Decizia nr. 21 din 24 februarie 2020

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit potrivit dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănişor, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Timişoara – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.699/30/2018, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, care nu şi-au exprimat punctul de vedere.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.

Curtea de Apel Timişoara – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 21 noiembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 3.699/30/2018, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş cu nr. 3.699/30/2018, la data de 2.08.2018, astfel cum a fost modificată prin cererea din data de 2.11.2018, reclamanta, societate comercială, a chemat în judecată pe pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (A.F.I.R.) şi Oficiul Judeţean pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Timiş (O.J.F.I.R. Timiş), solicitând:

Reclamanta a arătat că, drept urmare a anulării Procesului- verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat la data de 5.02.2016, i s-a restituit de către pârâta A.F.I.R. suma de 186.916 lei, plătită de societate în cursul executării silite a acelui act, sumă pentru care solicită acordarea dobânzii legale civile/fiscale, de la data la care această sumă a fost virată în contul pârâtei, respectiv 29.12.2016, şi până la data restituirii în contul reclamantei, respectiv 9.05.2018.

Referitor la cel de-al doilea capăt al cererii a precizat că suma de 203.646,10 lei, aferentă cererii de plată nr. 5, a fost achitată cu întârziere şi a solicitat dobânda aferentă pentru perioada cuprinsă între data scadenţei acesteia, 10.02.2016, şi data plăţii efective, respectiv 10.08.2018.

În drept, reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 182 alin. (1) şi (4) şi art. 174 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură fiscală sau Legea nr. 207/2015), Decizia Curţii Constituţionale nr. 694 din 20 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, precum şi jurisprudenţa C.J.U.E.

Pârâta A.F.I.R. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând că a restituit beneficiarului suma de 186.916 lei în data de 9.05.2018, iar în data de 9.08.2018 a procedat la decontarea tranşei 5 de plată, în cuantum de 207.803,93 lei, punând, astfel, în executare hotărârea judecătorească pronunţată în cauza în care s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulii (Dosar nr. 4.878/2/2016 al Tribunalului Timiş).

Pârâta a precizat că, raportat la dispoziţiile art. 2 şi 182 din Codul de procedură fiscală, creanţele bugetare, de natura celei stabilite prin acel act, nu pot fi asimilate creanţelor fiscale, iar în cazul de faţă creanţa este rezultată dintr-un raport juridic contractual, şi anume Contractul de finanţare nr. C313M011053700002 din 10.06.2011 – cod contract PNDR 2007-3013; C0640M00T111053700002 din 10.06.2011 – cod contract PNDR 2014-2020, a cărui încălcare a condus la emiterea titlului de creanţă prin care s-a solicitat returnarea sumelor decontate, reprezentând finanţare nerambursabilă.

De asemenea, pârâta a apreciat că, pentru recuperarea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, sunt aplicabile prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011), care au caracter special şi prevalează faţă de dispoziţiile Codului de procedură fiscală; a arătat că dispoziţiile art. 182 alin. (2) din Codul de procedură fiscală şi ale Deciziei Curţii Constituţionale nr. 694 din 20 octombrie 2015, de interpretare a acestui text de lege, nu sunt aplicabile în speţă, incidente fiind prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), întrucât reclamanta este beneficiarul unui contract de finanţare, astfel încât nu poate pretinde plata dobânzii la o sumă stabilită ca finanţare nerambursabilă, nepurtătoare de dobânzi şi considerată a fi plătită nedatorat.

Prin Sentinţa civilă nr. 367 din 7.03.2019, Tribunalul Timiş – Secţia contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată, obligându-i pe pârâţi la plata către aceasta a dobânzii legale fiscale aferente sumei de 186.916 lei, calculată pentru perioada 29.12.2016- 9.05.2018, precum şi a dobânzii legale fiscale aferente sumei de 203.646,10 lei, calculată pentru perioada 11.02.2016-10.08.2018.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că reclamantei, în calitatea de debitor bugetar urmărit, cu privire la care s-a stabilit că titlul de creanţă în temeiul căruia a fost executată silit a fost emis nelegal, îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 182 din Legea nr. 207/2015; în conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Codul de procedură fiscală, denumit generic – Dispoziţii speciale privind colectarea, care se regăsesc în chiar titlul VII – Colectarea creanţelor fiscale, invocat de pârâta A.F.I.R., „Prevederile prezentului titlu se aplică şi pentru colectarea amenzilor de orice fel şi altor creanţe bugetare, pe baza unor titluri executorii de creanţă bugetară, transmise spre recuperare organului fiscal”.

