ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2757/2023

Ședința publică din data de 23 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal la data de 08.07.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, în temeiul prevederilor art. 24 și art. 25 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, a solicitat instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța:

La data de 12.09.2022, reclamanta a formulat cerere modificatoarea a acțiunii formulate prin care a solicitat instanței să stabilească cuantumul penalităților datorate de Guvernul României cu titlu de penalități de întârziere pentru neemiterea Hotărârii de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B., astfel cum a fost stabilit de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 și obligarea Guvernului României la plata acestora.

În consecință, solicită stabilirea cuantumul penalităților de întârziere prin raportare la data emiterii Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 și nu prin raportare la data introducerii acțiunii (08.07.2022), motiv pentru care solicită ca în soluționarea cauzei să se aibă în vedere că:

- de Ia data pronunțării de către Înalta Curte de Casație și Justiție a deciziei civile 2370/08.05.2019 și până la data emiterii Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 au trecut 1.127 zile, motiv pentru care are dreptul la plata penalităților de întârziere de 1.000 RON pentru cele 1.127 zile în care Guvernul României a stat în pasivitate și nu a dat curs deciziei pronunțate de instanța supremă, calculate după cum urmează:

08.05.2019 — 08.06.2022 — 3 ani, 31 zile

3 ani (365 zile *3) + 31 zile (perioada 08.05.2022 — 08.06.2022) =

1.127 zile

1127 zile x 1.000 RON pe zi de întârziere în perioada 08.05.2019 — 08.06.2022 = 1.127.000 RON.

În toată perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate, nu și-a putut exercita dreptul de a cumpăra acțiunile de la B., în baza hotărârii judecătorești definitive și nici în acest moment, Subsemnata nu poate intra în posesia acțiunilor având în vedere că există o interdicție temporară de înstrăinare a acestor acțiuni, după cum se menționează în mod expres și în Hotărârea de Guvern 746/2022 (art. 2):

Articolul 2 "În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Astfel, având în vedere cele menționate, solicită stabilirea cuantumului penalităților la care are dreptul pentru perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1737 pronunțată în data de 14 octombrie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active a părții reclamante, lipsei de obiect și lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate.

Deopotrivă, a respins și cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Reclamanta A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate si procedând la rejudecare, admiterea în totalitate a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

Invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a susținut în esență recurenta – reclamantă că, prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte de Casatie Justitie a dispus obligarea Guvernului României de a adopta o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de actiuni ale B. până la limita de 8% din capitalul social, sub sanctiunea plătii unor penalităti de întârziere de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronuntării (i.e. 08.05.2019).

Asa cum rezultă din considerentele Deciziei ICCJ 2370/08.05.2019, pe lângă caracterul de mijloc de constrângere a autorității publice de a emite hotărârea de guvern, penalitățile de întârziere au rolul de "garantie pentru persoana vătămată că se vor restabili drepturile sau interesele legitime lezate prin conduita autorității publice".

Totodată, instanța supremă mentionează că, dată fiind perioada foarte lungă de timp în care Guvernul României a stat în pasivitate, instanța constată că "se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent exccutării obligatiei principale, sanctiunea unor penalităti de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronuntării prezentei decizii $i până la executarea obliga.tiei"

Astfel, în mod eronat instanta de fond a retinut că "La data de 8 iunie 2022, paratul a îndeplinit obligatia de a face stabilită prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, Curtea retine că, la momentul pronuntării prezentei hotărâri judecătorești, nu se mai justifică aplicarea acestui miiloc de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, mai exact aplicarea de penalităfi pe zi de întârziere" (pag. 16 din Sentinta recurată) atât timp cât în mod clar din cuprinsul deciziei ICCJ rezultă că aceste penalităti se vor acorda "de la data pronunfării prezentei decizii până la executarea obligafiei.

Rațiunea acordării acestor penalităti a fost aceea de a constrânge Guvernul României la emiterea hotărârii, pentru a asigura o garantie persoanelor vătămate de a beneficia de dreptul recunoscut prin lege — acela de a cumpăra actiuni, iar fiecare zi de întârziere în emiterea acesteia dă dreptul persoanelor beneficiare de a primi 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere.

Consideră recurenta că în mod eronat instanța de fond consideră că acordarea acestor penalităti nu se mai justifică pentru ca hotărârea a fost emisă, însă daca s-ar proceda în acest fel, s-ar încălca hotărârea instante supreme din care rezultă în mod clar că aceste penalităti se acordă "adiacent obligatiei principale" — astfel, chiar dacă se va adopta hotărârea de guvern, pentru zilele care au trecut de la data pronuntării hotărârii ICCJ până la adoptarea hotărârii de guvern (mai mult de 3 ani), f09tii angajati B. au dreptul la aceste penalităti.

