Decizia nr. 21 din 5 aprilie 2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănişor, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 4.088/99/2019.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar: răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că nu se verifică practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul sesizării; răspunsurile instanţelor naţionale cu privire la chestiunea de drept în discuţie. Totodată, se arată că, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, raportul întocmit în cauză a fost comunicat părţilor din dosarul în care a fost formulată sesizarea, iar acestea au depus puncte de vedere privind chestiunea de drept supusă judecăţii.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.

Curtea de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 23 septembrie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 4.088/99/2019, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin Sentinţa nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 1.560/118/2012, Tribunalul Iaşi a admis cererea formulată de reclamanta persoană juridică – societate comercială şi a obligat pârâtul Municipiul Constanţa la ajustarea tarifelor pentru activitatea specifică serviciului de salubrizare, în conformitate cu parametrul de ajustare convenit prin Contractul nr. 70.717/9.05.2008 încheiat între părţi, respectiv indicele lunar al preţurilor de consum pentru servicii comunicat de Institutul Naţional de Statistică, raportat la luna iunie 2008, începând cu 1 octombrie 2011.

În Dosarul nr. 842/99/2015, aceeaşi reclamantă a solicitat, la 7 noiembrie 2014, aplicarea de penalităţi de 1% pe zi de întârziere, până la executarea sentinţei menţionate la paragraful 8, completându-şi acţiunea în sensul obligării Primarului Municipiului Constanţa la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la executarea hotărârii.

Prin Sentinţa nr. 1.094 din 15 septembrie 2015, pronunţată de Tribunalul Iaşi – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea, astfel cum a fost formulată şi completată de reclamantă, în contradictoriu cu Municipiul Constanţa şi Primarul Municipiului Constanţa şi, în consecinţă, au fost obligaţi pârâţii la plata către reclamantă a unei penalităţi de 1% pe zi de întârziere, calculată de la data rămânerii irevocabile a Sentinţei nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunţată de Tribunalul Iaşi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.560/118/2012, şi până la punerea în executare efectivă a aceleiaşi sentinţe. De asemenea, instanţa de executare l-a obligat pe pârâtul Primarul Municipiului Constanţa la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând de la data pronunţării hotărârii şi până la executarea sentinţei menţionate.

Sentinţa nr. 1.094 din 15 septembrie 2015, pronunţată de Tribunalul Iaşi – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost anulată, în parte, de Curtea de Apel Iaşi, care, în soluţionarea recursului formulat de recurenţii Municipiul Constanţa şi Primarul Municipiului Constanţa, a pronunţat Decizia nr. 141 din 2 februarie 2016, a admis calea de atac şi a luat act de renunţarea reclamantei la capătul de cerere privind obligarea Primarului Municipiului Constanţa la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei recurate.

Reclamanta a formulat la 5 mai 2016 cererea înregistrată cu nr. 2.711/99/2016 pe rolul Tribunalului Iaşi, prin care a solicitat obligarea debitoarei la plata sumei de 519.652.595,68 lei penalităţi de întârziere, calculate la debitul de 45.986.955,37 lei, pentru perioada 1 februarie 2013-7 martie 2016.

Prin Sentinţa nr. 587 din 25 aprilie 2017, Tribunalul Iaşi a admis în parte acţiunea şi a fixat suma definitivă, datorată de pârâtă reclamantei cu titlu de penalităţi de întârziere pentru neîndeplinirea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu – Sentinţa nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012 a Tribunalului Iaşi, pentru perioada 1 februarie 2013-7 martie 2016, la suma de 413.187.664,48 lei.

Împotriva sentinţei menţionate la paragraful 13 au declarat cale de atac intitulată „apel” atât reclamanta, cât şi pârâtul Municipiul Constanţa.

În apel, prin Încheierea din 15 noiembrie 2017, Curtea de Apel Iaşi a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea prevederilor dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), în ceea ce priveşte: termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalităţi; natura acestui termen şi sancţiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală şi pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanţa poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalităţile de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018 (Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), s-a pronunţat cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, prin Decizia nr. 4 din 21 mai 2018, Curtea de Apel Iaşi a admis apelul formulat de Municipiul Constanţa împotriva Sentinţei nr. 587 din 25.04.2017 a Tribunalului Iaşi, pe care a schimbat-o, în parte, în sensul că a fost admisă, în parte, cererea principală formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Constanţa, fiind fixată suma definitivă datorată de pârâtă reclamantei, cu titlu de penalităţi de întârziere pentru neîndeplinirea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu – Sentinţa nr. 2.605 din 20 noiembrie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 1.560/118/2012, pentru perioada 1 februarie 2013-15 decembrie 2015, la suma de 28.857.120 lei.