Or, arată prima instanţă, prevederile art. 182 din Legea nr. 207/2015 se regăsesc în cap. III – Dobânzi, penalităţi de întârziere şi penalităţi de nedeclarare al titlului VII din Codul de procedură fiscală.

Faţă de starea de fapt şi de drept mai sus reţinută, instanţa de fond a apreciat că reclamanta a suferit o pierdere patrimonială, o micşorare a activului său patrimonial, fiind lipsită de posibilitatea de a folosi aceste sume de bani în perioada 29.12.2016-9.05.2018, fiind îndreptăţită la plata dobânzii legale fiscale aferente sumei de 186.916 lei, calculată pentru perioada 29.12.2016-9.05.2018, sumă stabilită prin titlul de creanţă – act administrativ anulat şi achitată de către reclamantă anterior anulării acestuia.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea capăt de cerere, instanţa de fond a apreciat că este chemată să tranşeze, pe de o parte, dacă reclamanta este îndreptăţită să solicite dobânzi pentru rambursarea cheltuielilor efectuate în temeiul Contractului de finanţare nr. C313M011053700002/10.06.2011 peste termenul stipulat, iar, pe de altă parte, care este natura dobânzilor care se datorează într-o astfel de situaţie.

Tribunalul a reţinut că pârâta a recunoscut, prin actele de procedură depuse la dosarul cauzei, că, drept urmare a Suspiciunii de neregulă nr. 48.132/23.12.2015, implementarea Cererii de plată nr. 5/11.11.2015 formulată de către reclamantă în temeiul contractului de finanţare, prin care s-a solicitat plata sumei de 203.646,10 lei, a fost suspendată, suma fiind decontată reclamantei abia în data de 9.08.2018, deşi conform dispoziţiilor contractuale reclamanta avea dreptul la rambursarea cheltuielilor în termen de 45 de zile de la data înregistrării cererii de rambursare la autoritatea contractantă, însoţită de toate documentele solicitate prin contract.

Instanţa de fond a apreciat că, deşi este adevărat că nici dispoziţiile contractuale şi nici cele legale nu estimează şi nu cuantifică daunele suferite de către beneficiarul unui contract de finanţare, ca urmare a nerespectării de către ordonatorul de credite a termenului de soluţionare a cererii de rambursare, nu trebuie ignorat faptul că, în speţă, cauza care a determinat nerambursarea sumelor aferente cererii a reprezentat-o emiterea de către pârâtă a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 5.02.2016, act administrativ în legătură cu care instanţa de judecată a constatat că este nelegal emis.

Or, în conformitate cu dispoziţiile art. 21 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, „Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare” (alin. 19) şi „Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare constituie titlu de creanţă şi se emite în vederea stingerii acestei creanţe” (alin. 20); de asemenea, acelaşi act normativ stabileşte, la art. 43, că aceste înscrisuri sunt titluri executorii în conformitate cu dispoziţiile art. 141 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 – vechiul Cod de procedură fiscală), respectiv art. 226 din Legea nr. 207/2015.

Aceste titluri executorii au fost anulate de către instanţa de judecată prin Decizia civilă nr. 331 din 19.02.2018, reţinându-se că emiterea lor de către autoritatea pârâtă s-a făcut cu încălcarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

A reţinut instanţa de fond că privarea reclamantei de aceste disponibilităţi băneşti, care ar fi putut fi utilizate în activitatea societăţii sau pentru investiţii, pe o perioadă atât de îndelungată – 11.02.2016-10.08.2018 – a creat un prejudiciu în patrimoniul societăţii reclamante, iar aceasta este îndreptăţită la recuperarea pierderii suferite ca urmare a indisponibilizării sumelor nerestituite fără temei în termenul contractual.

Faptul că această sumă reprezintă o finanţare nerambursabilă, pe care reclamanta trebuia să o primească într-un anumit termen legal, care nu a fost respectat, ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, nu poate conduce la concluzia că reclamanta nu este îndreptăţită să recupereze echivalentul prejudiciului suportat pentru executarea cu întârziere a obligaţiei de rambursare de către pârâtă.

