Decizia nr. 74/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2196/1/2020 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi…

Tribunalul Argeş – Secţia civilă, complet specializat de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 iulie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 2.897/109/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la problema sus-menţionată. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Obiectul judecăţii şi soluţia instanţei de fond

Reclamantul, persoană fizică, a sesizat instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare a Ordinului nr. xxx din 2 mai 2018, emis de prefectul judeţului Argeş, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de primar, înainte de expirarea duratei acestuia, ordinul fiind emis după rămânerea definitivă a raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada 14 iunie 2012-12 februarie 2013.

Raportul de evaluare nr. xxxxx/G/II/13.06.2013 a fost contestat de reclamant, acţiunea făcând obiectul Dosarului nr. 1.484/46/2013, soluţionat definitiv prin Decizia nr. 3.618 din 16 noiembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, din cuprinsul căreia instanţa de trimitere redă următoarele considerente: „În privinţa excepţiei prescripţiei răspunderii disciplinare pentru faptele la care se referă Raportul de evaluare nr. xxxxx/G/II din 13.06.2013, se constată că, deşi iniţial a susţinut că acesta ar constitui un motiv de ordine publică, ulterior, a renunţat la această calificare, dar a solicitat să se ţină seama de cele stabilite de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 449 din 16 iunie 2015. Într-adevăr, în considerentele Deciziei nr. 449 din 16 iunie 2015 a Curţii Constituţionale ce vizează excepţia de neconstituţionalitate, între altele, a prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, s-a statuat că: ” 27… nu (se) poate reţine această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenţei împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deţinut funcţia publică. (…) Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din Codul penal, se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod. 28. Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, dacă este cazul, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeaşi lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.” În raport cu aceste considerente nu se poate reţine că a intervenit prescripţia răspunderii pentru fapta de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului-reclamant deoarece fapta a fost săvârşită în perioada 14.06.2012-12.02.2013, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 13.06.2013 de către Agenţia Naţională de Integritate. Considerentele deciziei Curţii Constituţionale nu ar putea fi interpretate, aşa cum susţine intimatul-reclamant, în sensul că termenul de 3 ani pentru antrenarea răspunderii ca urmare a constatării stării de incompatibilitate s-ar calcula în raport cu soluţionarea acţiunii în anulare a raportului de evaluare, deoarece chiar Curtea Constituţională a arătat că: „29. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudenţa sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesul penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă.” În raport cu toate aceste considerente, în baza art. 496 din Codul de procedură civilă raportat la art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va fi admis recursul, casată sentinţa atacată şi, în rejudecare, va fi respinsă acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de chemare în judecată ce formează obiectul dosarului în cadrul căruia a fost formulată sesizarea ce face obiectul analizei de faţă (Dosarul nr. 2.897/109/2018), inter alia, reclamantul a invocat prescripţia răspunderii sale, sens în care a invocat termenul general de prescripţie (de 3 ani) prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, precum şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, cu referire la considerentele privind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, şi anume cel al săvârşirii faptei susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate.

În cadrul Dosarului nr. 2.504/109/2018, reclamantul a formulat o cerere de constatare a prescripţiei răspunderii sale, angajată potrivit aceluiaşi act administrativ – Ordinul nr. xxx din 2 mai 2018.

Completul de judecată la care a fost restituit Dosarul nr. 2.504/109/2018 a apreciat că trebuie suspendată judecata în Dosarul nr. 2.897/109/2018, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în constatare, acţiune care a fost respinsă ca inadmisibilă, prin Sentinţa nr. 438 din 10 iunie 2019, definitivă prin nerecurare.

Reclamantul a formulat cerere de repunere pe rol a cauzei în Dosarul nr. 2.897/109/2018, iar la termenul fixat pentru analizarea acestei cereri a depus o nouă cerere, intitulată „Precizări”, în cadrul căreia a expus motive noi de anulare a ordinului atacat şi a dezvoltat pe cele iniţial formulate, menţinând motivul constând în prescripţia răspunderii sale.

În cadrul dezbaterilor, s-a solicitat apărătorului reclamantului să prezinte concluziile sale privind modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în contextul motivului cererii referitor la prescripţia răspunderii reclamantului pentru situaţia de incompatibilitate constatată prin raportul de evaluare rămas definitiv la data de 16 noiembrie 2017, opinia, consemnată în cadrul încheierii de dezbateri, fiind în sensul că şi acest termen este unul similar, tot de 3 ani, şi că se poate observa că Agenţia Naţională de Integritate a fost sesizată din oficiu, apreciind că această sesizare din oficiu nu presupune o întrerupere a acestui termen.

Cu prilejul deliberării privind problema de drept pusă în discuţie în legătură cu motivul referitor la prescripţia răspunderii reclamantului, s-a constatat că există practică judiciară neunitară, aşa cum a rezultat din hotărârile judecătoreşti depuse de reclamant la dosarul cauzei.

În legătură cu problema de drept soluţionată diferit, referitoare la interpretarea şi aplicarea normelor privind prescripţia răspunderii şi aplicării sancţiunii, avându-se în vedere şi că hotărârea prin care se va soluţiona cauza urmează a fi pronunţată în primă şi ultimă instanţă, fiind definitivă conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), în forma în vigoare la data formulării acţiunii, s-a apreciat necesară repunerea pe rol a cauzei, pentru a se pune în discuţie, din oficiu, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la problema menţionată.

Instanţa de trimitere precizează, de asemenea, că prin Sentinţa nr. 611 din 8 iunie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 2.897/109/2018/a1, a fost admisă cererea de suspendare a efectelor ordinului atacat, până la soluţionarea definitivă a acţiunii de fond, sentinţa fiind menţinută prin Decizia nr. 128 din 25 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 176/2010: Art. 26. – „(…) (3) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel.”

Codul civil: Termenul general de 3 ani Art. 2.517. – „Termenul prescripţiei este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen.”

Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015: „26. În ce priveşte prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, autorul excepţiei critică faptul că perioada pentru care se efectuează evaluarea conflictelor de interese sau a incompatibilităţilor este cea pe care se exercită funcţia de către persoana evaluată. Susţine că nu poate fi sancţionat un primar pentru o faptă pe care a săvârşit-o în timpul unui alt mandat încheiat, întrucât se poate ajunge să fie depăşit termenul de prescripţie a răspunderii penale prevăzut în Codul penal. 27. Curtea constată că nu poate reţine această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenţei împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deţinut funcţia publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate «atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora». Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din Codul penal, se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod. 28. Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, dacă este cazul, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeaşi lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Reclamantul a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, însă în legătură cu o altă problemă de drept, cu privire la care instanţa a dispus respingerea cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, considerând că problema de drept invocată de reclamant nu întruneşte condiţia de a fi determinantă pentru soluţionarea pe fond a cauzei.

Pârâtul a considerat că nu sunt întrunite condiţiile de admisibilitate.

După comunicarea raportului, în condiţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, reclamantul, prin avocat, a depus un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a susţinut, în esenţă, că, în ipoteza de faţă, când persoana ocupă o altă funcţie publică la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate, singura regulă ce poate fi aplicată este cea prevăzută la art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în sensul că termenul de interdicţie de 3 ani curge de la finalizarea mandatului în care a intervenit incompatibilitatea, iar nu de la momentul rămânerii definitive a raportului. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a considerat că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că: – pricina se află în curs de judecată, hotărârea urmând a fi pronunţată în primă şi ultimă instanţă, conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001; – de lămurirea chestiunii de drept invocate depinde soluţionarea pe fond a cauzei, instanţa fiind chemată să se pronunţe asupra legalităţii actului atacat sub aspectul aplicării unor sancţiuni specifice, instituite pentru aleşii locali (încetarea de drept a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia), aplicarea sancţiunii fiind făcută în termenul prevăzut de art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/22010, dar în afara termenului de prescripţie a răspunderii, aşa cum se susţine de către reclamant pe baza considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015; – problema de drept este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu a fost sesizată cu un recurs în interesul legii, sub aspectul strict al problemei de drept enunţate, astfel încât mecanismul de unificare a practicii judiciare prin intermediul hotărârii prealabile se apreciază a fi necesar la acest moment, în care încă nu s-a pronunţat un număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti care să conţină, în mod constant, soluţii diferite, de natură a crea o inegalitate nejustificată între persoane aflate în aceeaşi situaţie. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Completul de judecată care a formulat sesizarea a arătat că problema de drept invocată se impune a fi lămurită în raport cu datele speţei, potrivit cărora reclamantul a invocat prescripţia răspunderii sale administrative, apreciind că ordinul prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului său de primar este nelegal, fiind emis cu neobservarea de către emitent a intervenirii prescripţiei acestei forme de răspundere.

Reclamantul a susţinut că starea de incompatibilitate a încetat la data de 12 februarie 2013 şi că acesta este şi momentul de la care a început să curgă termenul general de prescripţie, de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, în raport şi cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015 (pct. 28).

Pe de altă parte, arată instanţa de trimitere, conform art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, prescripţia aplicării sancţiunii se împlineşte după trecerea unui „termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale”.

Cu privire la această problemă de drept, ce priveşte interpretarea prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, corelat cu prevederile art. 2.517 din Codul civil şi cu considerentele cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, completul care a formulat sesizarea arată că sunt posibile două interpretări, care se regăsesc deja în jurisprudenţa pe care o menţionează exemplificativ: – dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile numai atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripţie a răspunderii, calculat de la data săvârşirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, în această interpretare fiind valorificat argumentul reclamantului întemeiat pe considerentele cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015 (Sentinţa nr. 515 din 11 iulie 2019, pronunţată de Tribunalul Argeş – Secţia civilă în Dosarul nr. 2.986/109/2019 şi Sentinţa nr. 930 din 25 octombrie 2019, pronunţată de Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.415/95/2019); – dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile, deoarece termenul de prescripţie a răspunderii reclamantului nu poate fi calculat de la data săvârşirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, ci tot de la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare în cadrul căruia a fost constatată cauza de incompatibilitate, întrucât numai la acest moment se poate considera săvârşită fapta, această interpretare fiind, însă, în divergenţă cu considerentele cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, deşi este în concordanţă cu natura recognitivă a actului atacat în cauză, prin intermediul acestuia fiind doar constatată o situaţie preexistentă, care s-a născut prin efectul legii, la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare (Sentinţa nr. 291 din 19 martie 2020, pronunţată de Tribunalul Dolj – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 215/63/2020). VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

A. În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme, în jurisprudenţa Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept pusă în discuţie prin sesizarea analizată.

A fost identificată, însă, Decizia nr. 5.589 din 13 noiembrie 2019, pronunţată de Secţia contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, în care s-au reţinut următoarele: „Cu privire la prescripţia aplicării sancţiunii administrative, recurentul a invocat art. 26 alin. (3) teza a două din Legea nr. 176/2010 care se referă însă la încetarea unei cauze de incompatibilitate înainte de sesizarea Agenţiei, reţinând-se astfel că textul nu este incident în speţa de faţă, unde se impune a se verifica un posibil conflict de interese.” B. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă.

Astfel, în lipsa unei jurisprudenţe în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării, unele instanţe şi-au exprimat punctul de vedere, exclusiv teoretic, apreciind că, în contextul Legii nr. 176/2010, starea de incompatibilitate a unei persoane constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării specifice demnităţii sau funcţiei în legătură cu care s-a stabilit, în mod definitiv, starea de incompatibilitate, derogările prevăzute de art. 25 alin. (4) şi art. 26 alin. (3) din legea respectivă referindu-se la sancţiunile aplicabile în cazul acestor abateri disciplinare (care sunt mai grave decât mustrarea sau avertismentul), respectiv la începutul termenului de prescripţie pentru constatarea abaterii disciplinare şi aplicarea sancţiunii corespunzătoare.

Termenul de prescripţie a răspunderii, civile sau penale, începe să curgă de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Agenţia Naţională de Integritate are dreptul de a efectua evaluarea într-un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii se face de către instanţa de judecată, potrivit reglementărilor aplicabile, termenul de prescripţie de 3 ani urmând să curgă, potrivit regulii generale, de la data săvârşirii faptei. În interiorul termenului de 6 luni poate fi aplicată sancţiunea disciplinară, termen ce va fi calculat în funcţie de data rămânerii definitive a raportului de evaluare. (Curtea de Apel Târgu Mureş şi instanţele din raza sa de competenţă teritorială, tribunalele Bucureşti, Ilfov, Giurgiu, Ialomiţa şi Teleorman şi judecătoriile Turnu Măgurele şi Iaşi)

Alte instanţe au transmis jurisprudenţă cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

Astfel, Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a arătat că sancţiunea încetării de drept a mandatului poate fi aplicată în 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, instanţa de contencios administrativ urmând a analiza dacă raportul de evaluare a fost întocmit în termenul de prescripţie, de trei ani de la data săvârşirii faptei susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate, şi dacă au intervenit cauze de suspendare/întrerupere a termenului de prescripţie, o astfel de cauză fiind considerată întocmirea raportului de evaluare prin care se constată o stare de incompatibilitate.

Raportul de evaluare, odată comunicat, poate fi contestat, astfel că până la soluţionarea definitivă a acţiunii nu curge, potrivit art. 2.537 şi 2.541 din Codul civil, o nouă prescripţie. De la data rămânerii definitive a raportului de evaluare începe să curgă un nou termen de prescripţie, în care organele abilitate pot proceda la aplicarea efectivă a sancţiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010, prin care se angajează răspunderea disciplinară, administrativă, civilă (sentinţele nr. 356 din 3 iulie 2020, nr. 374/C din 9 iulie 2020 şi nr. 115/C din 1 februarie 2018).

Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal a reţinut, cu referire la susţinerile potrivit cărora ar fi prescris dreptul Autorităţii Naţionale de Integritate de a întocmi raportul de evaluare la mai mult de doi ani de la data licitaţiei publice, că „în cauză, sunt aplicabile dispoziţiile legii speciale, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ce permit evaluarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Cum reclamantul deţine şi în prezent o funcţie publică, rezultă că raportul de evaluare a fost întocmit în termen legal”. (Sentinţa nr. 190/F din 29 noiembrie 2017).

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, în contextul considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015 şi al dispoziţiilor art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 176/2010, „răspunderea disciplinară a celui verificat s-a prescris sub acest aspect odată cu împlinirea (…) termenului de prescripţie, de 3 ani, a răspunderii disciplinare, ce a început să curgă odată cu încetarea săvârşirii faptei implicând nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor”.

Curtea a arătat că analiza prescripţiei extinctive în legătură cu răspunderea disciplinară se subsumează analizei legalităţii raportului de evaluare litigios, nefiind lipsită de relevanţă nici intrarea în vigoare, în anul 2019, a Legii nr. 54/2019 pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative (Sentinţa nr. 1.541 din 22 aprilie 2019).

Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut următoarele: „Este real că, la data întocmirii raportului de evaluare, dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu cuprindeau reglementări exprese privind prescripţia răspunderii disciplinare, însă (…) Curtea Constituţională, în considerentele deciziei nr. 449 din 16.06.2015, (…) a argumentat că, în lipsa unor reglementări în legea specială, sunt aplicabile dispoziţiile dreptului comun, respectiv, în speţă, dispoziţiile Codului civil. Astfel, Curtea Constituţională a arătat (…) că textul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 „stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a efectuat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, (…)”. Se arată, în continuare (paragraful 28): „Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea (…), instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă (…). Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă de la data săvârşirii faptei susceptibile a fi considerată (…) cauză de incompatibilitate”. Potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În cauza de faţă, astfel cum rezultă din actele dosarului, s-a reţinut că reclamanta ar fi fost în situaţie de incompatibilitate (…), iar starea de incompatibilitate a fost constatată prin Raportul de evaluare emis la data de 1.02.2019, după mai mult de 3 ani de la data săvârşirii faptei considerată a fi cauză a stării de incompatibilitate (…). Este depăşit astfel termenul general de prescripţie a răspunderii administrative, de 3 ani, termen aplicabil în lipsa altui termen special de prescripţie, aspect care atrage nelegalitatea raportului de evaluare care a constatat starea de incompatibilitate. De remarcat că art. 25 din Legea nr. 176/2010 a fost modificat prin Legea nr. 54/2019 (în timpul soluţionării cauzei), prin introducerea unui alineat nou, alineatul 5, potrivit căruia „(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare”. Modificarea legislativă vine să dea o formă reglementată interpretării date textului de lege de către Curtea Constituţională în analiza constituţionalităţii acestuia şi să confirme practica judiciară în acest sens (deciziile nr. 106/CA din 8 mai 2017 şi nr. 52/CA din 25 mai 2020).”

Tribunalul Vaslui – Secţia civilă a reţinut că „de la acest moment (soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva raportului de evaluare – s.n.) a început să curgă un nou termen de prescripţie de 3 ani, (…) în care organele abilitate pot să procedeze la aplicarea efectivă a sancţiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010, prin care se angajează răspunderea disciplinară, administrativă, civilă, ca urmare a constatării legalităţii raportului de evaluare [similar cu executarea hotărârii judecătoreşti – art. 2.541 alin. (4) din Codul civil]. În consecinţă, (…) nu se poate reţine constatarea intervenirii prescripţiei extinctive reglementate de Legea nr. 54/2019. O interpretare în sensul celor susţinute de reclamant ar permite ca, deşi raportul de evaluare să fie întocmit în interiorul termenului de prescripţie, contestarea sa de către reclamant să facă imposibilă, datorită duratei în timp a litigiului, antrenarea răspunderii persoanei evaluate, ceea ce, în prescripţia extinctivă în materie civilă, aplicabilă şi materiei administrative, este de neconceput şi contrar voinţei legiuitorului, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 2.500, 2.517, art. 2.532- 2.536, art. 2.537-2.541 NCC”. (Sentinţa nr. 170/CA din 3 iunie 2020).

Acestor soluţii li se alătură şi cele menţionate de instanţa de trimitere, în cuprinsul sesizării, la capitolul jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, conform cărora: – dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile numai atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripţie a răspunderii, calculat de la data săvârşirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, în această interpretare fiind valorificat argumentul reclamantului întemeiat pe considerentele cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015 (Sentinţa nr. 515 din 11 iulie 2019 a Tribunalului Argeş – Secţia civilă şi Sentinţa nr. 930 din 25 octombrie 2019 a Tribunalului Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal); – dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 sunt aplicabile, deoarece termenul de prescripţie a răspunderii reclamantului nu poate fi calculat de la data săvârşirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, ci tot de la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare în cadrul căruia a fost constatată cauza de incompatibilitate, întrucât numai la acest moment se poate considera săvârşită fapta, această interpretare fiind, însă, în divergenţă cu considerentele cuprinse în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, deşi este în concordanţă cu natura recognitivă a actului atacat în cauză, prin intermediul acestuia fiind doar constatată o situaţie preexistentă, care s-a născut prin efectul legii, la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare (Sentinţa nr. 291 din 19 martie 2020 a Tribunalului Dolj – Secţia contencios administrativ şi fiscal). VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional nu au fost identificate decizii relevante pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării analizate. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.541/C/2673/III-5/2020 din 27 august 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, constatând îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că, în acţiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situaţiei de incompatibilitate sau existenţa unui conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripţia răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenţiei Naţionale de Integritate de a-şi exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul de a angaja răspunderea disciplinară. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Procedând la analiza asupra admisibilităţii sesizării se constată că instanţa de trimitere, respectiv Tribunalul Argeş – Secţia civilă, este legal învestită cu soluţionarea unei cereri de anulare a unui ordin emis de prefect, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de primar al reclamantului, înainte de expirarea duratei acestuia, hotărârea care se va pronunţa în cauză fiind definitivă conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de conţinutul şi interpretarea normelor incidente, instanţa de trimitere având a analiza prescripţia răspunderii administrative a reclamantului, ca motiv de nulitate a ordinului contestat, care din perspectiva art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 este supus altui termen special de prescripţie de 6 luni.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa noutăţii chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiţie distinctă de admisibilitate. Astfel, în doctrină, s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanţei supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate, atunci când problema de drept nu a mai fost analizată – în interpretarea unui act normativ mai vechi – ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecăţii anterior. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări concretizate într-o practică judiciară consacrată.

Examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudenţă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situaţie care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariţiei practicii neunitare, iar analiza punctelor de vedere ce au fost exprimate şi a exemplelor de practică relevate oferă indicii referitoare la posibilitatea apariţiei unei practici neunitare consistente din această perspectivă. Aşa fiind, condiţia noutăţii se verifică, devenind actuală cerinţa interpretării şi aplicării normelor de drept respective.

În egală măsură, opiniile diferite exprimate în cuprinsul răspunsurilor formulate de curţile de apel, precum şi soluţiile deja pronunţate demonstrează şi dificultatea ridicată a interpretării ce se solicită pe calea prezentei sesizări, ce va avea efect în modalitatea de soluţionare a cererilor de anulare a ordinelor emise de prefect prin care se constată încetarea de drept a mandatelor aleşilor locali care s-au aflat în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legal constatate.

În fine, se mai reţine că în legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a oferit până în prezent o dezlegare generică, cu efecte erga omnes, problemei de drept care constituie obiect al sesizării.

Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate privind declanşarea procedurii hotărârii prealabile. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Prin întrebarea adresată Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa de trimitere urmăreşte clarificarea sferei de aplicare a dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în funcţie de cele două situaţii posibil de întâlnit, respectiv atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripţie a răspunderii, calculat de la data săvârşirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, sau atunci când raportul de evaluare a rămas definitiv după ce termenul de prescripţie s-a împlinit. În alte cuvinte, instanţa de trimitere solicită cuantificarea efectelor termenului general de prescripţie şi a termenului de prescripţie specială (în accepţiunea instanţei de trimitere) de 6 luni prevăzut de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 asupra validităţii ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului alesului local, precum şi verificarea eventualei lor incompatibilităţi în caz de concurs între ele.

Cu titlu prealabil, este de menţionat că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară o activitate administrativă de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege. În acest proces, Agenţia Naţională de Integritate întocmeşte rapoarte, cu valenţele unor veritabile acte administrative, care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

În exerciţiul acestor competenţe, aşa cum s-a remarcat în Decizia Curţii Constituţionale nr. 449 din 16 iunie 2015, ca urmare a interpretării art. 11 din Legea nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite.

Competenţele agenţiei sunt circumscrise din punct de vedere temporal, aşa cum rezultă din decizia amintită, şi de termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Însă în regimul noului Cod civil, termenul de prescripţie, conform art. 2.523, începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea lui. Prin drept la acţiune se înţelege, conform art. 2.500 alin. (2) din Codul civil, dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forţei publice, să execute o anumită prestaţie, să respecte o anumită situaţie juridică sau să suporte orice altă sancţiune civilă, după caz.

Referirile la momentul săvârşirii faptei, din considerentele deciziei menţionate, ca moment de început (dies a quo), în raport cu care se calculează termenul de prescripţie, au în vedere aplicabilitatea eventuală a Decretului nr. 167/1958 privitor la prescripţia extin