După pronunţarea acestei decizii, dispoziţiile Codului de procedură civilă au fost modificate prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative (Legea nr. 310/2018), fiind modificate şi dispoziţiile art. 906 alin. (4), care, în prezent, prevăd următoarele: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalităţii debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părţilor. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu îşi execută obligaţia prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.”

Prevalându-se de aceste noi dispoziţii legale, dar şi de cele ale art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a sesizat Tribunalul Iaşi cu o cerere prin care a solicitat să se fixeze penalităţile pentru neexecutarea Sentinţei nr. 2.605/2012 a Tribunalului Iaşi, începând cu 16 februarie 2015, şi să îl oblige pe pârâtul Municipiul Constanţa la plata de despăgubiri pentru neexecutarea obligaţiei stabilite prin hotărârea menţionată.

Cererea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă prin Sentinţa nr. 544 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Iaşi, care a reţinut, în esenţă, următoarele: (i) dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 menţionează în mod expres că prin hotărârea prin care sunt fixate penalităţile, instanţa stabileşte, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă, şi despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, iar reclamanta trebuia să solicite stabilirea acestor despăgubiri prin cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. 2.711/99/2016, soluţionat definitiv prin Decizia nr. 4 din 21 mai 2018 a Curţii de Apel Iaşi; (ii) având în vedere considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă nu exclude cumulul despăgubirilor cu cel al penalităţilor, dar dispoziţia legală specială prevede şi modalitatea prin care se soluţionează o astfel de solicitare, respectiv „prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei”; (iii) în consecinţă, în materia contenciosului administrativ, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 reglementează o procedură specială privind condiţiile de sesizare a instanţei de executare în vederea stabilirii despăgubirilor, derogatorie de la dreptul comun prevăzut de art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă care, astfel, nu este aplicabil în speţă, în baza principiului potrivit căruia legea specială derogă de la legea generală.

Prin recursul declarat împotriva Sentinţei nr. 544 din 8 iulie 2020 a Tribunalului Iaşi, reclamanta a criticat această soluţie, susţinând că din interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 906 alin. (7) şi art. 892 din Codul de procedură civilă rezultă că cererea de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea obligaţiei stabilite printr-o hotărâre definitivă poate fi formulată fie odată cu cererea de stabilire a penalităţilor prevăzute de acelaşi text de lege [art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004], fie pe calea unei acţiuni separate, după pronunţarea hotărârii prin care au fost stabilite penalităţile. A mai susţinut recurenta că această interpretare rezultă şi din considerentele de la pct. 73 din Decizia nr. 16 din 6 martie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 13 aprilie 2017 (Decizia nr. 16/2017 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), în cuprinsul cărora s-a reţinut că „După pronunţarea unei încheieri de stabilire a sumei definitive datorate cu titlu de penalităţi, creditorul poate solicita obligarea debitorului la repararea prejudiciului rezultat din neexecutarea unei obligaţii cu caracter personal, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă şi ale dreptului material”.

Dispoziţiile legale supuse interpretării sunt cele ale art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, prin coroborare cu art. 891 din Codul de procedură civilă:

Reclamanta a susţinut că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la întregul art. 906 din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage, totodată, aplicarea art. 28 din Legea nr. 544/2004, normele urmând a fi interpretate şi aplicate coroborat, în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile juridice administrative. Or, singura prevedere incompatibilă este teza din art. 906 alin. (1) din Codul de procedură civilă privind obligaţia ce poate fi îndeplinită printr-o altă persoană, art. 24 din Legea nr. 554/2004 vizând doar obligaţia de a face ce incumbă autorităţii publice. Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 consacră posibilitatea, iar nu obligaţia creditorului de a formula cererea de acordare a despăgubirilor odată cu cererea de fixare a sumei definitive datorate cu titlu de penalităţi, având în vedere şi considerentele de la pct. 55, 56, 59, 60, 73, 74 şi 75 din Decizia nr. 16/2017 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care se arată expres că despăgubirile se pot acorda independent de penalităţi, deoarece sumele au o destinaţie diferită. Interpretând coroborat toate alineatele art. 24 din Legea nr. 554/2004, în lumina dezlegărilor date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, rezultă că instanţa, prin aceeaşi încheiere de stabilire a penalităţilor, poate dispune şi cu privire la despăgubiri, ceea ce implică în mod necesar formularea de către creditor a solicitării de despăgubiri împreună cu cererea de fixare a cuantumului penalităţilor. Această dispoziţie legală reglementează o posibilitate, nu o obligaţie imperativă de a acţiona sub o sancţiune, consacrând opţiunea de a solicita despăgubiri încă de la momentul în care se solicită fixarea cuantumului penalităţilor.

Pârâtul Municipiul Constanţa a susţinut că prin Decizia nr. 12/2018 Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat deja asupra modalităţii de interpretare a dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere considerentele de la pct. 94 şi 95 din această decizie, în materia contenciosului administrativ, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevalează faţă de norma generală din Codul de procedură civilă, iar instanţa supremă a statuat deja că dispoziţiile din legea specială se vor aplica cu prioritate, sintagma „prin aceeaşi încheiere” urmând să fie interpretată exact aşa cum este reglementată. În sfera reglementării derogatorii de la norma generală se înscrie şi teza finală a art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de trimitere a considerat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Completul de judecată care a formulat sesizarea a arătat că analiza dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate conduce la două interpretări.

Una dintre posibilele interpretări este aceea conform căreia este inadmisibilă cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, formulată de creditor pe cale separată, în condiţiile în care despăgubirile nu au fost solicitate anterior, prin cererea de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalităţi formulată în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens s-a argumentat că art. 906 alin. (7) şi art. 892 din Codul de procedură civilă reglementează condiţiile generale ce trebuie îndeplinite atunci când se pune problema acordării unor despăgubiri pentru neexecutarea unei obligaţii de a face, care implică faptul personal al debitorului, în timp ce art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 reglementează o procedură specială privind condiţiile de sesizare a instanţei de executare în vedere stabilirii despăgubirilor, derogatorie de la dreptul comun. Această interpretare rezultă şi din considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

A doua posibilă interpretare este cea potrivit căreia este admisibilă cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, formulată de creditor separat de cererea privind calcularea sumei datorate cu titlu de penalităţi, în condiţiile în care o astfel de cerere nu a fost formulată la momentul stabilirii penalităţilor în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a arătat că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, această lege se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă, care constituie dreptul comun în materie, cererea de acordare de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a unei obligaţii poate fi făcută pe calea unei acţiuni separate, în condiţiile prevăzute de art. 892 din Codul de procedură civilă, text de lege la care art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în mod expres. Formularea cererii de acordare de despăgubiri în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă nu este în niciun fel condiţionată de formularea cererii de stabilire a sumei definitive cu titlu de penalităţi, prima fiind soluţionată de instanţă prin hotărâre dată cu citarea părţilor, iar cea de a doua, prin încheiere dată cu citarea părţilor. În acest sens sunt şi prevederile art. 906 alin. (7) din Codul de procedură civilă.

Dispoziţiile art. 892 şi 906 din Codul de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, astfel că ele completează prevederile Legii nr. 554/2004. De altfel, art. 24 din Legea nr. 554/2004 face trimitere în mod expres la dispoziţiile art. 892 din Codul de procedură civilă.

Admisibilitatea formulării pe cale separată a cererii de acordare a despăgubirilor pentru neexecutarea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu derivă şi din natura diferită a celor două sume: penalităţile reprezintă un mijloc de constrângere indirectă pentru asigurarea executării în natură a obligaţiilor, acestea putându-se acorda independent de existenţa unui prejudiciu (penalitatea reprezentând o sancţiune pentru neexecutarea obligaţiilor stabilite prin titlul executoriu), în timp ce despăgubirile au ca finalitate acoperirea prejudiciului cauzat creditorului prin neexecutarea de bunăvoie de către debitor a obligaţiei ce implică faptul său personal şi reprezintă o modalitate de executare a obligaţiei prin echivalent.

Admisibilitatea cererii separate decurge şi din aplicarea prevederilor art. 6 alin. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi în condiţiile în care, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în mod constant că executarea unei hotărâri judecătoreşti trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, iar dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părţi (Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunţată în Cauza Ruianu împotriva României, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunţată în Cauza S.C. Ruxandra Trading – S.R.L. împotriva României).

Prin Decizia nr. 16/2017, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalităţi.”

Prin Decizia nr. 12/2018, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit următoarele:

Într-o opinie s-a apreciat că cererea de stabilire a despăgubirii pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, formulată de creditor separat de cererea privind calcularea sumei datorate cu titlu de penalităţi, este admisibilă, chiar dacă o astfel de cerere nu a fost formulată la momentul stabilirii penalităţilor, în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În sprijinul acestei opinii au fost exprimate, în esenţă, argumentele menţionate la paragrafele 30-34 din prezenta decizie.

Într-o altă opinie, în interpretarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-a apreciat că cererea de acordare a despăgubirilor poate fi formulată de către creditor numai odată cu cererea de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalităţi, ambele cereri urmând să fie soluţionate prin aceeaşi hotărâre, pentru următoarele argumente: (i) în situaţia în care creditorul a formulat numai cerere de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalităţi, fără a solicita şi acordarea de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, formularea ulterioară a unei cereri distincte, în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă, câtă vreme procedura execuţională specială în materia contenciosului administrativ s-a finalizat în momentul stabilirii sumei definitive datorate cu titlu de penalităţi; (ii) în acest sens este şi interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, aşa cum rezultă din considerentele de la pct. 95 din Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat, prin Decizia nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019, constatând că sunt constituţionale prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12/2018 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

De asemenea, instanţa de trimitere a menţionat ca fiind relevantă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 8 mai 2017, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 906 alin. (1) coroborat cu art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod şi că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe (Legea nr. 138/2014), după pronunţarea de către instanţa de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalităţi sau, în lipsa unei astfel de cereri, după împlinirea termenului de prescripţie a executării silite, nu mai este admisibilă formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligaţiei de a face care implică faptul personal al debitorului.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, se degajă cerinţele ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca sesizarea să fie considerată admisibilă, astfel: (i) existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; (ii) chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; (iii) chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; (iv) chestiunea de drept să fie nouă; (v) chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Verificând sesizarea în raport cu cerinţele legale menţionate, se constată că dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul unui complet al Curţii de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, competent, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ţ) coroborat cu art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, să soluţioneze calea de atac declarată împotriva unei sentinţe pronunţate, în primă instanţă, de Tribunalul Iaşi, într-un proces având ca obiect acordarea de despăgubiri în temeiul art. 24 alin. (4) din aceeaşi lege.

Soluţionarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării. Noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei.

Or, interpretarea dispoziţiilor art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, dispoziţii ce constituie temeiul de drept al cererii de chemare în judecată şi care fac obiectul divergenţei de opinii, este esenţială pentru a se stabili admisibilitatea acţiunii (ca o condiţie sine qua non pentru soluţionarea pe fond a litigiului) şi eventualul caracter fondat al căii de atac cu care a fost învestită instanţa de sesizare.

Chestiunea de drept sesizată este una reală, cu un grad de dificultate suficient de mare pentru a fi de natură să dea naştere unor interpretări diferite, în condiţiile în care nici art. 24 şi nici alte prevederi explicite ale Legii nr. 554/2004 nu oferă soluţii clare cu privire la problema în discuţie.

În ceea ce priveşte cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiţii legale a „noutăţii” şi a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. În practica instanţei supreme cu privire la criteriile de stabilire şi de identificare a cerinţei „noutăţii” s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor.

Or, în speţă, deşi reglementarea legală nu este de dată recentă, modificarea art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 intervenind în anul 2014, prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 138/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 16 octombrie 2014, de la data modificării nu a existat o jurisprudenţă suficient de consistentă care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuţie şi care să permită deci conturarea unei practici stabile a instanţelor de judecată.

În consecinţă, se constată că este îndeplinită şi condiţia noutăţii chestiunii de drept cu care instanţa supremă a fost sesizată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.