Reţinând că dobânzile acordate contribuabililor, reglementate de art. 182 din Legea nr. 207/2015, au ca scop acoperirea prejudiciului creat acestora prin aplicarea greşită a normelor legale, instanţa de fond a apreciat că, în condiţiile în care sumele mai sus individualizate au fost rambursate cu întârziere ca urmare a emiterii nelegale a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 5.02.2016, ce reprezintă titlu executoriu, în conformitate cu dispoziţiile art. 141 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, respectiv art. 226 din Legea nr. 207/2015, dobânda legală la care este îndreptăţită reclamanta pentru acoperirea pierderii suferite este cea fiscală, în conformitate cu art. 182 din Legea nr. 207/2015.

Împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă au declarat recurs pârâta A.F.I.R. şi reclamanta.

Pârâta A.F.I.R. a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, susţinând că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material reprezentate de dispoziţiile art. 1, 2, 182 şi 267 din Legea nr. 207/2015, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi Legii nr. 554/2004, precum şi clauzele contractului de finanţare.

În motivare se arată, în esenţă, că dispoziţiile din Codul de procedură fiscală, în baza cărora a fost obligată la plata dobânzilor legale în materie fiscală, sunt aplicabile doar în cazul anulării unor acte administrative fiscale, prin care au fost stabilite creanţe/obligaţii fiscale, în sensul art. 1 pct. 10 din Codul de procedură fiscală, şi nicidecum creanţe/obligaţii bugetare, de natura celei stabilite prin procesul-verbal de constatare a neregulii, care corespunde definiţiei din art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală; în speţă, creanţa bugetară a luat naştere în cadrul unui raport juridic contractual, încălcarea obligaţiilor asumate la semnarea contractului de finanţare justificând concluzia că finanţarea nerambursabilă era necuvenită, solicitându-se returnarea sumelor acordate anterior stabilirii creanţei bugetare, în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, care face referire la Codul de procedură fiscală exclusiv în privinţa executării silite a creanţelor rezultate din nereguli.

Se susţine că reclamanta a beneficiat de o finanţare nerambursabilă, că sumele astfel acordate cu titlu gratuit provin din bugetul Uniunii Europene şi din bugetul naţional, nefiind purtătoare de dobânzi, astfel încât nici beneficiarul nu este îndreptăţit la daune interese sub formă de dobânzi legale, atunci când autoritatea contractantă consideră că sumele plătite erau nedatorate; vătămarea invocată de reclamantă, care vizează lipsirea sa de folosinţa sumei de bani executate silit cu titlu de creanţă bugetară, în baza unui act administrativ anulat, ar putea fi reparată doar în condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, fiind necesar a se dovedi existenţa prejudiciului, care nu poate fi prezumată.

În ceea ce priveşte suma aferentă tranşei 5 de plată, recurenta-pârâtă precizează că, potrivit prevederilor contractului de finanţare, beneficiarului i se plătesc doar acele cheltuieli care sunt considerate eligibile, neputând fi garantată, ab initio, plata întregii sume înscrise în contract, cheltuielile de realizare a proiectului fiind suportate în prealabil de către solicitant şi fiind rambursate prin finanţarea contractată în limita în care sunt calificate eligibile, în termen de maximum 90 de zile calendaristice de la data înregistrării cererii de plată conforme; se învederează că în contractul de finanţare nu este inclusă vreo clauză de obligare a autorităţii contractante la plata unor daune interese, dobânzi ori penalităţi, că nu există un temei legal ori contractual pentru acordarea unor astfel de sume şi că, în speţă, cererea de plată aferentă tranşei nr. 5 nu a fost verificată sub aspectul eligibilităţii cheltuielilor, fiind suspendată soluţionarea sa în baza suspiciunii de neregulă, ce a fost urmată de întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare din data de 5.02.2016, plata sumei de 203.646,10 lei fiind făcută la data de 9.08.2018, în executarea hotărârii judecătoreşti de anulare a acelui titlu de creanţă.

Reclamanta a formulat recurs incident, invocând dispoziţiile art. 483 şi următoarele din Codul de procedură civilă, art. 42 alin. (2) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi art. 1 alin. (4), art. 2 şi 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011).

