domeniul unităţilor de învăţământ, în vederea unei bune desfăşurări a învăţământului preuniversitar. 51.Totodată, în raport cu dispoziţiile legale sus-enunţate, se impune ca, în dezlegarea de drept de faţă, să fie folosită şi interpretarea sistematică, ce constă în lămurirea înţelesului dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, ţinându-se cont de legăturile sale cu dispoziţiile relevante din Codul administrativ, unde regăsim definiţia consiliului local, respectiv reglementarea instituţiei reprezentării intereselor unităţilor administrativ-teritoriale. 52.Astfel, potrivit art. 111 din Codul administrativ, „Consiliul local se compune din consilierii locali aleşi în condiţiile stabilite de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale”. 53.Art. 131 din Codul administrativ, referitor la mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ-teritoriale, prevede următoarele: „Consilierii locali împuterniciţi să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în societăţi, regii autonome de interes local şi alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnaţi, prin hotărâre a consiliului local, în condiţiile legii, cu respectarea regimului incompatibilităţilor aplicabil şi a configuraţiei politice de la ultimele alegeri locale.”

Din coroborarea textelor de lege sus-enunţate, precum şi dintr-o interpretare gramaticală a sintagmei „reprezentant/reprezentanţi al/ai consiliului local” din cuprinsul articolului 96 din Legea nr. 1/2011 reiese că legiuitorul a avut în vedere instituţia „reprezentantului/reprezentanţilor consiliului local”, şi nu instituţia „consilierului local”, aşa cum erau menţionate aceste noţiuni în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, în prezent abrogată, dar în vigoare la data publicării Legii nr. 1/2011, precum şi în cuprinsul Codului administrativ, în vigoare începând cu data de 5 iulie 2019.

Din cuprinsul prevederilor art. 129 alin. (7) lit. a) din Codul administrativ reiese că printre atribuţiile consiliului local se regăseşte şi cea a asigurării cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind educaţia, însă, atunci când legiuitorul face referiri exprese la mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ-teritoriale, dispoziţiile art. 131 din Codul administrativ enumeră, în mod limitativ, instituţiile în faţa cărora unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate doar de consilierii locali, şi anume: „societăţi, regii autonome de interes local şi alte organisme de cooperare sau parteneriat”.

Aşadar, Codul administrativ are dispoziţii exprese, care vizează mandatarea consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ-teritoriale, doar că acestea nu cuprind o reglementare exhaustivă a instituţiei reprezentării intereselor autorităţii administraţiei publice locale, respectiv a consiliului local, astfel că, per a contrario, reiese că, în celelalte situaţii, în speţă, în cadrul consiliilor de administraţie ale şcolilor, reprezentarea consiliului local poate fi făcută atât de către consilierul local, cât şi de către orice alt reprezentant, în condiţiile Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare (Codul civil), referitoare la instituţia reprezentării.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 1.295 din Codul civil, cu privire la temeiul reprezentării, „puterea de a reprezenta poate rezulta fie din lege, fie dintr-un act juridic ori dintr-o hotărâre judecătorească, după caz”.

Dispoziţiile art. 1.296 din Codul civil, referitoare la efectele reprezentării, prevăd următoarele: „contractul încheiat de reprezentant, în limitele împuternicirii, în numele reprezentatului produce efecte direct între reprezentat şi cealaltă parte”.