În al doilea rând, arată că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 24 alin. (1) cu art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că legiuitorul recunoa$e dreptul persoanei vătămate de a se adresa instantei de executare pentru a stabili suma totală ce reprezintă despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea obligatiei de a face.

Astfel, premergător executării silite a penalitătilor stabilite prin decizia civilă 2370/08005.2019, creditorul este obligat să se adreseze instantei de executare în vederea stabilirii sumei definitiv datorată cu acest titlu.

Acest aspect a fost confirmat și de Înalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 21/2021 pronuntată în dosarul nr. x/2021 în procedura recursului în interesul legii (Ánexa 6 la eererea de chemare în judecată), care a stabilit că procedura specială de executarc reglementată de Legea nr. 554/2004 presupune două etape:

- O primă etapă prin care se încearcă obținerea executării în natură a obligatiei prevăzute în titlul executoriu, prin mijloace de constrângere specifice, instanta de executare putând, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, să aplice conducătorului autoritătii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar creditorului să îi acorde penalităti în condițiile art. 905 din C. proc. civ.. (paragraful 63 din Decizia 21/2021)

- A doua etapă (aplicabilă în prezenta spetă) este una de definitivare/încheiere a procedurii speciale de executare prevăzute de Legea nr. 554/2004 si se derulează pentru creditor tot în termenul de prescriptie a executării silite de 3 ani, care începe să curgă de la data executării obligatiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 2 luni înăuntrul căruia debitorul avea încă posibilitatea să execute obligatia în natură.

Procedura se definitivează prin stabilirea de către instanța dc executare, la cererea creditorului, a sumei datorate statului cu titlu de amendă, a sumei datorate în total creditorului cu titlu de penalităti si atunci când este cazul, a despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligatiei (paragrafele 65-65 din Decizia 21/2021)

Asa cum rezultă din cele mentionate mai sus, instanta de executare are obligatia de a stabili suma ce se datorează cu titlu de penalităti de întârzieres.i atunci când obligatia a fost îndeplinită — în termen de 3 ani de la data executării obligatici (i.e. 08006.2022), sau în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 3 luni.

Astfel, rationamentul instantei de fond conform căreia "(...) reclamanta a atins scopul urmărit, obfinând executarea obligafiei intuitu personae. La data de 8 iunie 2022, paratul Guvernul României a executat de bunăvoie, în natura, obligafia de adoptare a unei hotărâri de guvern, stabilita in sarcina sa prin titlul executoriu mentionat. Doar dacă această presiune se dovedea ineficientă se trecea, în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete, cum se arată în decizia precitată" — pag. 16 din Sentinta recurată - este eronat și contrar dezlegării instantei supreme din Decizia 21/2021 pronuntată în procedura recursului în interesul legii care mentionează că penalitătile se stabilesc de instanta de executare 9i atunci când obligatia a fost îndeplinită.

În spetă, nu s-a mai trecut prin prima etapa în care instanta acorda o amendă conducătorului institutiei și acorda un termen de 3 luni pentru îndeplinirea obligației, astfel că se impune aplicarea etapei a doua în care instanta doar stabilește penalitătile de întârziere, definitivând astfel procedura de executare silită.

În al treilea rând, solicită instantei să constate că de la data pronuntării de către Înalta Curte de Casatie .îi Justitie a deciziei civile 2370/08.05.2019 până la data îndeplinirii obligatiei de a emite hotărârea de guvern au trecut mai mult de 3 ani, motiv pentru care Subsemnata are dreptul la Plata penalitătilor de întârziere de 1.000 RON pentru perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate și nu a dat curs deciziei pronuntate de instanta supremă.

Mai arată recurenta că sustinerile instantei de fond în sensul că "Atunci când obligația de a face a fost executată (conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004), chiar cu întârziere, după împlinirea termenului legal de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoresti pronuncate, dar înainte de a se pronunța o altă hotărâre judecătorească prin care să se stabilească amenzi penalități, însăși rațiunea stabilirii penalităților încetează, atât timp cât acestea nu au rol reparator si nu constituie un mijloc de reparare a prejudiciului creditorului pentru neexecutarea în termen a obligafiei de a face" - pag. 17 din sentinta recurată - sunt eronate și nu respectă considerentele deciziei ICCJ în care se mentionează în mod clar că stabilirea penalităților de întârziere se stabilesc "adiacent executării obligafiei principale"

Nu în ultimul rând, instanta de fond menționează că "stabilirea sumei finale cu titlu de penalităfi este prevăzută de Legea 554/2004 numai în caml penalităfilor aplicate în baza art. 24 alin. (3) din acest act normativ, nu si a penalităfilor stabilite chiar prin titlul executoriu, în condifiile art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004" — pag. 16 din Sentinta recurată.

