ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3790/2025

Ședința publică din data de 26 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată înregistrată la data de 10 mai 2022 sub dosar nr. x/2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, reprezentat prin prim-ministrul B. și prim-ministrul B., în calitate de conducător al Guvernului României:

- aplicarea unei amenzi pârâtului prim-ministru în valoare de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la punerea în executare a obligației de a face impusă în sarcina Guvernului României prin titlul executoriu reprezentat de decizia ICCJ nr. 2370/2019;

- obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantă a unor penalități pe zi de întârziere, în condițiile art. 906 C. proc. civ., orientate spre maximul prevăzut de lege;

- cu cheltuieli de judecată.

La data de 17.06.2022, reclamanta A. a depus cerere de modificare a acțiunii, prin care a arătat că învestește instanța cu următoarele capete de cerere:

- aplicarea unei amenzi pârâtului prim-ministrului B. în valoare de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere (valoarea de la data înregistrării acțiunii fiind de 510 RON/zi de întârziere), până la punere în executare a obligației de a face impusă în sarcina pârâtului Guvernul României prin titlul executoriu reprezentat de decizia nr. 2370/2019 a ICCJ, constând în adoptarea unei hotărâri de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare;

- în principal, obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantă a unor penalități pe zi de întârziere, în condițiile art. 906 Cod procedură civivilă, orientate spre maximul prevăzut de lege, respectiv spre cuantumul de 1.000 RON până la executarea obligației de a adopta o hotărâre de Guvern, în conformitate cu decizia nr. 2370/2019 a ICCJ;

- în subsidiar, în ipoteza în care s-ar considera că prin decizia nr. 2370/08.05.2019 ICCJ a stabilit deja penalitățile pentru constrângerea Guvernului României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A până la limita de 8% din capitalul sociale, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, a solicitat să se fixeze suma finală pe care pârâtul Guvernul României va fi obligat să o achite reclamantei, cu titlu de penalități.

Prin sentința nr. 2394 pronunțată la 20 decembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active a părții reclamante A., lipsei de obiect și lipsei de interes, invocate de pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Primul Ministru al României, ca neîntemeiate, a respins cererea formulată de reclamantă astfel cum a fost modificată și a respins cererea formulată de reclamantă de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 2394 pronunțate la 20 decembrie 2022 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată.

După o succintă prezentare a situației de fapt, se învederează următoarele:

- Instanța de fond a respins ca inadmisibil petitul (iii) al acțiunii fără ca excepția inadmisibilității să fi fost invocată de pârâți, fără a fi ridicată din oficiu și fără a fi pusă în discuția contradictorie a părților, contrar obligației prevăzute de art. 14 alin. (5) și (6) C. proc. civ.. Această omisiune a afectat dreptul la apărare al reclamantei și a condus la pronunțarea unei hotărâri nelegale, incidentă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

- instanța nu a justificat soluția de respingere a petitului (iii) prin raportare la dispozițiile legale incidente, în special art. 18 alin. (5) și art. 24 din Legea nr. 554/2004. Instanța nu a analizat dacă stabilirea penalităților în titlul executoriu exclude necesitatea parcurgerii procedurii de executare silită prevăzute de art. 24 alin. (3), ceea ce contravine obligației de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sub acest aspect invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia motivarea hotărârii este o garanție a imparțialității și o condiție a procesului echitabil, în sensul art. 6 CEDO.

- critică încălcarea autorității de lucru judecat, întrucât instanța de fond a respins ca neîntemeiate primele două petite ale acțiunii, fără a ține seama de statuările definitive din decizia civilă nr. 2370/2019 a Î.C.C.J., care a constatat culpa Guvernului României în neexecutarea obligației de a adopta hotărârea de guvern privind vânzarea acțiunilor C.. Susține că această decizie are autoritate de lucru judecat asupra existenței neexecutării culpabile, iar instanța de fond era obligată să o respecte, context care atrage dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

- hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în special dispozițiile art. 24 și art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Recurenta susține că instanța de fond a considerat în mod nelegal că nu se impune sancționarea conducătorului autorității publice cu amendă și acordarea penalităților zilnice, deși erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 24 alin. (3) din legea menționată. În plus, instanța a concluzionat greșit că stabilirea penalităților definitive putea fi realizată exclusiv în urma parcurgerii procedurii reglementate de art. 24 alin. (3), cu toate că penalitățile au fost deja stabilite prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5).