În esenţă, chestiunea de drept ce se cere a fi dezlegată în principiu este aceea de a se stabili dacă este admisibilă o cerere de despăgubiri pentru neexecutarea în natură a obligaţiei, formulată de creditor pe cale separată, dar întemeiată în drept pe art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care despăgubirile nu au fost solicitate simultan sau până la soluţionarea cererii de stabilire a sumei datorate cu titlu de penalităţi, faţă de dispoziţia cuprinsă în art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 138/2014, referitoare la soluţionarea de către instanţa de executare a cererii creditorului de stabilire a despăgubirilor respective „prin aceeaşi hotărâre” prin care soluţionează cererea de fixare a sumei datorate cu titlu de penalităţi.

Cu prioritate, este de observat că atât părţile litigante, cât şi instanţa titulară a sesizării se raportează în mod greşit, în propriile analize, la art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin coroborare cu prevederile Codului de procedură civilă, astfel cum acestea au fost modificate, începând cu data de 21 decembrie 2018, prin Legea nr. 310/2018, deşi aceste modificări se aplică – potrivit art. 24 şi art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă – doar executărilor silite începute după intrarea lor în vigoare. Or, în speţă, procedura specială de executare a fost demarată de creditor anterior acestui moment, respectiv la data de 7 noiembrie 2014 (Dosarul nr. 7.895/118/2014 al Tribunalului Constanţa, înregistrat ulterior ca Dosarul nr. 842/99/2015 pe rolul Tribunalului Iaşi).

În prezenta decizie vor fi avute în vedere dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare silită – 7 noiembrie 2014, precum şi ale art. 891 şi 905 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012 (care au devenit art. 892 şi, respectiv, art. 906 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015), doar în aceste condiţii chestiunea de drept sesizată putând fi considerată că are legătură cu soluţionarea pe fond a cauzei, respectiv:

În ceea ce priveşte teza finală a art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se constată că aceasta prevede modalitatea de soluţionare a celor două posibile cereri formulate de creditor (cea având ca obiect fixarea sumei totale a penalităţilor şi cea privind stabilirea despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligaţiei prevăzute în titlul executoriu), respectiv „prin aceeaşi hotărâre”.

Norma în discuţie nu impune în mod expres condiţia ca solicitarea de despăgubiri să fie formulată simultan cu sau până la finalizarea procedurii judiciare prin care se soluţionează cererea de fixare a sumei datorate cu titlu de penalităţi pentru întârzierea în executare şi nici nu prevede vreo sancţiune pentru cazul în care creditorul nu ar formula cererea de despăgubiri cel mai târziu până la pronunţarea instanţei de executare asupra cererii prevăzute în teza întâi a alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, şi cu procedura reglementată de această lege-cadru.

Evident, această normă de trimitere nu poate viza decât acele dispoziţii procedurale pentru care nu este prevăzută o reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în caz contrar urmând a se da eficienţă principiului specialia generalibus derogant.

Verificarea compatibilităţii normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiţie înfăptuit de judecător, iar în privinţa procedurii speciale de executare instituite de art. 24 din Legea nr. 554/2004 trebuie avut în vedere faptul că aceasta se aplică numai dacă, prin dispozitivul hotărârii definitive ce constituie titlu executoriu, autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să se efectueze anumite operaţiuni administrative, fiind vorba deci de obligaţii de a face care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanţii săi legali.

Per a contrario, hotărârile care cuprind alte obligaţii decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vor urma direct procedura de executare silită reglementată de Codul de procedură civilă.

Trimiterile pe care art. 24 le face la art. 905 şi art. 891 din Codul de procedură civilă (în forma în vigoare la data demarării procedurii speciale de executare) nu modifică deci în vreun fel regimul executării hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ în ceea ce priveşte obiectul procedurii speciale de executare.