Recurenta-reclamantă a solicitat casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare:

În motivare, recurenta-reclamantă arată că a înţeles să promoveze recursul incident pentru a da posibilitatea instanţei de judecată să analizeze toate temeiurile de drept, raportat la care ar fi posibilă cuantificarea daunelor-interese moratorii solicitate sub forma dobânzii legale, subliniind că instanţa de fond a stabilit nivelul dobânzilor raportat la solicitările pe care le-a formulat în subsidiar, acesta fiind însă mai redus decât nivelul la care s-ar ajunge prin aplicarea normelor de drept comun ale Ordonanţei Guvernului nr. 13/2011; a arătat, de asemenea, că daunele solicitate în cauză sunt menite să acopere prejudiciul cauzat prin executarea silită a sumei iniţial atribuite ca finanţare nerambursabilă, considerate necuvenite prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 5.02.2016, care a fost anulat, suma fiind restituită cu întârziere, şi că în cuprinsul contractului de finanţare nu este inserată o clauză care să prevadă obligarea autorităţii contractante la plata unor daune- interese moratorii, în cazul îndeplinirii cu întârziere a propriilor obligaţii de plată, însă o astfel de întârziere atrage, inexorabil, plata unor dobânzi, pentru prejudiciul cauzat societăţii prin lipsirea sa de folosinţa sumelor de bani datorate într-un anumit interval de timp.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011

Părţile nu au formulat un punct de vedere propriu-zis cu privire la modul de dezlegare a problemelor de drept ce fac obiectul sesizării, instanţa de trimitere reiterând, în cuprinsul încheierii de sesizare, la rubrica referitoare la acest aspect, argumentele invocate de recurenţi în motivarea căii de atac exercitate.

Instanţa de trimitere apreciază că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât cauza se află în curs de soluţionare în ultimă instanţă; de lămurirea problemelor de drept enunţate depinde soluţionarea pe fond a cauzei, obiect al acţiunii constituindu-l tocmai acordarea daunelor-interese moratorii, iar problema de drept enunţată este nouă şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Contrar dispoziţiilor art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, completul care a formulat sesizarea, din oficiu, nu procedează la analiza condiţiilor de admisibilitate a sesizării şi nu menţionează motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilităţii, conform art. 520 din acelaşi cod.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanţa de trimitere identifică argumente atât pentru respingerea acţiunii, cât şi pentru admiterea acesteia.

Astfel, completul care a formulat sesizarea arată că ar putea fi luate în considerare, în mod prioritar, legislaţia Uniunii Europene şi legislaţia naţională, în aplicarea cărora s-a încheiat între părţile litigante, în regim de putere publică, contractul de finanţare (calificat ca fiind un contract administrativ), cu scopul acordării unui ajutor financiar nerambursabil, în vederea atingerii obiectivelor enumerate în art. 3 şi 4 din Schema de ajutor de minimis „Sprijinirea activităţilor economice în vederea diversificării economiei rurale şi a creşterii calităţii vieţii în spaţiul rural”, aprobată prin Ordinul nr. 567 din 2 septembrie 2008, emis de ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, observându-se că aceste reglementări nu cuprind dispoziţii referitoare la situaţiile de fapt în care s-a găsit reclamanta, prin executarea silită a sumelor considerate nedatorate printr-un act administrativ anulat, respectiv, prin remiterea cu întârziere a sumelor, faţă de termenul de scadenţă stabilit în contract.

În măsura în care s-ar aprecia că raportul juridic dintre părţi este guvernat exclusiv de aceste norme, nefiind aplicabile în completare dispoziţiile din dreptul intern, de care se prevalează reclamanta în mod alternativ, ar trebui concluzionat că dreptul subiectiv la acordarea daunelor-interese moratorii nu există, neavând o bază legală în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul intern.

Pentru această interpretare, ar trebui observată jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (C.J.U.E.), potrivit căreia statele membre ale Uniunii Europene dispun de o marjă de apreciere în reglementarea acţiunilor de control menite să asigure protecţia intereselor financiare ale Uniunii, precum şi în reglementarea perceperii de dobânzi în dreptul naţional, într-o situaţie în care dreptul Uniunii Europene nu prevede perceperea unor asemenea dobânzi, în această din urmă situaţie dreptul naţional fiind cel care trebuie să prevadă modalităţile şi condiţiile aplicabile recuperării acestor dobânzi, potrivit principiului autonomiei procedurale (C-599/13-Somvao, paragrafele 36-37 ECLI:EU:C:2014:2462; C-670/11-FranceAgriMer, paragrafele 62-66, ECLI:EU:C:2012:807; C-564/10 Pfeifer & Langen, paragrafele 46-50, ECLI:EU:C:2012:190; cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, Judeţul Neamţ, ECLI:EU:C:2016:360).