În susținerea poziției procesuale, recurenta face trimitere la Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, vizând vânzarea de acțiuni la C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț ca cel utilizat în procesul de privatizare, sub sancțiunea penalității de 1000 RON pe zi de întârziere.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică este obligată să execute hotărârea de bunăvoie în termenul indicat sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive. În cazul neexecutării culpabile, creditorul poate solicita aplicarea amenzii și acordarea penalităților conform art. 24 alin. (3), iar în cazul nerealizării obligației în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii, instanța poate fixa sumele datorate și despăgubirile în temeiul art. 24 alin. (4) și art. 892 din C. proc. civ.

Recurenta subliniază faptul că acțiunea în cauză a fost formulată la data de 10.05.2022, anterior emiterii H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial la data de 08.06.2022. Astfel, la momentul înregistrării cererii, obligația Guvernului nu fusese îndeplinită, deși trecuseră trei ani de la pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019. Mai mult, recurenta susține că nici până în prezent Guvernul nu a executat integral obligația impusă, având în vedere că H.G. nr. 746/2022 nu garantează realizarea dreptului consacrat în titlul executoriu. Din conținutul hotărârii reiese că vânzarea acțiunilor este condiționată de adoptarea unui ordin al ministrului energiei, ceea ce transferă responsabilitatea și evidențiază caracterul formal și incomplet al executării.

Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta argumentează că sunt întrunite condițiile necesare aplicării sancțiunilor prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Guvernul aflându-se în culpă. În sprijinul acestei afirmații sunt invocate considerentele Deciziei nr. 2370/2019, potrivit cărora amânarea de peste zece ani a adoptării hotărârii de guvern reprezintă un exces de putere și o afectare a drepturilor legitime ale salariaților, devenite iluzorii prin incertitudinea creată.

Referitor la petitul (iii) din acțiune, întemeiat pe art. 24 alin. (4), recurenta a apreciază că este greșită soluția instanței de fond de a declara cererea sa inadmisibilă. Se arată că penalitățile de 1000 RON/zi au fost deja stabilite prin decizia ICCJ, în temeiul art. 18 alin. (5), și nu impun repetarea procedurii reglementate de art. 24 alin. (3). A admite contrariul ar însemna negarea eficienței reglementării din art. 18 alin. (5) și ar transforma dreptul recurentului într-un demers redundant. Această interpretare este consolidată prin considerentele reținute de Judecătoria Sectorului 1 București, care, în dosarul nr. x/2022, a precizat că suma de 1000 RON/zi nu reprezintă o creanță executorie în sensul art. 663 din C. proc. civ., ci impune stabilirea definitivă de către instanța de executare.

În concluzie, recurenta-reclamantă consideră că hotărârea instanței de fond este nelegală, întrucât dispozițiile legale aplicabile au fost interpretate eronat, iar obligațiile instituite în titlul executoriu nu au fost executate corespunzător de către autoritatea publică debitoare.

Intimații-pârâți Prim Ministrul României și Guvernul României au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

La data de 18 aprilie 2023 Ministerul Energiei a depus la dosar cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Referitor la admisibilitatea cererii de intervenție accesorie, a invocat dispozițiile art. 61 din C. proc. civ., susținând că cererea de intervenție accesorie este admisibilă, având în vedere calitatea Ministerului Energiei de inițiator al Hotărârii Guvernului nr. 746/2022 și de organ de specialitate al administrației publice centrale; în considerarea atribuțiilor și competențelor stabilite de legiuitor, Ministerul Energiei justifică un interes legitim și actual în participarea la judecata procesului, sens în care solicită admiterea cererii de intervenție accesorie în susținerea pârâtului Guvernului României.

Recurenta-reclamantă A. a depus la dosarul de recurs, la data de 15 iunie 2023, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022,

În cuprinsul susținerilor sale următoarele:

Pornind de la dispozițiile art. 4 și 13 din Legea nr. 24/2000 și analizând legalitatea H.G. nr. 746/2022 din perspectiva cadrului legal aplicabil (O.U.G. nr. 49/1997 așa cum aceasta a fost modificată de O.G. nr. 55/2003) se constată că dispozițiile acestui act normativ contravin în mod fragrant dispozițiilor art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, art. 44 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 1 pct. 1 din Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului

În concret, H.G. nr. 746/2022 încălcă art. 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, reducând de la 8% la 1% procentul din capitalul social al societății C. S.A. ceea ce are ca și consecință directă vătămarea intereselor foștilor angajați ai C. și implicit ale subsemnatei, trebuie să li se asigure realizarea drepturilor câștigate prin Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ÎCCJ în dosar nr. x/2015.

Limitarea procentului de acțiuni la care foștii angajați au drept de achiziție nu are bază legală preexistentă, motiv pentru care reprezintă o restricționare abuzivă a dreptului de proprietate, încălcându-se astfel prevederile art. 44 din Constituția României.

În speță sunt întrunite condițiile de admisibilitate ale excepției de nelegalitate, având în vedere: i) caracterul de act administrativ individual al H.G. nr. 746/2022 avându-i ca beneficiari (foștii) salariații societății C. S.A. vizați de Decizia nr. 2370/2019 a ÎCCJ; ii) că de soluționarea excepției de nelegalitate depinde soluționarea cauzei, în sensul că odată înlăturată H.G. nr. 746/2022, aceasta influențează soluția pe care instanța o va pronunța asupra recursului formulat de reclamantă.

Pentru toate aceste considerente, solicită admiterea excepției de nelegalitate așa cum a fost aceasta formulată.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 746/2002, invocată de reclamantă, Înalta Curte o va respinge ca nefondată pentru următoarele considerente:

În drept, conform art. 4 alin. (1) și (2) din Legea 554/2004 "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate. Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul."

Din analiza acestui text legal rezultă condițiile de admisibilitate ce trebuie îndeplinite în soluționarea excepției de nelegalitate: excepția trebuie să vizeze un act administrativ individual, neexceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ; existența prealabilă a unui litigiu în care să fie invocată excepția; existența unei legături între actul administrativ cu privire la care este invocată excepția de nelegalitate și modul de soluționare a prezentei cauze.

Recurenta-reclamantă A. a invocat, în temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 746/2022, susținând că aceasta contravine prevederilor art. 9 din Anexa nr. 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997, art. 44 alin. (1) din Constituția României și art. 1 pct. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În concret, recurenta arată că actul administrativ atacat reduce procentul de acțiuni ce pot fi achiziționate de foștii salariați ai C. S.A. de la 8% la 1%, ceea ce ar constitui o restrângere abuzivă a dreptului de proprietate și o vătămare a intereselor legitime recunoscute prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Cu privire la admisibilitatea excepției de nelegalitate, instanța de recurs constată că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, actul atacat are natura juridică de act administrativ individual, conform considerentelor obligatorii ale Deciziei nr. 2/2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a statuat că H.G. nr. 746/2022 este un act administrativ unilateral și individual, emis în vederea executării în concret a dispozițiilor legale privind persoanele determinate expres în cuprinsul titlului executoriu. De asemenea, excepția este invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul instanței, iar înlăturarea efectelor H.G. nr. 746/2022 ar influența soluția asupra recursului, existând astfel o legătură directă între actul administrativ și cauza dedusă judecății.

Pe fondul excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că, în lumina modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012 și prin raportare la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 267/2014, controlul indirect de legalitate exercitat pe calea excepției de nelegalitate este limitat la verificarea conformității actului administrativ cu normele cu forță juridică superioară, fără a permite deducerea unei acțiuni de contencios administrativ în cadrul unui alt litigiu. Astfel, instanța nu poate analiza motivele care țin de oportunitatea sau de legalitatea în sens larg, ci doar de respectarea principiului legalității în raport cu normele juridice aplicabile.

Critica privind pretinsa modificare a normelor cu forță juridică superioară este neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 746/2022 nu conține dispoziții care să modifice prevederile O.U.G. nr. 49/1997 sau ale O.G. nr. 55/2003. Actul guvernamental reprezintă o măsură de punere în aplicare a titlului executoriu, fără a institui norme noi sau a altera regimul juridic existent. Referitor la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, instanța constată că acestea prevăd dreptul salariaților C. S.A. de a achiziționa acțiuni "până la limita de 8% din capitalul social", iar nu un drept absolut la un procent fix. Determinarea cotei procentuale și a momentelor de achiziție sunt lăsate la aprecierea Guvernului, prin emiterea unei hotărâri, conform textului legal. Astfel, nu se poate susține că H.G. nr. 746/2022 ar fi emis cu încălcarea dispozițiilor legale incidente.

Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2370/2019, invocată de reclamantă, nu stabilește obligația Guvernului României de a emite o hotărâre pentru vânzarea unui procent fix de 8% din acțiunile C. S.A., ci obligă Guvernul să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, ceea ce s-a realizat prin adoptarea H.G. nr. 746/2022. În cuprinsul titlului executoriu nu este consacrat dreptul reclamantei de a achiziționa acțiuni în procentul fix de 8%, fiind folosită în mod expres sintagma "până la 8%". Totodată, instanța nu a identificat norma din care să rezulte că salariații ar fi cei care ar stabili cuantumul procentual al acțiunilor pe care să le cumpere, în funcție de manifestarea de voință a acestora. Interpretarea sistematică a tezei a II-a și a III-a relevă coerența reglementării, în sensul în care determinarea concretă a unei cote procentuale se va face prin hotărâre a Guvernului, care dobândește astfel o largă marjă de apreciere asupra materiei reglementate, fără ca această marjă să revină salariaților.

