Decizia nr. 35/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 166/1/2020 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a…

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit potrivit dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27 4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănişor, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 6.701/107/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul- verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ sau de recomandare?” 3. La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27 6 din Regulamentul Î.C.C.J.

Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, dintre care numai recurenta- reclamantă şi-a exprimat punctul de vedere.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 16 decembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 6.701/107/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul- verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ sau de recomandare?” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. 18 din 9.06.2016, întocmit de Primăria Municipiului Alba Iulia, s-a dispus sancţionarea reclamantei, persoană fizică, pentru efectuarea de lucrări de construire a unui imobil fără respectarea proiectului autorizat prin autorizaţia de construire din 2015, fiind identificate lucrările realizate în neconcordanţă cu această autorizaţie.

Prin acelaşi proces-verbal s-au dispus, ca măsură complementară, oprirea executării lucrărilor şi intrarea în legalitate, prin obţinerea autorizaţiei de construire până la data de 31.12.2016.

Reclamanta a demarat procedura administrativă pentru intrarea în legalitate a imobilului la data de 7.09.2017 şi a solicitat pârâtului emiterea autorizaţiei de construire, cerere care nu a fost soluţionată favorabil, motivat de faptul că a fost depăşit termenul de intrare în legalitate.

Prin acţiunea în contencios administrativ, înregistrată pe rolul Tribunalului Alba – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, reclamanta a solicitat anularea Adresei nr. 94.212/2017, emisă de Direcţia Urbanism şi Amenajarea Teritoriului – Serviciul autorizări din cadrul Primăriei Municipiului Alba Iulia şi obligarea pârâtei la emiterea autorizaţiei de construire pentru lucrările de construire a unui imobil – extindere şi refuncţionalizare pensiune şi cramă, astfel cum acestea au fost individualizate în cuprinsul Procesului- verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. 18 din 9.06.2016, emis de Primăria Municipiului Alba Iulia – Serviciul Poliţia Locală – Biroul disciplină în construcţii.

Ulterior, acţiunea a fost precizată, solicitându-se obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în termenul de a cere intrarea în legalitate cu privire la obţinerea autorizaţiei de construire privind lucrările de construire a unui imobil – extindere şi refuncţionalizare pensiune şi cramă, astfel cum acestea au fost individualizate în cuprinsul Procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. 18 din 9.06.2016, sus-menţionat, respectiv acela de obţinere a tuturor documentelor necesare eliberării autorizaţiei.

Prin Sentinţa nr. 131 din 12 martie 2019, instanţa de fond a respins ca nefondată acţiunea, reţinând că, deşi Procesul- verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. 18 din 9.06.2016, prin care s-a dispus intrarea în legalitate până la data de 31.12.2016, a fost comunicat reclamantei încă din 9.06.2016, cererea pentru obţinerea certificatului de urbanism – documentul primordial necesar pentru îndeplinirea tuturor formalităţilor premergătoare obţinerii autorizaţiei de construire – s-a formulat doar după aproape şase luni (din cele aproximativ şase luni şi trei săptămâni acordate), respectiv la 5.12.2016, acesta fiind eliberat într-un termen mai mult decât rezonabil de către pârât, respectiv la 12.12.2016.

De asemenea, s-a reţinut că reclamanta a urmat procedura de obţinere a autorizaţiei de construire pe care nu a respectat-o (nr. 261 din 8.05.2015) şi putea să aibă reprezentarea faptului că, raportat la toate formalităţile care se impun a fi efectuate, obiectiv, nu se putea încadra în termenul stabilit prin procesul-verbal de contravenţie, în perioada 5.12.2016-31.12.2016, perioadă în care este inclus şi timpul necesar pentru eliberarea de către autoritatea competentă a certificatului de urbanism.

Referitor la cererea de repunere în termen, instanţa de fond a reţinut că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 186 din Codul de procedură civilă pentru repunerea în termenul de a solicita intrarea în legalitate cu privire la obţinerea autorizaţiei de construire referitoare la executarea lucrărilor de extindere şi refuncţionalizare pensiune şi cramă – intrare în legalitate conform PVC nr. 28 din 9.06.2016.

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, din încheierea de sesizare şi documentele anexate acesteia nerezultând care sunt motivele de recurs. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991): „Art. 28. – (1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. (2) Decizia menţinerii sau a desfiinţării construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administraţiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, sau, după caz, de instanţă. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii. (…) (3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurenta-reclamantă a arătat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 519 din Codul de procedură civilă pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar intimatul- pârât nu şi-a exprimat punctul de vedere. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanţa de trimitere apreciază că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că este legal învestită cu soluţionarea în ultimă instanţă a unei cereri de recurs, într-un litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ, chestiunea de drept este esenţială pentru soluţionarea pe fond a cauzei şi este nouă, întrucât nu a fost dezlegată jurisprudenţial în mod unitar, însă nu îşi găseşte o soluţionare unitară în practica instanţelor inferioare.

Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanţa de trimitere arată că, raportat la dispoziţiile legale supuse interpretării, în situaţia în care contravenientul nu şi-a îndeplinit obligaţiile în sensul demarării procedurii administrative în scopul intrării în legalitate în termenul pus în vedere de agentul constatator sau nu finalizează această procedură până la expirarea termenului, autoritatea locală refuză eliberarea actelor necesare intrării în legalitate şi obţinerea autorizaţiei de construire şi promovează acţiune pentru desfiinţarea construcţiilor.

Pe de altă parte, susţine completul care a formulat cererea de sesizare, în cuprinsul Legii nr. 50/1991 nu se prevede interdicţia intrării în legalitate după expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei sau decăderea persoanelor interesate din dreptul de a solicita şi obţine autorizaţia de construire pentru intrare în legalitate ulterior acestui termen.

Dimpotrivă, din dispoziţiile art. 32 alin. (1) ale Legii nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalităţii primează şi că este posibilă verificarea legalităţii şi ulterior acestui termen; astfel, din interpretarea acestui text de lege, coroborat cu dispoziţiile art. 59 alin. (2) şi (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), ar reieşi faptul că desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situaţia în care nu sunt îndeplinite condiţiile pentru intrarea în legalitate, aşadar caracterul imperativ al acestui termen stabilit pentru intrarea în legalitate este mult diminuat, inducând interpretarea că termenul stabilit are caracter de recomandare.

Apreciază instanţa de trimitere că, în acest cadru legislativ, refuzul autorităţii de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal de constatare a contravenţiei, ar putea fi apreciat ca justificat în ipoteza calificării termenului reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 ca fiind un termen imperativ, fără să prezinte importanţă dacă sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme a fost identificată Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019 1 , pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care a fost respinsă „sesizarea formulată de Tribunalul Cluj – Secţia civilă, în Dosarul nr. 7.486/211/2018, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea contravenţională de a dispune intrarea în legalitate şi menţinerea construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire şi dacă sunt compatibile cu dispoziţiile art. 56 1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, şi cum se interpretează dispoziţiile art. 56 1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) şi (2) şi ale art. 32 din Legea nr. 50/1991″. S-a reţinut în considerentele acestei decizii că „(…) încheierea de sesizare nu cuprinde punctul de vedere al completului de judecată, care să permită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să stabilească dacă este vizată o veritabilă chestiune de drept, în mod real necesară soluţionării cauzei”. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă, din analiza cărora rezultă mai multe orientări.

O orientare potrivit căreia în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ

S-a reţinut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligaţia de a emite autorizaţia de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – judecătoriile Braşov, Galaţi şi Dej; – tribunalele Buzău (Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 57 din 30.01.2019 şi nr. 772 din 5.11.2018, rămase definitive prin nerecurare, şi Sentinţa nr. 70 din 22.01.2018, rămasă definitivă prin respingerea recursului), Hunedoara, Covasna (Secţia civilă), Călăraşi, Cluj (Secţia civilă) şi Sibiu (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 258 din 5.04.2019, nr. 808 din 1.11.2018 şi nr. 38 din 29.01.2019, rămase definitive prin deciziile nr. 1.085 din 23.10.2019, nr. 527 din 20.05.2019 şi nr. 548 din 22.05. 2019 ale a Curţii de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal); – curţile de apel Ploieşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 3.569 din 16.10.2018) şi Alba Iulia (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.085 din 23.10.2019, nr. 527 din 20.05.2019 şi nr. 548 din 22.05.2019).

O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situaţia în care nu sunt îndeplinite condiţiile pentru intrarea în legalitate

S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desfiinţării lucrărilor, cât şi măsura încadrării lor în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei de fapt la prescripţiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă şi prin consfinţirea, post factum, de către autoritatea administrativă a situaţiei de fapt, prin emiterea autorizaţiei de construire care confirmă compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice obligatorii.

Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voinţa contravenientului, întrucât emiterea autorizaţiei de construire este atributul autorităţii locale.

În considerarea faptului că protecţia interesului public se asigură prin condiţionarea emiterii autorizaţiei de construire de întrunirea cumulativă a unor cerinţe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum şi având în vedere că momentul obţinerii autorizaţiei de construire poate fi întârziat de conduita autorităţilor, se poate concluziona că termenul prevăzut de art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ.

S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de graţie propriu-zis, care permite, chiar şi cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ţinută a analiza condiţiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispoziţiile art. 56 1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că „nu pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire”, altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei este lipsită de eficienţă, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – tribunalele Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Vaslui, Bucureşti, Ilfov, Prahova (Sentinţa nr. 1.123 din 29.05.2017, rămasă definitivă prin respingerea recursului), Giurgiu şi Maramureş (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal); – curţile de apel Ploieşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 770 din 22.02.2018), Cluj (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 4.427 din 28.11.2017, Decizia nr. 4.104 din 15.10.2018), Iaşi (Secţia contencios administrativ şi fiscal), Timişoara (Secţia contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 2.880 din 9.04.2014, nr. 1.865 din 21.03.2014 şi nr. 2.260 din 5.04.2017).

Un punct de vedere nuanţat a exprimat Tribunalul Ialomiţa, care a apreciat că termenul în discuţie este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcţiei, pentru îndeplinirea tuturor cerinţelor tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat în sensul că termenul are caracter de recomandare.

O soluţie diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, respectiv Decizia nr. 165 din 26.01.2012, în care se analizează consecinţele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorităţii publice de a emite autorizaţie de construire era justificat sau nu în funcţie de natura termenului, ci în raport cu măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desfiinţarea construcţiei, reţinându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizaţiei solicitate.

În situaţia în care sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei, refuzul autorităţilor de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenţiei, poate fi atacat la instanţele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situaţie. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat în repetate rânduri asupra constituţionalităţii textelor legale supuse interpretării prin sesizarea ce face obiectul analizei de faţă, dintre care amintim, cu titlu exemplificativ, deciziile nr. 614 din 10 octombrie 2019 2 , nr. 336 din 17 martie 2009 3 , nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007 4 , nr. 220 din 7 martie 2006 5 şi nr. 159 din 28 februarie 2006 6 . 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009. 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007. 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006. 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 192/C/245/III-5/2020 din 13 februarie 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

În privinţa cerinţei ca problema de drept să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, se relevă, în această materie, dificultăţi de interpretare a naturii termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie, prin care se dispune luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, ca măsură complementară.

Problema ivită în legătură cu interpretarea naturii juridice a termenului astfel stabilit este cauzată de împrejurarea că, în ceea ce îl priveşte pe contravenient, acesta este obligat să obţină autorizaţia de construire, în caz contrar, la expirarea termenului, putând fi luată măsura desfiinţării construcţiilor pentru care nu există această autorizaţie, însă această măsură nu intervine automat, ca un corolar al nerespectării obligaţiei instituite în sarcina persoanei sancţionate contravenţional, ci este lăsată la latitudinea instanţei judecătoreşti sesizate de către organul care a aplicat sancţiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că: „(1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. (2) În cazul admiterii cererii, instanţa va stabili termenele- limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1). (…)”

Consecinţele nerespectării/neîncadrării în termenul de intrare în legalitate au fost analizate de către instanţele judecătoreşti, iar interpretarea şi aplicarea normelor de drept care reglementează noţiunea „intrării în legalitate”, inclusiv din perspectiva naturii juridice a termenului stabilit pentru această cerinţă, au relevat prezenţa unei veritabile probleme de drept, nu doar susceptibilă de a da naştere unor interpretări diferite, ci chiar concretizând soluţii jurisprudenţiale definitive şi neunitare.