S-ar putea, astfel, concluziona, susţine instanţa de trimitere, că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanţării nerambursabile şi exercitarea dreptului de control pentru identificarea situaţiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune-interese moratorii, acestea nu ar putea fi acordate în ipoteza lipsirii de folosinţa sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt [emiterea unui act de constatare a unei nereguli prin care se stabileşte că sumele erau nedatorate, în sensul art. 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1955 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene (Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955), act anulat ulterior, respectiv remiterea după scadenţă a sumelor aferente finanţării nerambursabile, intervenită din cauza unei soluţionări administrative cu depăşirea termenelor prevăzute în contractul de finanţare].

De asemenea, arată completul care a formulat sesizarea, reţinând că principiul autonomiei procedurale se aplică în limitele determinate de principiile echivalenţei şi efectivităţii, ar fi de observat astfel, pentru susţinerea soluţiei de respingere a acţiunii, că normele de drept intern în temeiul cărora s-a pretins reclamantei restituirea sumelor considerate nedatorate, prin procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare, nu prevăd obligaţia beneficiarului finanţării nerambursabile de a achita daune-interese moratorii (dobânzi) pentru perioada de la încasarea sumelor şi până la restituirea acestora către bugetul UE sau naţional, după caz, în considerarea faptului că art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955 precizează că măsurile ce pot fi adoptate în cazul săvârşirii unei abateri de atare natură „se limitează la retragerea avantajului obţinut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară”, aceste măsuri neputând fi considerate sancţiuni.

Arată instanţa de trimitere că, în considerarea acestor dispoziţii, legiuitorul naţional a prevăzut că, în cazul constatării unei nereguli, inclusiv privind crearea artificială a condiţiilor de accesare a finanţării nerambursabile, singura consecinţă o constituie neacordarea avantajului financiar respectiv ori, după caz, retragerea acestuia (restituirea sumelor nedatorate), la nivelul la care au fost acordate, fără a se percepe dobânzi, deşi beneficiarul acestora s-a bucurat de avantajul utilizării lor până la momentul restituirii. Abia în cazul în care această restituire nu intervine în termenul legal stabilit, de 30 de zile de la comunicarea titlului de creanţă, dispoziţiile art. 42 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 permit perceperea de dobânzi, după expirarea termenului menţionat, în considerarea obligaţiei instituite prin art. 325 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) în sarcina statelor membre, de a adopta, pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, aceleaşi măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda ce aduce atingere propriilor lor interese financiare.

Or, susţine instanţa de trimitere, în aplicarea principiului echivalenţei şi al simetriei juridice, ar trebui considerat că, atât timp cât beneficiarul finanţării nu datorează nici dobânzi remuneratorii aferente finanţării nerambursabile, nici dobânzi penalizatoare, nici măcar pentru perioada în care a folosit o sumă eventual considerată nedatorată, acesta nu poate fi îndreptăţit la daune-interese moratorii în cazul în care remiterea sumelor se face cu întârziere ori atunci când se hotărăşte că în mod nelegal acesta a fost lipsit de folosinţa unei sume în temeiul unui act de constatare a unei nereguli şi de stabilire a unei creanţe bugetare, anulat ulterior.

În susţinerea acestei opinii, instanţa de trimitere evocă şi argumentul potrivit căruia reclamanta a beneficiat de o finanţare nerambursabilă, fiind astfel gratificată, cu condiţia îndeplinirii unor sarcini (implementarea proiectului finanţat, pe propria răspundere), iar prin contractul încheiat nu s-a stabilit o sumă certă ce i s-ar cuveni din partea finanţatorului, ci doar plafoane maxime în limita cărora aceasta putea beneficia de decontarea cheltuielilor avansate din speze proprii, efectuate pe propria răspundere, ulterior calificate ca eligibile în vederea acordării ajutorului financiar; prin urmare, reclamanta nu s-ar putea prevala de principiul securităţii juridice ori de principiul protecţiei încrederii legitime, pentru a pretinde că, întemeiat pe clauzele contractuale şi pe normele din dreptul intern ori al Uniunii Europene, ar fi fost îndreptăţită să beneficieze la anumite termene prestabilite de sume de bani determinate, având caracter cert, lichid şi exigibil, astfel încât lipsirea de folosinţa acestora să poată fi echivalată unui prejudiciu susceptibil de reparaţie.