Or, solicită recurenta ca instanțade recurs să constate că și această susținere este eronată, aspect confirmat de Înalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, care prin Decizia nr. 2/16.01.2023 pronuntată în dosarul nr. x/2022 (Anexa 1) a stabilit că: "Prevederile art. 24 alin. (3) (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităci se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța dejudecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, corform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004",

Redând paragrafele 124, 128, 129 și 131 din Decizia nr. 2/16.01.2023, susține recurenta că, deși penalitătile de întârziere au fost stabilite prin Decizia ICCJ 2370/08.05.2019 în baza art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004, nu înseamnă că partea nu poate uza de dreptul prevăzut de art. 24 din Legea 554/2004 — cum a stabilit instanta supremă, procedura de fixare a penalitătilor se aplică în situatia în care acestea au fost stabilite de către o instantă de judecată în baza art. 18 din Legea 554/2004.

Mai mult, susține că în toată perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate, partea nu și-a putut exercita dreptul de a cumpăra acțiunile de la B., în baza hotărârii judecătorești definitive și nici în acest moment nu poate intra în posesia actiunilor, având în vedere că, pe de o parte, până în august 2022, a existat o interdictie temporară de înstrăinare a acestor actiuni, după cum se mentionează în mod expres în art. 2 din Hotărârea de Guvern 746/2022, iar, pe de altă parte, în cuprinsul hotărârii se menționează că vânzarea acțiunii se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023, fără a se emite până în acest moment vreo procedură de aplicare a acestei hotărâri.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentintei recurate și admiterea pe fond a acțiunii introductive, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului a formulat întâmpinare la recurs, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca neîntemeiat, susținând în esență că instanța de fond a apreciat în mod just că nu există o culpă a Guvernului României, întrucât nu a rămas în pasivitate, fiind făcute demersurile necesare în scopul executării voluntare a obligației stabilite prin Decizia nr. 2370/08.05.2019.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinare, deși aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului s-a fixat primul termen pentru soluționarea recursului la data de 23.05.2023, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, luând act de solicitarea părților, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând dosarul spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin raportare la criticile formulate, la apărările intimatului și la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru motivele arătate în continuare:

Elemente de fapt și de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații B. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu mai sus menționat.

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilității; în plus, spre diferență de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuție este constrângerea la exercițiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu executa obligația prevăzuta în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6), odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) și (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleași penalități, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile C. proc. civ.. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, iar penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanței de executare.

De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere.

Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și 5.

Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire.

Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile).

În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligația nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

În cauză nu se poate reține o interpretare și aplicare greșită de către judecătorul fondului a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâții si-ar fi îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ICCJ in dosarul nr. x/2015, respectiv o neexecutare a titlului executoriu invocat în speță, având în vedere că:

Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționata de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare in judecata pe rolul primei instanțe dar și a termenului la care s-a judecat cauza în fața primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având in vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale B. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații B. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu.

Așadar, în cauza de față, la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022 anterior introducerii cererii de chemare în judecată, astfel că, în mod corect, prima instanță a reținut că cererea este neîntemeiată, obligația stabilită prin titlul executoriu fiind executată înainte ca reclamanta să promoveze acțiunea.

Astfel, cu corecta aplicare și interpretare a legii, prima instanță a reținut că stabilirea sumei finale cu titlul de penalități este prevăzută de Legea nr. 554/2004 numai in cazul penalităților aplicate in baza art. 24 alin. (3) din acest act normativ, nu si a penalităților stabilite chiar prin titlul executoriu, în condițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum este cazul in speță și, cum la momentul pronunțării hotărârii Guvernul României a făcut dovada ieșirii din pasivitate prin adoptarea la 8 iunie 2022 a H.G. nr. 746/2022, obligarea pârâtului la penalitățile solicitate de reclamantă nu se mai justifică.

În ceea ce privește executarea cu întârziere,

Din această perspectivă, instanța de recurs reține că această circumstanță factuală nu este determinantă prin ea însăși.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecății, reclamanta a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reține că în sarcina pârâtului nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor B. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reține nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamanta a obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1737 pronunțată în Camera de Consiliu la data de 14 octombrie 2022 de Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2023.