Litigiul principal are ca obiect controlul de legalitate al unui act administrativ asimilat (refuz de eliberare autorizaţie de construire), cauză ce se află în competenţa de primă instanţă a tribunalului şi se soluţionează prin hotărâre supusă numai recursului, potrivit dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu cele ale art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012). Prin urmare, curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanţă, astfel că se constată îndeplinită cea de-a doua cerinţă de admisibilitate – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să o soluţioneze în ultimă instanţă.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică întrebarea este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de analiza caracterului justificat sau nejustificat al refuzului manifestat de autoritatea publică locală căreia i s-a solicitat emiterea autorizaţiei de construire pentru lucrările efectuate cu depăşirea limitelor autorizaţiei emise iniţial, iar motivul pentru care s-a respins această solicitare a fost acela că a fost depăşit termenul stabilit de organul de control pentru intrarea în legalitate a contravenientului, conform prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991.

Se constată însă că cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării nu este îndeplinită.

Analiza conţinutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiţie distinctă de aceea a nepronunţării anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenţei unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare cu privire la acea chestiune de drept.

Aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a decis în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014 7 , Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 şi Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014 8 , Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014 9 , Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015 10 şi Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015 11 ), în lipsa unei definiţii a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. 7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014. 8 Publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014. 9 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014. 10 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015. 11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015.

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia însă ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Din această perspectivă, condiţia noutăţii unei chestiuni de drept trebuie examinată în raport cu scopul legiferării acestei instituţii procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori).

În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanţei supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată în lucrările de specialitate juridică – în interpretarea unui act normativ mai vechi – ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecăţii anterior.

Caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, concretizată, în situaţia de faţă, într-o practică judiciară consacrată încă din anul 2012, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudenţial prezentat la pct. VI. De altfel, instanţa de trimitere cunoştea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că „problema de drept este nouă întrucât, urmare cercetărilor efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudenţial în mod unitar, însă problema de drept nu îşi găseşte o soluţionare unitară în practica instanţelor inferioare”.

Legea nr. 50/1991 foloseşte sintagma „intrare în legalitate” în cadrul modificărilor operate prin Legea nr. 453/2001 12 , care, prin art. I pct. 25, modifică art. 25 din Legea nr. 50/1991, introducând alin. (3), cu următorul conţinut: „Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesulverbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.” Acest text legal [devenit, prin renumerotare, art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004] nu a mai suferit nicio modificare până în prezent. 12 Legea nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor.

Aceeaşi sintagmă, „intrarea în legalitate”, este întâlnită în prevederile Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009.

Prevederile legale a căror interpretare se solicită prin sesizarea analizată au fost examinate în cursul litigiilor ivite de la introducerea alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 (anul 2001) şi până în prezent, în cauze ce au avut ca obiect fie analizarea refuzului de a elibera autorizaţia de construire, în vederea intrării în legalitate, în scopul conformării persoanei contraveniente la măsurile dispuse prin procesul-verbal de contravenţie, fie solicitarea de a se lua măsura desfiinţării construcţiilor executate fără autorizaţie de construire.

Examenul jurisprudenţial efectuat arată că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunţate soluţii care consfinţesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât şi interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare.

Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă.

Din acest punct de vedere nu este îndeplinită condiţia privind caracterul de noutate a chestiunii de drept deduse judecăţii, nemaiputând fi realizat scopul care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, acela de prevenire a apariţiei unei practici neunitare.

Chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării nu a făcut obiectul unui recurs în interesul legii, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Este de menţionat că, prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanţei supreme a respins, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, însă această soluţie a fost determinată de constatarea neîndeplinirii cerinţei prevăzute de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, dată fiind lipsa de la dosar a punctului de vedere al instanţei de trimitere. Prin urmare, în cuprinsul Deciziei nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a examinat condiţiile de admisibilitate ce se verifică în ipoteza unei trimiteri care întruneşte condiţiile unei legale sesizări, conform normelor de procedură cuprinse în art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă.

Faţă de cele prezentate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi valorificat atât timp cât legiuitorul a stabilit, prin condiţiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituţiei juridice a hotărârii prealabile numai în scopul preîntâmpinării apariţiei unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei veritabile probleme de drept.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,