Pe de altă parte, ar fi de observat, în susţinerea acestei opinii, că finanţatorul cu care reclamanta a încheiat contractul nu urmăreşte un scop lucrativ, speculativ, acţionând exclusiv pentru acordarea unor ajutoare financiare ce nu trebuie restituite şi pentru care beneficiarul nu datorează dobândă remuneratorie. Aşadar, acesta nu se comportă ca un profesionist, iar raportul juridic născut din contract nu este supus normelor din dreptul intern care guvernează actele juridice încheiate între profesionişti, căci pentru acest raport nu subzistă raţiunile pentru care legiuitorul a edictat normele din dreptul naţional prin care se prezumă existenţa prejudiciului în cazul îndeplinirii cu întârziere a unei obligaţii pecuniare şi se stabileşte întinderea dreptului de reparaţie, prin trimiterea făcută la normele ce stabilesc dobânda legală (al cărei cuantum este dimensionat diferit, în funcţie de natura juridică a raportului).

Dimpotrivă, întrucât finanţatorul acţionează exclusiv cu intenţia de a gratifica, acesta nu poate fi obligat la repararea unui prejudiciu ce ar fi invocat pentru remiterea cu întârziere ori indisponibilizarea sumelor atribuite cu titlu gratuit, indiferent care ar fi motivele ce au generat atari împrejurări de fapt.

În schimb, pentru admiterea acţiunii s-ar putea argumenta în sensul că beneficiarul contractului de finanţare este un profesionist, pentru care este esenţială posibilitatea de a dispune de anumite sume la termenele prestabilite, indisponibilizarea acestora, din orice motiv, fiind de natură să creeze un prejudiciu, căci produce disfuncţionalităţi în desfăşurarea activităţii sale; acesta se poate prevala de principiile securităţii juridice, al protecţiei încrederii legitime şi al echivalenţei, pentru a pretinde repararea acestui prejudiciu, chiar în lipsa unor reglementări specifice în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul naţional, aceste principii trebuind să fie respectate de statele membre în exercitarea competenţelor care le sunt conferite în aplicarea legislaţiei Uniunii, impunându-se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecinţe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligaţiilor pe care aceasta le-o impune.

Faptul că finanţarea nerambursabilă a fost acordată printr-un contract administrativ, încheiat în regim de putere publică, pentru acordarea unor ajutoare financiare pentru care nu se datorează dobânzi remuneratorii, de către un finanţator care nu acţionează ca un profesionist, în urmărirea unui scop lucrativ, sunt lipsite de relevanţă din punctul de vedere al beneficiarului, căci acesta şi-a prefigurat activitatea prin luarea în considerare a finanţării contractate, întemeindu-se pe contractul încheiat, indisponibilizarea sumelor datorate în executarea acestuia cauzându-i un prejudiciu patrimonial.

În alţi termeni, din punctul de vedere al beneficiarului, regimul juridic al contractului de finanţare prezintă importanţă doar până la momentul încheierii acestuia, însă în executarea sa, ambele părţi contractante au îndatorirea de a îndeplini în mod corespunzător şi la termen obligaţiile asumate, iar, în caz contrar, sunt ţinute de obligaţia de despăgubire.

Nu ar putea fi ignorat, în susţinerea unei astfel de soluţii, faptul că, deşi ajutorul financiar se acordă cu titlu gratuit, acesta este condiţionat de îndeplinirea unor sarcini, iar nerespectarea acestora atrage fie neacordarea sumelor corespunzând unor cheltuieli neeligibile, fie restituirea celor care sunt considerate nedatorate; or, în limita sarcinilor impuse, orice act cu titlu gratuit se analizează ca un contract sinalagmatic, nerespectarea obligaţiilor oricăreia dintre părţi dând naştere unui drept la dezdăunare, prin plata unor daune-interese moratorii ori compensatorii, după caz.

