ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5116/2024

Ședința publică din data de 7 noiembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 04.05.2022 sub număr unic de dosar x/2022, reclamanții A. și ații au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Prim Ministrul României, solicitând:

- în principal, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

- aplicarea conducătorului unității- Guvernul României a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curți de Casație si Justiție, până la aplicarea deciziei menționate,

- acordarea de penalități pentru fiecare dintre reclamanți în raport de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispozițiilor art. 906 alin. (2) C. proc. civ. cu menținerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casție și Justiție - titlu executoriu de 1000 RON/zi de întârziere/creditor,

- în subsidiar, în cazul în care instanța va considera că penalitățile pe zi de întârziere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispozițiilor art. 906 C. proc. civ., au fost deja acordate de către instanța ce a pronunțat titlul executoriu,

- fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere în sarcina debitorului Guvernul României, în sensul de a fixa suma definitivă cu titlu de penalități si de a obliga debitorul la plata acestora in raport de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 care se suprapun dispozițiilor art. 906 alin. (4) C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 1899 din 24 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-au hotărât următoarele:

- s-a admis excepția lipsei capacității procesuale de folosință a reclamantului B. și a fost anulată acțiunea formulată de acest reclamant, ca fiind formulată de o persoană fără capacitate procesuală de folosință,

- s-a luat act de renunțarea reclamantei C. la judecată acțiunii,

- s-au respins excepțiile invocate de pârâți,

- s-a respins acțiunea formulată de formulată de reclamantul A. și ceilalți reclamanți și de reclamanții D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., și R., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Prim Ministrul României.

Împotriva sentinței civile nr. 1899 din 24 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. si altii și D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P. și Q. (Q. și alții) au formulat cereri de recurs.

3.1 Recurenții-reclamanți A. si altii, prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., au susținut că în mod greșit a reținut instanța îndeplinirea obligațiilor stabilite în sarcina Guvernului prin decizia nr. 2370/2019, în condițiile în care pentru finalizarea acesteia sunt necesare alte acte normative (ordin de ministru prin care ulterior se vor stabili procedurile, termenele si condițiile de vânzare a acțiunilor în cota procentuală stabilită, ordin care se va publica in Monitorul Oficial) si acte administrative subsecvente.

Însăși instanța de fond face trimitere la dispozițiile art. 703 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., reținând că executarea benevolă a obligației de către debitor reprezintă un caz de încetare a executării silite "doar in măsura in care s-a realizat integral obligația prevăzută în titlul executoriu". .

Cu alte cuvinte, în opinia recurenților, obligația nu a fost realizată nici "integral" si nici "întocmai" cum greșit a retinut instanța de fond atunci când a procedat la verificarea modalității de aducere la îndeplinire a obligațiilor stabilite prin titlul executoriu, reținând în mod nelegal: "Așadar, apreciază Curtea ca obligația stabilita in sarcina paratului Guvernul României prin decizia definitiva a fost adusa la indeplinire intocmai, cu respectarea limitelor prevăzute de aceasta decizie."

Au mai susținut că reclamanții nu au făcut "alegații" în fata instanței de fond asupra procentului de acțiuni stabilit pentru a fi pus în vânzare considerând ca nu face obiectul acțiunii, însă, prin sentința atacată, instanța de fond din oficiu face astfel de discuții ce excedau în mod evident cadrului procesual.

Astfel, analizând cadrul procedurii de executare pe care o reglementează art. 24 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond trebuia sa verifice numai dacă neexecutarea hotărârii este efectul unei conduite culpabile. In mod cert, se poate vorbi despre o conduita culpabilă a Guvernului în starea de pasivitate pe care a demonstrat-o prin neîndeplinirea unei obligații impuse din anul 2004. Trebuie avut în vedere si faptul că în raport de data rămânerii definitive a hotărârii si in conformitate cu dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa unui termen stabilit prin titlul executoriu, paratul avea obligația sa pună in executare dispozitivul respectivei decizii in termen de cel mult 30 de zile.