Cele mai importante diferenţe între această procedură specială şi procedura de executare silită de drept comun reglementată de Codul de procedură civilă sunt date de modalitatea de cuantificare a penalităţilor, de stabilire definitivă a penalităţilor, precum şi de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Astfel, procedura specială de executare reglementată de Legea nr. 554/2004 se declanşează la cererea creditorului, care poate acţiona în cadrul termenului de prescripţie a executării silite de 3 ani prevăzut de art. 706 alin. (1) din Codul de procedură civilă, termen care începe să curgă de la data stabilită în hotărâre pentru executarea acesteia sau, în lipsa unei astfel de dispoziţii, în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În această primă etapă a procedurii se încearcă obţinerea executării în natură a obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, prin mijloace de constrângere specifice, instanţa de executare putând, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, să aplice conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar creditorului să îi acorde penalităţi în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

A doua etapă reglementată este una de definitivare/încheiere a procedurii speciale de executare prevăzute de Legea nr. 554/2004 şi se derulează pentru creditor tot în termenul de prescripţie a executării silite de 3 ani, care începe să curgă de la data executării obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 3 luni înăuntrul căruia debitorul avea încă posibilitatea să execute obligaţia în natură.

Procedura se definitivează prin stabilirea de către instanţa de executare, la cererea creditorului, a sumei datorate statului cu titlu de amendă, a sumei datorate în total creditorului cu titlu de penalităţi şi, atunci când este cazul, a despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

În acest sens a statuat instanţa supremă şi prin Decizia nr. 12/2018, interpretare ce a fost ulterior şi validată constituţional (de exemplu, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 303 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 664 din 9 august 2019).

Divergenţele de opinii care se degajă din sumara jurisprudenţă identificată şi din punctele de vedere exprimate de colectivele de judecători, prezentate la pct. VI din prezenta decizie, s-au născut în legătură cu admisibilitatea formulării de către creditor a unei cereri de despăgubiri, pe cale separată, după epuizarea sau după considerarea ca fiind epuizată a celei de-a doua etape a procedurii speciale de executare.

Pentru rezolvarea acestor divergenţe este esenţial să se lămurească împrejurarea dacă simplul fapt al nedepunerii, în cadrul procedurii speciale de executare silită reglementate de Legea nr. 554/2004, a unei cereri în realizarea unui drept (respectiv a dreptului la despăgubiri pentru prejudiciul suferit prin neexecutarea în natură a unei obligaţii) – cererea având o cauză juridică distinctă de cererea prin care se solicită validarea ultimei măsuri coercitive împotriva debitorului prin stabilirea sumei datorate în mod definitiv cu titlu de penalităţi – poate conduce la considerarea ca inadmisibilă a unei astfel de cereri de despăgubiri formulate ulterior de creditor sau chiar la stingerea dreptului acestuia la acţiunea în despăgubiri pentru prejudiciul suferit.

Pentru a răspunde acestei probleme trebuie avute în vedere mai multe aspecte.

Astfel, executarea hotărârilor judecătoreşti reprezintă un aspect important al eficienţei controlului judiciar. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în Hotărârea din 24 martie 2005 pronunţată în Cauza Şandor contra României, că „executarea unei sentinţe sau a unei decizii, indiferent de instanţa care o pronunţă, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, în sensul art. 6 alin. 1 din Convenţie. Dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părţi”.

În acelaşi sens s-a pronunţat Curtea de la Strasbourg şi în cauzele Hornsby împotriva Greciei (Hotărârea din 19 martie 1997), Ruianu împotriva României (Hotărârea din 17 iunie 2003) şi S.C. Ruxandra Trading – S.R.L. împotriva României (Hotărârea din 12 iulie 2007).

Art. 24 din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 905 şi, respectiv, la art. 891 din Codul de procedură civilă, fără vreo distincţie, însă aceste norme urmează a fi aplicate, aşa cum s-a arătat anterior, prin prisma dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile de drept administrativ.

Or, faţă de conţinutul art. 905 din Codul de procedură civilă, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare, se poate constata compatibilitatea cu specificul raporturilor juridice administrative doar a prevederilor alin. (2), alin. (3) (privind cuantumul penalităţilor) şi alin. (5) (referitoare la posibilitatea reducerii sau înlăturării penalităţilor pe calea contestaţiei la executare, dacă debitorul execută obligaţia din titlul executoriu şi dovedeşte existenţa unor motive temeinice în justificarea întârzierii în executare).

Nu pot fi considerate însă aplicabile prevederile alin. (1) al art. 905 din Codul de procedură civilă, care sunt incompatibile cu termenele prevăzute special în art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în privinţa alin. (4) al art. 905 din Codul de p