Critica privind încălcarea dreptului de proprietate, reglementat de art. 44 din Constituție și art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, nu poate fi reținută pe calea excepției de nelegalitate, întrucât aceasta presupune o analiză de fond asupra proporționalității măsurii administrative, care excede cadrul limitat al controlului indirect de legalitate.

Pentru toate considerentele anterior expuse, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate a H.G. nr. 746/2022 este nefondată și urmează a fi respinsă ca atare.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța are în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul cu numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații C. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

Debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1 (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2 În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă.

Printr-un prim motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., partea recurentă susține că instanța de fond a respins petitul (iii) al acțiunii ca inadmisibil, fără ca excepția inadmisibilității să fi fost invocată de pârâți, ridicată din oficiu sau pusă în discuția contradictorie a părților, contrar dispozițiilor art. 14 alin. (5) și (6) C. proc. civ.

Această critică este nefondată. Din considerentele hotărârii reiese că instanța de fond a analizat excepția inadmisibilității în contextul susținerilor pârâților și a respins-o ca neîntemeiată, reținând că fiecare reclamant are dreptul de a solicita individual executarea titlului executoriu, nefiind vorba de obligații indivizibile sau solidare. Mai mult, instanța a precizat că litisconsorțiul procesual din dosarul de fond nr. x/2015 a fost facultativ, iar independența procesuală a fiecărui reclamant este păstrată inclusiv în faza executării.

Prin urmare, nu se poate reține o încălcare a principiului contradictorialității, întrucât aspectele privind inadmisibilitatea au fost analizate în mod explicit, iar hotărârea s-a întemeiat pe elemente supuse dezbaterii contradictorii, în conformitate cu art. 14 alin. (6) C. proc. civ.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, caracterul nefondat al acestuia, sentința de fond recurată îndeplinind cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Recurenta-reclamantă susține că prima instanță nu a justificat soluția prin raportare la dispozițiile art. 18 alin. (5) și art. 24 din Legea nr. 554/20044.

Această susținere este, de asemenea, nefondată. Instanța de fond a analizat natura obligației impuse prin titlul executoriu - adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ - și a concluzionat că aceasta nu generează un drept material individual susceptibil de valorificare distinctă, ci o obligație unică în sarcina Guvernului. În acest context, Curtea a reținut în mod corect că penalitățile stabilite în titlul executoriu nu exclud necesitatea parcurgerii procedurii de executare silită reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ci dimpotrivă, presupun declanșarea acesteia de către fiecare reclamant interesat.

Motivarea instanței este coerentă, raportată la natura titlului executoriu și la regimul juridic al executării silite în contencios administrativ.

În plus, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului confirmă că motivarea hotărârii este o garanție a imparțialității și o condiție a procesului echitabil, însă nu impune o motivare exhaustivă, ci una suficientă și pertinentă. În speță, instanța a indicat raționamentul juridic și factual care a condus la soluția pronunțată, îndeplinind exigențele art. 6 CEDO.

Cu privire la pretinsa încălcare a autorității de lucru judecat, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a ignorat statuările definitive din decizia civilă nr. 2370/2019 a Î.C.C.J., care ar fi constatat culpa Guvernului în neexecutarea obligației de a adopta hotărârea de guvern privind vânzarea acțiunilor C..

Această critică nu poate fi primită, întrucât judecătorul fondului a analizat în mod detaliat efectele deciziei nr. 2370/2019 și a reținut că aceasta nu generează autoritate de lucru judecat asupra raporturilor juridice deduse judecății în prezenta cauză, întrucât nu există identitate de cauză, de părți și de obiect. Fiecare reclamant are dreptul de a solicita executarea titlului în mod individual, iar litigiul actual vizează o cerere distinctă, formulată separat, în cadrul procedurii speciale de executare.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., încălcarea autorității de lucru judecat presupune existența unei hotărâri anterioare definitive care să fi soluționat aceeași cauză, între aceleași părți, cu același obiect. În speță, instanța de fond a constatat în mod corect că aceste condiții nu sunt îndeplinite, iar statuările din decizia nr. 2370/2019 nu pot fi extinse automat asupra altor cereri formulate ulterior, în temeiul independenței procesuale a fiecărui reclamant.