Aşadar, reiese că reprezentarea este procedeul tehnicojuridic, prin care o persoană, reprezentantul, încheie un act juridic în numele şi pe seama altei persoane, reprezentatul, efectele actului juridic astfel încheiat producându-se direct în persoana celui reprezentat. 60.Indiferent de felul ei, legală, convenţională sau judiciară, reprezentarea este, în aparenţă, o excepţie de la principiul relativităţii, în sensul că efectele actului juridic se produc faţă de reprezentant, deşi actul juridic respectiv a fost încheiat de către reprezentant. 61.Cele reţinute anterior conduc la conturarea unui ultim argument în susţinerea interpretării cadrului legal în sensul că este posibilă reprezentarea consiliului local în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ atât de către consilierii locali, cât şi de către alte persoane, în baza unei împuterniciri de reprezentare, şi anume faptul că, deşi legiuitorul nu a dat o definiţie în conţinutul actului normativ a sintagmei „reprezentant/reprezentanţi al/ai consiliului local”, totuşi, pentru lămurirea conţinutului textului de lege este evidentă folosirea cuvântului „reprezentant”, în sensul său de termen juridic specific, propriu dreptului civil. 62.Se constată totodată că, prin încheierea de sesizare, instanţa de trimitere a folosit şi metoda analogiei, pentru situaţia consilierului local în raport cu situaţia primarului, din perspectiva art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, sens în care a fost invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 225 din 15 februarie 2011. 63.Este de reţinut că importanţa argumentului de interpretare logică – de analogie – constă în aceea că reprezintă procedeul prin care se face completarea lacunelor legii, caz în care se pune nu atât problema de a interpreta un text de lege, cât de a găsi un text de lege care să fie aplicabil la situaţia concretă, dar neprevăzută de lege.

În situaţia de faţă, avându-se în vedere dispoziţiile Codului administrativ, reiese că nu se poate recurge la analogie, ca procedeu de interpretare a legii, întrucât, aşa cum s-a reţinut anterior, pentru instituţia mandatării consilierilor locali pentru reprezentarea intereselor unităţii administrativ-teritoriale există reglementare expresă în art. 131 din Codul administrativ, iar o eventuală completare a acestui text de lege specială poate fi făcută doar cu o normă generală, respectiv dispoziţiile din Codul civil referitoare la instituţia reprezentării, şi nicidecum nu poate fi completat cu dispoziţiile din legea specială – Codul administrativ, referitoare la o cu totul altă instituţie, reglementată în mod distinct, şi anume cea a primarului.

De altfel, dispoziţiile referitoare la „mandatarea consilierilor locali” prevăzute de art. 131 din Codul administrativ din titlul V „Autorităţile administraţiei publice locale”, capitolul III „Consiliul local”, nu au corespondent în capitolul IV „Primarul” din acelaşi titlu, întrucât prevederile art. 157 din Codul administrativ se referă la instituţia „delegării atribuţiilor primarului”, nefiind vorba despre instituţia „reprezentării primarului”.

Mai mult, analogia este făcută din perspectiva incompatibilităţilor şi a excepţiilor de la acestea, instituite de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă, totodată, se reţine că, potrivit dispoziţiilor legii în forma actuală, atât funcţiile de primar, viceprimar, cât şi funcţia de consilier local nu sunt incompatibile cu cea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale.

Astfel, potrivit art. 88 alin. (1) lit. d) teza finală din Legea nr. 161/2003, funcţia de consilier local nu este incompatibilă cu cea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale.

De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 88 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, „activitatea desfăşurată de consilierul local sau consilierul judeţean, în calitate de membru al consiliilor de administraţie al unei entităţi economice din subordinea sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deţine participaţie, la unităţile şi instituţiile de învăţământ de stat sau confesionale şi la spitalele publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sau a altor reprezentanţi ai instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale nu este retribuită”.

Faptul că Legea nr. 161/2003 menţionează în mod expres că funcţia de consilier local nu este incompatibilă cu cea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale nu conduce la interpretarea textului art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în sensul excluderii posibilităţii reprezentării consiliului local în unităţile de învăţământ şi de către alte persoane decât consilierii locali. 70.Aşadar, în raport cu toate considerentele anterioare, reiese că, dacă intenţia legiuitorului era ca, în privinţa reprezentării consiliului local în unităţile de învăţământ, să nu poată fi realizată decât exclusiv printr-un consilier local – membru al organului colegial, ar fi fost prevăzută în mod expres această cerinţă. 71.În consecinţă, se reţine că reprezentarea consiliului local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică nu se realizează exclusiv printr-un consilier local, astfel că poate fi împuternicită şi o altă persoană fizică să îl reprezinte. 72.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă,