ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5346/2024

Ședința publică din data de 20 noiembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Timișoara sub nr. x/2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/06.06.2023 întocmit de pârâtă; să se constate intervenția prescripției dreptului de a fi tras la răspundere administrativă pentru cazul de incompatibilitate reținut prin raportul de evaluare atacat, să se dispună anularea actului atacat, ca urmare a faptului că acesta a fost emis cu nerespectarea termenului de prescripție a dreptului de a fi tras la răspundere administrativă, cu cheltuieli de judecată.

În susținerea cererii reclamantul arată că, în fapt, a ocupat funcția de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș începând cu data de 22.07.2016 și până la data de 24.10.2020, iar începând cu data 27.11.2018 a ocupat funcția de membru în consiliul de administrație al B. S.A., Timișoara.

Intimata a reținut faptul că în perioada 27.11.2018-24.10.2020 reclamantul s-ar fi aflat în cazul de incompatibilitate prevăzut la art. 88, alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003; respectiv acela că ar fi ocupat concomitent atât funcția de consilier județean cât și aceea de "membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local, precum și la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă fapt pentru care a emis raportul pe care înțeleg să îl contestă prin prezenta.

În aceste condiții, prin raportare la data săvârșirii faptelor generatoare a stării de incompatibilitate, termenul general de prescripție se împlinește la trei de la data de început ocupării în simultan a celor două funcții de mai sus.

Arată că, data de la care termenul de prescripție începe să curgă este data de 27.11.2018, data la care intimata trebuia să cunoască existența cazului de incompatibilitate, și se împlinește la data de 26.11.2021.

Prin sentința civilă nr. 488 din 21 septembrie 2020, Curtea de Apel București, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și, în urma rejudecării cauzei sub toate aspectele: în principal, casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, iar, în subsidiar, în cazul în care se va reține cauza spre soluționare, solicită casarea hotărârii atacate și să se constatate intervenția prescripției dreptului de a fi tras la răspundere administrativă pentru cazul de incompatibilitate reținut prin raportul de evaluare atacat; să se dispună anularea actului atacat, ca urmare a faptului că acesta a fost emis cu nerespectarea termenului de prescripție a dreptului de a fi tras la răspundere administrativă.

Încadrând criticile din recursul său în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în motivarea cererii de recurs, a arătat următoarele:

În esență, se arată că hotărârea atacată este fundamentată pe teza, greșită în opinia sa, potrivit căreia termenul de prescripție al dreptului intimatei de a-l trage la răspundere administrativă începe să curgă la data de 24.10.2020, dată la care a încetat mandatul său de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș, și nu data de 27.11.2018 când a debutat deținerea celor două funcții în concomitent.

Arată recurentul că în speța de față trebuie făcută în primul rând distincția dintre dreptul intimatei de a-l trage la răspundere administrativă și dreptul entității competente de aplicare a sancțiunii administrative care se impune, după caz, drept subsecvent rămânerii definitive a raportului de evaluare întocmit de către intimată.

Decizia ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, din care au fost reținute ca incidente punctele de la 47 la 67 sub aspectul regimului prescripției dreptului de a aplica sancțiunea administrativă, nu poate are relevanță în speță întrucât în discuție nu este dreptul de a aplica sancțiunea administrativă ci dreptul de a trage la răspundere administrativă. Totodată, statuările acestei decizii nu pot fi reținute nici în ceea ce privește natura actului întrerupător al prescripției, care nu poate fi actul de sesizare a potențialului conflict de integritate ci doar actul prin care se constată, în mod definitiv, existența cazului de incompatibilitate.

În cauză, nu se poate pune problema unei sancțiuni administrative și a termenului în care aceasta ar putea fi aplicată, având în vedere faptul că raportul de evaluare nr. 23066/G/ll/06.06.2023 nu este încă definitiv.

De altfel, recurentul a invocat prescripția dreptului de a fi tras la răspundere administrativă și nu prescripția dreptului de a fi aplicată sancțiunea administrativă.

Se arată în continuare că termenul de prescripție în cauză este cel la care face referire art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Recurentul susține că prima instanță a apreciat în mod greșit că acest termen începe să curgă la data încetării stării de incompatibilitate, respectiv 24.10.2020 întrucât s-ar afla în prezența unei fapte continuate.

Această instituție este specifică faptelor penale și nu actelor civile, sau, în interesul prezentei cauze, actelor care constituie caz de atragere a răspunderii administrative. De altfel, și în ipoteza în care s-ar admite existența unei fapte continue de sorginte penală, sintagma "de la data săvârșirii lor" prin raportare la prevederile art. 2517 și art. 2523 C. civ., ar invalida încă o dată teza datei încetării stării de incompatibilitate ca fiind dată de început a termenului de prescripție.

Se mai susține că apărarea recurentului s-a bazat pe împlinirea termenului de prescripției a dreptului de a fi tras la răspundere administrativă început la data ocupării simultane a celor două funcții care au atras starea de incompatibilitate, aplicație practică a tezei secundare din art. 2523 C. civ., respectiv momentul la care "trebuia să cunoască nașterea lui", datorită caracteristicii de publice a celor două funcții. Însă și aplecându-se asupra tezei principale din art. 2523 Cod. Civil, respectiv "data când a cunoscut" intimata existența conflictului de integritate, și în acest caz termenul de prescripție a fost depășit, raportat la data la care Secretarul Județului Timiș avea prerogativa prevăzută de art. 91, alin. (4) din Legea 161/2003.

Astfel, contrar raționamentului primei instanțe, raportat la aceste prevederi, înțelege că termenul de prescripție curge de drept la momentul deținerii în simultan a celor funcții sau cel târziu la data de 25.01.2019, la 60 de zile distantă față de momentul ocupării simultane a celor două funcții în cauză. Sesizarea intimatei a avut loc la data de 20.06.2022, iar raportul atacat este emis la data de 06.06.2023, ambele după momentul împlinirii termenului de prescripție calculat prin raportare la prevederile art. 91 alin. (4) din Legea 161/2003.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, în esență, s-au arătat următoarele:

Referitor la criticile de nelegalitate subsumate art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., apreciază că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, motivată, care nu cuprinde motive contradictorii sau străine cauzei, fiind respectate exigențele prevăzute de art. 425 din C. proc. civ.

În privința criticilor de nelegalitate subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susține că instanța de fond a interpretat în mod corect dispozițiile legale în materia prescripției și a reținut că termenul de prescripție începe să curgă de la data de 24 octombrie 2020, mai exact de la momentul încetării funcțiilor care au atras încălcarea regimului juridic al incompatibilităților de către recurent, termenul de prescripție fiind întrerupt odată cu emiterea raportului de evaluare nr. x/06.06.2023.

Recurentul a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a susținut că apărarea recurentului s-a bazat pe împlinirea termenului de prescripției a dreptului de a fi tras la răspundere administrativă început la data ocupării simultane a celor două funcții care au atras starea de incompatibilitate, aplicație practică a tezei secundare din art. 2523 C. civ., respectiv momentul la care "trebuia să cunoască nașterea lui". Însă și aplecându-ne asupra tezei principale din art. 2523 Cod. Civil, respectiv "data când a cunoscut" intimata existența conflictului de integritate, și în acest caz termenul de prescripție a fost depășit, raportat la data la care Secretarul Județului Timiș avea prerogativa prevăzută de art. 91, alin. (4) din Legea 161/2003.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

II.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

Analizând hotărârea recurată, prin raportare la criticile formulate și în conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceste critici nu sunt întemeiate, în speță nefiind identificate încălcări ale cerințelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. ori ale exigențelor respectării dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 din Constituția României și de art. 6 alin. (1) din Convenția europeană a drepturilor omului, prin prisma modului în care instanța de fond a cercetat argumentele părților și a construit raționamentul judiciar.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. hotărârea va cuprinde "considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținute de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Totodată, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prevăd că se poate cere casarea hotărârii "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Legea nu impune ca hotărârea judecătorească să abordeze în mod literal toate argumentele și susținerile părților, acestea fiind sintetizate și subsumate unor considerente comune, apte să dezlege fiecare dintre aspectele care au format obiectul disputei judiciare.

În consecință, considerentele sentinței recurate sunt detaliate în mod corespunzător obligației legale de motivare a hotărârii pronunțate și nu rezultă a cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, astfel încât un astfel de motiv de casare/nelegalitate nu este incident.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin intermediul căruia se poate critica aplicarea de către prima instanță a dreptului material.

II.2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Preliminar, se constată că, prin memoriu de recurs, recurentul nu a contestat în fata instanței de fond cele reținute de către inspectorul de integritate și anume că, în perioada 27.11.2018 - 24.10,2020, acesta a deținut funcția de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș și a exercitat și funcția de membru/administrator în cadrul Consiliului de Administrație al B. S.A. Timișoara, societate comercială de interes local aflată în subordinea Consiliului Local Timișoara și având ca unic acționar Consiliului Local Timișoara.

La data de 20.06.2022, Agenția Națională de Integritate, în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, a fost sesizată de către o persoană juridică cu privire la faptul că reclamantul A., consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș, nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților, întrucât simultan cu exercitarea funcției de consilier județean a exercitat și funcția de membru în consiliul de administrație al S.C. B. S.A., societate aflată în subordinea Consiliului Local Timișoara.

Astfel, activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al incompatibilităților de către recurent A. s-a efectuat pentru perioada 22.07.2016 (data validării mandatului de consilier județean 2016 - 2020) - 24.10.2020 (data constituirii consiliului județean Timiș și validării mandatelor consilierilor județeni pentru mandatul 2020 -2024).

Sub aspect procedural, au fost îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010, în ceea ce privește informarea persoanei evaluate, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

În baza textului legal, față de reclamant A. s-a efectuat procedura de informare, după cum urmează:

La data de 22.07.2022 - prin adresa nr. x/22.07.2022 reclamantul a fost informat în legătură cu declanșarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităților pe perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice și, totodată, a fost înștiințat că, în cazul în care din activitatea de evaluare desfășurată vor fi identificate elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informat și invitat pentru a prezenta un punct de vedere, confirmarea de primire fiind semnată de către destinatar la data de 09.08.2022

Astfel, la data de 02.02.2023 - prin adresa nr. x/02.02.2023, reclamantul a fost informat despre identificarea unor elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților și a fost invitată să prezinte date și informații, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris, și, totodată, a fost informată că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat, confirmare de primire semnată de destinatar la data de 21.02.2023.

Urmare acestei informări, reclamantul a transmis un punct de vedere înregistrat la Agenție sub nr. x/16.03.2023.

Prin prezenta acțiune reclamantul a contestat Raportul de evaluare nr. x/06.06.2023, singura critică formulată privind prescripția dreptului de a fi tras la răspundere administrativă pentru cazul de incompatibilitate reținut prin raportul de evaluare atacat, cu motivarea că, prin raportare la art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010 și la data săvârșirii faptelor generatoare a stării de incompatibilitate, termenul general de prescripție se împlinește la trei de la data de început ocupării în simultan a celor două funcții de mai sus, respectiv de la data de 27.11.2018, data la care intimata trebuia să cunoască existența cazului de incompatibilitate, și se împlinește la data de 26.11.2021.

Curtea reține că reclamantul, în perioada 27.11.2018 - 24.10.2020, a deținut funcția de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș și a exercitat și funcția de membru/administrator în cadrul Consiliului de Administrație al B. S.A. Timișoara, societate comercială de interes local aflată în subordinea Consiliului Local Timișoara și având ca unic acționar Consiliului Local Timișoara.

Motivul de recurs referitor la aplicarea greșită a dispozițiilor legale prin respingerea excepției privind prescripția extinctivă a răspunderii administrative

Recurentul a invocat faptul că prima instanță a apreciat în mod greșit că acest termen începe să curgă la data încetării stării de incompatibilitate, respectiv 24.10.2020 întrucât s-ar afla în prezența unei fapte continuate.

Trebuie menționat că intimata este ținută în exercitarea competențelor sale de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice, de declanșarea cercetărilor specifice în termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2.523 din C. civ., care începe să curgă de la data când a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situația juridică sau factuală cu relevanță în exercitarea competențelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acționează Agenția, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcțiilor ori demnităților publice care fac obiectul cercetărilor.

Așa cum reiese din cele menționate anterior, atât declanșarea cercetărilor specifice, cât și întocmirea Raportului de evaluare din 06.06.2023, s-au făcut în cadrul termenului general de prescripție de 3 ani, care a început să curgă de la data de 24.10.2020, momentul încetării funcțiilor care fac obiectul cercetărilor, respectiv cea de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Timiș și de membru/administrator în cadrul Consiliului de Administrație al B. S.A. Timișoara, societate comercială de interes local aflată în subordinea Consiliului Local Timișoara și având ca unic acționar Consiliului Local Timișoara.

Dispozițiile art. 2.537 C. civ. constituie dreptul comun în materia reglementării cazurilor de întrerupere a cursului termenului de prescripție, având aplicabilitate și în materia evaluării incidentelor de integritate.

Dintre cazurile de întrerupere reglementate de această normă, pentru identitate de rațiune poate fi aplicată în materia specifică analizată, situația prevăzută la pct. 2 din norma anterior menționată potrivit căreia "prescripția se întrerupe (...) 2. prin introducerea unei cereri de chemare în judecată (...)", deci situația în care cel împotriva căruia curge termenul de prescripție declanșează procedurile corespunzătoare recunoașterii dreptului său interesului său legitim pretins.

În conformitate cu prevederile art. 2.541 C. civ.:

(1) Întreruperea șterge prescripția începută înainte de a se fi ivit cauza de întrerupere.

(2) După întrerupere începe să curgă o nouă prescripție.

(3) Dacă întreruperea prescripției a avut loc prin recunoașterea dreptului de către cel în folosul căruia curgea, va începe să curgă o nouă prescripție de același fel.

(4) În cazul în care prescripția a fost întreruptă printr-o cerere de chemare în judecată ori de arbitrare, noua prescripție a dreptului de a obține executarea silită nu va începe să curgă cât timp hotărârea de admitere a acțiunii nu a rămas definitivă.(...)"

În acest context este evident că sesizarea și declanșarea cercetărilor de către Agenția Națională de Integritate, în realizarea competențelor legale cu care a fost învestită în vederea realizării interesului său public, întrerup termenul scurs, prescripția dreptului Agenției la angajarea răspunderii administrative a persoanei cercetate și evaluate fiind ștearsă, conform art. 2.541 alin. (1) din C. civ.

Ca atare, nu se prescrie fapta săvârșită, ci dreptul material la acțiune, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, iar, corelativ, se înlătură și răspunderea juridică civilă, administrativă sau penală, ca efect al prescripției dreptului material la acțiune, și numai dacă Agenția Națională de Integritate nu a îndeplinit niciun act de întrerupere a prescripției, potrivit legii, răspunderea juridică nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție.

În acest sens este jurisprudența instanței supreme în acord cu soluția de principiu luată de judecătorii secției de contencios administrativ ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, în data de 11.03.2020, conform căreia actul întreruptiv al prescripției extinctive este reprezentat de declanșarea investigației, respectiv de momentul înregistrării sesizării la Agenția Națională de Integritate.

Cum în mod corect a observat prima instanță, fapta săvârșită este una continuă pe perioada 27.11.2018 - 24.10.2020, termenul de prescripție de 3 ani începând să curgă de la data de 24.10.2020, data încetării exercitării simultane a celor două funcții și în raport de care Raportul de evaluare a fost emis în termen, iar pe de altă parte aceste aspecte, au fost tranșate atât de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept - Decizia nr. 74/2020, cât și de către Curtea Constituțională.

Astfel, potrivit art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 "(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare".

Pe de altă parte, în decizia nr. 449/2015, Curtea Constituțională statuează în par. 27 că activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Astfel, reține Curtea, "textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea" și că " . . . . . . . . . .aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite". Curtea continuă raționamentul și arată că "...textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea" întrucât "normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii".

Aplicând aceste dezlegări speței de față, cu referire la termenul general de prescripție în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, este incident termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă.

Astfel, faptul că începerea activității de evaluare are ca efect întreruperea prescriptiei răspunderii, însă începe un nou termen după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, astfel că susținerile recurentului vor fi înlăturate.

III. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 488 din 21 septembrie 2023 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, astăzi, 20 noiembrie 2024 prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.