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a)Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilității; în plus, spre diferență de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuție este constrângerea la exercițiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform legii nr. 554/2004: - pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6), odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul); - pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) și (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleași penalități, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile C. proc. civ.. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, iar penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanței de executare.

De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere.

Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și 5.

Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire.

Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile).

În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligația nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

Prin motivele de recurs circumscrise cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în special a dispozițiilor art. 18 alin. (5) și art. 24 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În esență, recurenta critică faptul că instanța de fond nu a dispus sancționarea conducătorului autorității publice cu amendă și penalități zilnice, deși, în opinia sa, erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 24 alin. (3) din legea menționată. De asemenea, se susține că instanța a interpretat greșit regimul juridic al penalităților stabilite prin titlul executoriu, considerând că acestea nu pot fi valorificate decât în urma parcurgerii procedurii speciale reglementate de art. 24 alin. (3) și (4), deși, potrivit recurentei, penalitățile au fost deja stabilite definitiv prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Criticile formulate sunt nefondate.

Instanța de fond a analizat în mod corect dispozițiile legale incidente și a reținut că procedura reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupune parcurgerea unor etape distincte, cu finalitate coercitivă, în vederea obținerii executării în natură a obligației stabilite prin titlul executoriu. Astfel, aplicarea amenzii și acordarea penalităților prevăzute de art. 24 alin. (3) reprezintă mijloace de constrângere, iar stabilirea sumelor definitive se realizează ulterior, în condițiile alin. (4), numai dacă debitorul nu execută obligația în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii de aplicare a amenzii și penalităților.

În speță, instanța de fond a constatat legal că, obligația impusă prin titlul executoriu - adoptarea unei hotărâri de guvern - a fost îndeplinită la data de 8 iunie 2022, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, anterior pronunțării hotărârii de soluționare a cererii formulate de reclamantă. Prin urmare, nu se mai justifica aplicarea mijloacelor de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3), întrucât scopul procedurii speciale - determinarea debitorului să execute obligația în natură - fusese deja atins.

Referitor la petitul privind stabilirea sumei definitive cu titlu de penalități, instanța a reținut că, potrivit art. 24 alin. (4), această etapă procedurală presupune existența unei hotărâri anterioare de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, de la a cărei comunicare să fi trecut un termen de trei luni în care debitorul să fi rămas în pasivitate. În lipsa unei astfel de hotărâri, cererea este inadmisibilă. În speță, nu a fost pronunțată o hotărâre de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, astfel că nu se poate dispune stabilirea unei sume definitive în favoarea reclamantei.

Cât privește penalitățile de 1000 RON/zi menționate în Decizia nr. 2370/2019, instanța de fond a reținut în mod corect că acestea nu reprezintă o creanță executorie în sensul art. 663 din C. proc. civ., ci o sancțiune potențială, supusă procedurii de stabilire prevăzute de art. 24 alin. (4). Interpretarea contrară ar transforma reglementarea în cauză într-un mecanism automat de îmbogățire, fără parcurgerea etapelor legale necesare.

În concluzie, prima instanță a aplicat corect dispozițiile art. 18 alin. (5) și art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum și prevederile art. 892 din C. proc. civ., în acord cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, inclusiv Deciziile nr. 21/2021 și nr. 12/2018, precum și cu interpretarea validată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 303/2019.

Înalta Curte constată că obligația stabilită în sarcina intimatului-pârât a fost executată anterior introducerii cererii de chemare în judecată pendinte, nu a fost parcursă etapa de aplicare a penalităților conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și nu există temei legal pentru stabilirea penalităților solicitate.

Prin urmare, criticile formulate în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt nefondate și urmează a fi respinse ca atare.

Față de cele expuse anterior, instanța de recurs constată că toate motivele de recurs sunt nefondate, iar hotărârea instanței de fond se circumscrie cadrului legal și jurisprudențial aplicabil, motiv pentru care se impune menținerea acesteia în întregime.

În ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României, Înalta Curte având în vedere prevederile art. 61 alin. (3) din C. proc. civ., natura juridică de simplă apărare a cererii de intervenție, îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege sub aspectul dovedirii interesului propriu al intervenientului accesoriu din prisma prevederilor art. I, IV, V din O.G. nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului Petrom S.A., urmează să admită cererea de intervenție accesorie în favoarea intimatului-pârât Guvernul României.

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, ca nefondată, va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 1544 pronunțată la 30 septembrie 2022 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat și va admite cererea de intervenție accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 1544 pronunțată la 30 septembrie 2022 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 26 iunie 2025.