Instanța de fond trebuia sa verifice daca Guvernul României, în calitatea sa de pârât, în aceasta speța este sau nu singurul culpabil de neîndeplinierea obligației stabilite prin titlul executoriu în termen de 3 ani de la momentul pronunțării titlului executoriu, cu mențiunea ca aceasta obligație a Guvernului subzistă înca de la momentul privatizării S. S.A., respectiv din anul 2004.

Au apreciat că instanța de fond a ignorat intru totul sintagma termenul rezonabil în contextul în care s-a dispus ca procedura efectivă de vânzare a acțiunilor sa fie reglementata printr-un ordin de ministru ulterior, ceea ce în viziunea instanței de fond nu atrage concluzia ca obligația din titlu nu a fost adusă la îndeplinire în mod corespunzător.

Termenul rezonabil la care a făcut referire Înalta Curte prin decizia civila nr. 2370/08.05.2019 privește atât durata procedurilor administrative preliminare cât și timpul necesar finalizării procedurilor judiciare propriu - zise si de executare a hotărârilor judecătorești, astfel că Guvernul României avea obligația de a organiza funcționarea puterilor sale astfel încât să răspundă acestor cerințe si persoanele îndreptățite să poată beneficia efectiv de protecția asigurată prin prevederile art. 6 parag. l CEDO.

Instanța de fond trebuia să constate că există o culpă a Guvernului României pentru rămânerea în pasivitate timp de 3 ani de la pronunțarea hotărârii care reprezintă titlu executoriu si de 19 ani de la stabilirea obligației prin Ordonanța Guvernului nr. 55/2003, și că practic nici la momentul pronunțării sentinței recurate obligația nu a fost îndeplinită, fiind condiționată prin nou de un alt act normativ subsecvent, respectiv de emiterea unui ordin de ministru. Trebuia reținut că pârâtul Guvernul României nu a depus diligențe de a iniția proiectul de a transpune și de a îndeplini obligațiile procesuale stabilite prin titlul executoriu si a procedat la îndeplinirea doar parțială a obligațiilor tranșate de instanță atâta timp cat nu putem vorbi de o procedura finalizată si care în continuare este condiționată de alte acte subsecvente.

In mod absurd, instanța de fond retine că nu se poate prezuma, în cadrul prezentei proceduri, reaua-vointă a pârâților sau faptul ca termenele instituite în H.G. nr. 746/2022 nu vor fi respectate, câtă vreme aceștia au inițiat demersurile necesare implementării art. 9 din anexa 1 din O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificata prin O.G. nr. 55/2003.

Reaua-credință rezultă în mod evident din faptul că, după 19 ani de la implementarea obligației, Guvernul României emite o hotărâre prin care stabilește ca procedura va fi realizata doar ulterior printr-un alt ordin de ministru, nerespectându-se termenul rezonabil și fiind o alta modalitate de amânare a punerii efective in executare atât timp cât chiar instanța de fond retine că procedura exactă de vânzare va fi stabilită prin ordin al ministrului energiei. Cu alte cuvinte, aceasta procedura nu este încă finalizată, concluzia instanței ca cererea de executare întemeiata pe prevederile art. 24 alin. (3) din legea 554/2004 fiind absolut nelegală, întrucât, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, nu s-a reglementat data până la care se va realiza vânzarea, nu au fost stabilite procedurile, termenele si condițiile de vazare a acțiunilor in cota procentuala stabilita, acestea urmând a fi reglementate ulterior, prin ordin de ministru probabil in următorii 20 de ani daca se are in vedere la ce interval de la momentul privatizării SNP S. S.A. se emite hotărâre de guvern si doar sub presiunea plații penalităților de întârziere.

Recurenții au apreciat că numai în contextul promovării unei avalanșe de acțiuni care au ca obiect amendarea Primului Ministru si aplicarea penalităților/stabilirea sumei finale, Guvernul a înțeles să emită "pe repede înainte" aceasta Hotărâre de Guvern. Concluzionând ca paratul a respectat dispozițiile Înalte Curti de Casație si Justiție, instanța de fond săvârșește un abuz de putere încurajând si devenind părtașa practic la modalitatea nelegitimă si chiar ilicită prin care Guvernul procedează în acest caz, în realitate procedura nefiind finalizată si fiind condiționată de alte etape care probabil că vor necesita mulți ani pana la emitere si finalizare. Este vorba deci la imixtiunea instanței de fond in sfera activitatii executive, depășind atribuțiile puterii judecătorești atunci când concluzionează ca prin hotărârea guvernului în discuție au fost îndeplinite obligațiile tranșate prin O.G. nr. 55/2003 si prin decizia ICCJ.

Concluzia instanței de fond în sensul ca obligația Guvernului a fost îndeplinită poate fi considerata un refuz de a recunoaște valoarea juridică a dispozițiilor normative în vigoare (O.G. nr. 55/2003) si a dispozitivului deciziei ICCJ.

Amânarea adoptării hotărârii de guvern pentru 19 ani de la instituirea obligației si motivarea aleasa de instanța de fond afectează chiar caracterul previzibil al normelor de creând incertitudine cu privire la însăși existenta acestor drepturi, cu atât mai mult cu cat recurentii aveau speranța legitimă în concretizarea dreptului lor de a achiziționa acțiuni, deja prevăzut prin actul normativ, iar obiectul litigiului nu vizează instituirea, modificarea sau abrogarea unor norme juridice.

Executarea unei hotărâri judecătorești face parte integrantă a "procesului" in sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului. O executare parțială a unor obligații nu poate fi apreciată decât ca o neexcutare, iar neexecutarea de către un stat contractant a unei hotărâri pronunțate împotriva sa constituie o încălcare a dreptului justitiabilului la justiție, drept ce este prevăzut de art. 6 § 1 al Convenției.

O prima măsură coercitivă față de pasivitatea si refuzul debitorului a fost instituit prin decizia civila nr. 2370/08.05.2019, Inalta Curte de Casație si Justiție acordând penalități RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei si pana la executarea și aplicarea prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 906 C. proc. civ.

Mai mult, în opinia recurenților, instanța de fond, interpretează greșit că penalitățile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 reprezintă obligații de plata stabilite prin titlul executoriu care incidența art. 24 din lege, deoarece alin. (1) al art. 24 se refera doar la executarea silită prin care autoritatea publică este ținută "sa încheie, sa înlocuiască sau sa modifice administrativ, sa elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative."

În concluzie, având în vedere că, la momentul promovării acțiunii, paratul Guvernul Roman a refuzat să își îndeplinească obligația stabilită în sarcina sa, instanța de fond trebuia sa procedeze la sancționarea rămânerii în pasivitate si implicit la aplicarea penalităților.

In ceea ce privește solicitarea formulata în subsidiar, recurenții au susținut că în mod gresit a fost respinsă ca neîntemeiata fata de următoarele aspecte:

Atunci când retine la paragrafele 4-7 fila x din sentința recurată că penalitățile au fost stabilite în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 ca un mijloc de constrângere pentru autoritatea publică, însă sunnt distincte de penalitățile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, este interpretetată în mod greșit legea si nu se are în vedere că legiuitorul a avut un singur deziderat când a reglementat penalitățile. Mai mult, prin Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se retine ca "(...) nu exista niciun argument pertinent pentru care instanța prevăzuta de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sa fie singura în măsură să calculeze aceasta valoare, mai ales in condițiile in care este posibil ca respectiva sumă va fi stabilita in cadrul litigiului de fond." (paragraf 103).

Art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, anterior modificării sale, prevedea că reclamantul are dreptul la penalități, în condițiile art. 894 C. proc. civ., (actual art. 906 C. proc. civ.), ceea ce presupune sesizarea instanței de executare pentru stabilirea cuantumului penalităților. Or, penalitățile dispuse în speță au fost deja acordate prin titlul executoriu în raport de dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de acordare a penalităților, condiții necesare pentru admiterea acțiunii de stabilire a penalităților. O altă interpretare decât aceea că nu mai este necesară parcugerea primei etape și creditorul nu se poate adresa instanței de executare direct cu ocerre de stabilire a sumei definitive ar fi nefirească. Daca s-ar accepta ca partea creditoare, deși prin titlul executoriu are stabilite deja penalitățile, să parcurgă si procedura prevăzută de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, am fi in situația ca intanta de executare sa fie chemată să reconfirme că debitorul datorează penalități pe care Înalta Curte de Casație si Justiție le-a acordat deja.

Astfel, în mod vădit, instanța de fond a interpretat greșit executarea întocmai a obligației stabilite prin titlul executoriu si a apreciat că procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 de stabilire a sumei definitive datorate creditorilor cu titlu de penalități astfel cum au fost dispuse conform alin. (5) al art. 18 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile doar dacă se dovedește rămânerea în pasivitate a debitorului.

3.2 Recurenții-reclamanți Q. si alții, prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 C. proc. civ., au susținut, în esență, că motivarea hotărârii primei instanțe este contrara Deciziei nr. 2/16.01.2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pronunțată în dosarul nr. x/2022, fiind rezultatul unei gresite interpretări și aplicări a legii, făcând trimitere la paragrafele 129-133 din considerentele acestei decizii, astfel:

"129. Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere; acest capăt de cerere nu este explicit formulat, deoarece creditorii, bazându-se pe litera art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cer doar aplicarea mijloacelor de constrângere.

Intimații-pârâti au formulat întâmpinare, prin care, prin argumente similare, au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 24 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Prin încheierea de ședință din data de 22 iunie 2023, s-a dispus suspendarea judecării cauzei până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023

La data de 15 iulie 2024, recurenții-reclamanți au formulat cerere de repunere pe rol, fiind soluționat definitiv dosarul nr. x/2023, cauza fiind repusă pe rol.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

Potrivit art. I al O.G. nr. 55/2003, în derularea procesului de privatizare a SNP S., Ministerul Economiei și Comerțului va vinde direct pachetul de acțiuni către salariații societății care au drept de cumpărare, iar potrivit art. V din O.G. nr. 55/2003, care a modificat art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, salariații SNP S. au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare, cota procentuală ce urmează să fie achiziționată și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia urmând să fie stabilite prin hotărâre de Guvern.

În anul 2015 pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal s-a înregistrat dosarul nr. x/2015 având ca părți un litisconsorțiu format din 14.378 reclamanți, 8.485 intervenienți, persoane salariate în cadrul SNP S. S.A.. În cadrul acelui litigiu petenții au solicitat instanței, în contradictoriu cu Guvernul României, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aplicarea dispozițiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea SNP S. S.A..

Prin sentința nr. 1901/2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea. În recurs, prin decizia nr. 2370/08.05.2019 (titlul executoriu) Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul, a casat sentința de fond și, rejudecând fondul litigiului, a admis acțiunea și a obligat Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de acțiuni ale S. S.A. (denumire în urma reorganizării SNP S.) până la limita de 8% din capitalul social la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Instanța de recurs a reținut un drept legitim al petenților de a achiziționa acțiuni și o culpă a Guvernului prin pasivitatea de a adopta o hotărâre de Guvern pentru mai mult de 10 ani. Penalitățile au fost stabilite în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. La data de 14.07.2020 instanța de recurs a respins solicitarea Guvernului de lămurire a dispozitivului deciziei nr. 2370/08.05.2019.

In acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanții A. și altii au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Prim Ministrul României, solicitând: în principal, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: aplicarea conducătorului unității - Guvernul României a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 pronunțată în dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curți de Casație si Justiție, până la aplicare a deciziei menționate; acordarea de penalități pentru fiecare dintre reclamanți în raport de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispozițiilor art. 906 alin. (2) C. proc. civ. cu menținerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casție și Justiție - titlu executoriu de 1000 RON/zi de întârziere/creditor; în subsidiar, în cazul în care instanța va considera că penalitățile pe zi de întârziere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispozițiilor art. 906 C. proc. civ., au fost deja acordate de către instanța ce a pronunțat titlul executoriu: fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere în sarcina debitorului Guvernul României, în sensul de a fixa suma definitivă cu titlu de penalități si de a obliga debitorul la plata acestora in raport de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 care se suprapun dispozițiilor art. 906 alin. (4) C. proc. civ.

Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanții A. si altii exercitând calea de atac a recursului întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., iar reclamanții Q. si alții exercitând calea de atac a recursului întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Recursul formulat de reclamanții A. și altii

Înalta Curte constată că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 4 C. proc. civ. referitor la susținerea recurenților că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești.

Instanța de control judiciar amintește că motivul de casare reglementat la pct. 4 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. presupune ca instanța, soluționând cauza, să își aroge atribuții specifice puterii executive sau puterii legiuitoare.

Cu alte cuvinte, acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separației puterilor în stat, în cauza de față, nefiind regăsită această ipoteză.

În susținerea acestui motiv de casare recurenții au invocat, în esență, imixtiunea instanței de fond în sfera activității executive, depășind atribuțiile puterii judecătorești atunci când a concluzionat că prin hotărârea guvernului nr. 746/2022 au fost îndeplinite obligațiile tranșate prin O.G. nr. 55/2003 si prin decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Or, Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat în cauză interpretarea și aplicarea normelor legale incidente situației de fapt reținute, activitate de judecată specifică care se circumscrie atribuțiilor puterii judecătorești, astfel că nu se poate reține incidența motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 4 C. proc. civ. în sensul invocat de recurenți.

Înalta Curte constată că sunt nefondate și susținerile recurenților circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În accepțiunea acestor dispoziții legale, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale S. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"art. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "S." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

art. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu mai sus menționat.

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilității; în plus, spre diferență de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuție este constrângerea la exercițiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu executa obligația prevăzuta în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6), odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) și (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleași penalități, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile C. proc. civ.. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, iar penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanței de executare.

De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere.

Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și 5.

Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire.

Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile).

În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligația nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

O primă susținere a recurenților-reclamanți este aceea că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, atunci când a apreciat ca pârâții și-ar fi îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ICCJ în dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speță.

Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționata de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Argumentul principal al recurenților în sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabilește că urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foștii angajați ai S., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare și astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligației din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "S." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "S." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale S. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "S." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "S." - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații Societății Naționale a Petrolului «Petrom» - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022, astfel că sunt lipsite de suport susținerile recurentului cu privire la lipsa de competență a Guvernului României, în calitate de organ al administrației de a modifica partea din capitalul social care să fie vândută salariaților S., stabilită prin lege, de 8 % din capitalul social al S. S.A..

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce privește pretinsa nerespectare a dispoziției instanței de a se realiza vânzarea "la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea prețului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătorești, deoarece dispozițiile art. 1234 C. civ. permit determinarea prețului prin raportare la un factor de referință, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la prețul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat esențial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Cu privire la prețul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligația stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referință, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective.

Prin urmare, în ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care chiar anterior sesizării instanței, debitorul Guvernul României a executat obligația stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligația fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului și prin urmare aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere au devenit inutile.

În ceea ce privește solicitarea recurenților de a se constata că pârâtul nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile Decizia nr. 2370/2019, Înalta Curte constată că se invocă executarea cu întârziere a titlului.

Din această perspectivă, instanța de recurs reține că această circumstanță factuală nu este determinantă prin ea însăși.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potri