Instanţa de trimitere arată că, în susţinerea acestei interpretări, ar trebui înlăturat argumentul inexistenţei unui temei legal de acordare a daunelor-interese moratorii, acesta putând fi identificat în dreptul intern, aplicabil potrivit principiului echivalenţei şi art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

În continuarea acestui raţionament ar trebui considerat că dispoziţiile din dreptul intern care guvernează regimul juridic al contractului de finanţare şi al raportului juridic izvorât din acesta se completează cu cele de drept comun (fiind doar necesară identificarea acestora, în sensul de a se stabili dacă operează anumite norme cu caracter special, precum cele ale Codului de procedură fiscală ori ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sau cele generale, ale Codului civil şi Ordonanţei Guvernului nr. 13/2011), căci acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică finanţatoare şi beneficiarul finanţării. Dimpotrivă, este de observat că prejudiciul invocat de reclamantă a fost generat prin emiterea unui act administrativ nelegal (procesul-verbal de constatare a unei nereguli şi de stabilire a unei creanţe bugetare), anulat de instanţele de contencios administrativ, iar art. 1 alin. (1), art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării unei astfel de pagube, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, art. 28 din acelaşi act normativ permiţând completarea dispoziţiilor sale cu cele de drept comun, ale Codului civil.

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme, în jurisprudenţa completului competent să judece recursul în interesul legii şi a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanţă asupra dezlegării problemelor de drept ce formează obiectul sesizării.

A fost, însă, identificată în jurisprudenţa în această materie a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie Decizia nr. 3.287 din 11 octombrie 2018, prin care s-a reţinut că:

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, numai unele dintre ele transmiţând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, precum şi o singură hotărâre judecătorească, din analiza cărora rezultă mai multe orientări.

Unele instanţe au apreciat că dreptul la plata unor daune interese moratorii poate fi recunoscut, dacă prejudiciul invocat a fost generat prin emiterea unui act administrativ nelegal (procesul-verbal de constatare a unei nereguli şi de stabilire a unei creanţe bugetare), anulat de instanţele de contencios administrativ, întrucât dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării unei astfel de pagube, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, iar art. 28 din acelaşi act normativ permite completarea dispoziţiilor sale cu cele de drept comun ale Codului civil.

S-a arătat că, în raport cu dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. j) şi k) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, sumele stabilite prin notele de constatare, cu titlu de corecţii financiare, au natura juridică a creanţelor bugetare, fiind reglementate de acest act normativ cu caracter special, însă, potrivit art. 2 alin. (2) lit. c) şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 – Codul de procedură fiscală, această lege constituie dreptul comun pentru administrarea creanţelor bugetare care sunt asimilate creanţelor fiscale. Prin urmare, în soluţionarea cererii de acordare a dobânzilor pentru sumele reţinute nelegal, în baza unei note de constatare şi aplicare a corecţiilor financiare anulată definitiv de instanţa de contencios administrativ, în lipsa unei dispoziţii speciale în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 referitoare la această situaţie, sunt aplicabile normele generale, cuprinse în Codul de procedură fiscală, respectiv art. 182 alin. (2) şi (4).

De asemenea s-a arătat că beneficiarul contractului de finanţare este un profesionist, pentru care este esenţială posibilitatea de a dispune de anumite sume la termenele prestabilite, indisponibilizarea acestora, din orice motiv, fiind de natură să creeze un prejudiciu, căci produce disfuncţionalităţi în desfăşurarea activităţii sale. Acesta se poate prevala de principiile securităţii juridice, al protecţiei încrederii legitime şi al echivalenţei pentru a pretinde repararea acestui prejudiciu, chiar în lipsa unor reglementări specifice în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul naţional, aceste principii trebuind să fie respectate de statele membre în exercitarea competenţelor care le sunt conferite în aplicarea legislaţiei Uniunii, impunându-se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecinţe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligaţiilor pe care aceasta le-o impune.

Faptul că finanţarea nerambursabilă a fost acordată printr-un contract administrativ, încheiat în regim de putere publică, pentru acordarea unor ajutoare financiare pentru care nu se datorează dobânzi remuneratorii, de către un finanţator care nu acţionează ca un profesionist, în urmărirea unui scop lucrativ, este lipsit de relevanţă din punctul de vedere al beneficiarului, căci acesta şi-a prefigurat activitatea prin luarea în considerare a finanţării contractate, întemeindu-se pe contractul încheiat, indisponibilizarea sumelor datorate în executarea acestuia cauzându-i un prejudiciu patrimonial; în alţi termeni, din punctul de vedere al beneficiarului, regimul juridic al contractului de finanţare prezintă importanţă doar până la momentul încheierii acestuia, însă în executarea sa ambele părţi contractante au îndatorirea de a îndeplini în mod corespunzător şi la termen obligaţiile asumate, iar în caz contrar sunt ţinute de obligaţia de despăgubire.

Nu poate fi ignorat nici faptul că, deşi ajutorul financiar se acordă cu titlu gratuit, acesta este condiţionat de îndeplinirea unor sarcini a căror nerespectare atrage fie neacordarea sumelor corespunzând unor cheltuieli neeligibile, fie restituirea celor care sunt considerate nedatorate. Or, în limita sarcinilor impuse, orice act cu titlu gratuit se analizează ca un contract sinalagmatic, nerespectarea obligaţiilor oricăreia dintre părţi dând naştere unui drept la dezdăunare, prin plata unor daune- interese moratorii ori compensatorii, după caz.

În susţinerea acestei opinii s-a arătat că ar trebui înlăturat argumentul inexistenţei unui temei legal de acordare a daunelor- interese moratorii, acesta putând fi identificat în dreptul intern, aplicabil potrivit principiului echivalenţei şi art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

S-a susţinut, de asemenea, că dispoziţiile din dreptul intern care guvernează regimul juridic al contractului de finanţare şi al raportului juridic izvorât din acesta se completează cu cele de drept comun (fiind necesară doar identificarea acestora, în sensul de a se stabili dacă operează anumite norme cu caracter special, precum cele ale Codului de procedură fiscală sau cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 ori cele generale, ale Codului civil şi Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2011), căci acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică finanţatoare şi beneficiarul finanţării.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanţe: curţile de apel Braşov (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 44 din 7 martie 2018, aflată în faza recursului, pe rolul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme) şi Galaţi (Secţia contencios administrativ şi fiscal) şi tribunalele Ilfov, Bucureşti (o opinie) şi Giurgiu.

Alte instanţe au apreciat că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanţării nerambursabile şi exercitarea dreptului de control pentru identificarea situaţiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune- interese moratorii, acestea nu pot fi acordate în ipoteza lipsirii de folosinţa sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt.

S-a arătat că finanţatorul nu se comportă ca un profesionist, iar raportul juridic născut din contract nu este supus normelor din dreptul intern care guvernează actele juridice încheiate între profesionişti, căci pentru acest raport nu subzistă raţiunile pentru care legiuitorul a edictat normele din dreptul naţional, prin care se prezumă existenţa prejudiciului în cazul îndeplinirii cu întârziere a unei obligaţii pecuniare şi se stabileşte întinderea dreptului de reparaţie, prin trimiterea făcută la normele ce stabilesc dobânda legală.

Potrivit jurisprudenţei C.J.U.E., statele membre ale Uniunii Europene dispun de o marjă de apreciere în reglementarea acţiunilor de control menite să asigure protecţia intereselor financiare ale Uniunii, precum şi în reglementarea perceperii de dobânzi în dreptul naţional, într-o situaţie în care dreptul Uniunii nu prevede perceperea unor asemenea dobânzi, în această din urmă situaţie dreptul naţional fiind cel care trebuie să prevadă modalităţile şi condiţiile aplicabile recuperării acestor dobânzi, potrivit principiului autonomiei procedurale.

S-ar putea, astfel, concluziona că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanţării nerambursabile şi exercitarea dreptului de control pentru identificarea situaţiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune interese moratorii, acestea nu ar putea fi acordate în ipoteza lipsirii de folosinţa sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt (emiterea unui act de constatare a unei nereguli, prin care se stabileşte că sumele erau nedatorate, în sensul art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955, act anulat ulterior, respectiv remiterea după scadenţă a sumelor aferente finanţării nerambursabile, intervenită din cauza unei soluţionări administrative cu depăşirea termenelor prevăzute în contractul de finanţare).

Reţinând că principiul autonomiei procedurale se aplică în limitele determinate de principiile echivalenţei şi efectivităţii, ar fi de observat, astfel, că normele de drept intern în temeiul cărora s-a pretins restituirea sumelor considerate nedatorate, prin procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare, nu prevăd obligaţia beneficiarului finanţării nerambursabile de a achita daune interese moratorii (dobânzi) pentru perioada de la încasarea sumelor şi până la restituirea acestora către bugetul Uniunii Europene sau naţional, după caz, în considerarea faptului că art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955 precizează că măsurile ce pot fi adoptate în cazul săvâ