Decizia nr. 44/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 669/1/2020 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „În interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, forma anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018…

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 decembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 19.328/3/2018, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „În interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, forma anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului (până la data de 01.07.2018) şi ale art. 4 din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne, noţiunea de «pregătire şi vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, raportate la cerinţele postului», în funcţie de care se acordă gradele profesionale poliţiştilor, raportat la definiţia «funcţiei publice» prevăzută de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, include şi cazul poliţiştilor care au ocupat o funcţie cu cerinţe minime de ocupare studii medii, dar ale căror atribuţii şi responsabilităţi au fost extinse în temeiul unor proceduri anume reglementate în perioada de referinţă, pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate?” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea de chemare în judecată, formulată la 6.06.2018, înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. 19.328/3/2018, reclamantul – persoană fizică a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi cu intervenientul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Iaşi, anularea în parte a actului administrativ reprezentat de Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/7.747 din 29.12.2017, considerându-l nelegal în privinţa acordării gradului de subinspector de poliţie, recunoaşterea dreptului său de a fi încadrat în gradul corespunzător vechimii de 11 ani şi 8 luni în specialitatea investigaţii criminale, anularea, ca nelegale, a actelor subsecvente emise sau încheiate în baza ordinului contestat, emiterea unui nou ordin prin care să se dispună încadrarea într-un grad superior – al categoriei profesionale de ofiţer de poliţie, corespunzător vechimii de 11 ani şi 8 luni în specialitatea studiilor absolvite, recalcularea drepturilor salariale şi achitarea diferenţei, conform noului grad.

Reclamantul a arătat că activează în cadrul Poliţiei Române, începând cu 1 iulie 2004, în luna iunie 2008 a obţinut titlul de master în criminalistică şi ştiinţe penale, iar în luna iulie 2008 a absolvit Facultatea de Drept şi, începând cu 1.08.2008 şi până la 28.12.2017, a beneficiat de spor 25% pentru studii superioare, conform Dispoziţiei Inspectoratului de Poliţie Judeţean Iaşi (I.P.J. Iaşi) nr. 1.180/2008.

La 26.08.2017 a participat la concursul organizat de I.P.J. Iaşi pentru ocuparea posturilor de investigaţii criminale din cadrul acestei autorităţi, prin trecerea în corpul ofiţerilor de poliţie a agenţilor de poliţie care îndeplinesc condiţiile legale, fiind declarat admis; prin urmare, a fost emis Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/7.747 din 29.12.2017, contestat. Reclamantul a fost încadrat în categoria profesională a ofiţerilor, începând cu 29.12.2017, prin Dispoziţia şefului I.P.J. Iaşi nr. 413 din 9.01.2018, fiind repartizat pe funcţia de ofiţer IV la Poliţia Oraşului Podu Iloaiei, structura de investigaţii criminale.

Constatând că la acordarea gradului nu s-a ţinut cont de vechimea anterioară în specialitatea studiilor absolvite, întrucât a primit gradul de subinspector şi a fost supus perioadei de stagiu, reclamantul s-a adresat emitentului ordinului contestat, solicitând, în principal, revocarea în parte a acestuia, recunoaşterea vechimii anterioare în specialitatea studiilor absolvite la data emiterii ordinului şi acordarea gradului corespunzător acestei vechimi.

Autoritatea emitentă a răspuns petentului prin Adresa nr. 282.830 din 6.02.2018, respingând în totalitate cererea acestuia.

În motivarea cererii sale reclamantul a arătat că în mod greşit i-a fost acordat gradul profesional de subinspector, în urma trecerii în categoria profesională a ofiţerilor, întrucât la acordarea acestui grad nu s-a ţinut seama nici de vechimea anterioară în specialitatea studiilor absolvite, vechime ce era la acel moment de 11 ani şi 8 luni, nici de faptul că a absolvit studiile superioare în specialitatea ştiinţe juridice în anul 2008; practic, în baza ordinului contestat, a primit acelaşi tratament cu cel primit de un agent fără vechime anterioară în specialitatea studiilor absolvite, fapt ce arată că pârâtul nu a efectuat în prealabil o verificare pentru a determina vechimea anterioară în studiile absolvite, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 360/2002). Din formularea textului de lege rezultă că acesta instituie o obligaţie în sarcina emitentului ordinului de a acorda, în situaţia prevăzută de art. 9 alin. (2) şi (3) din acelaşi act normativ, gradele potrivit acestui criteriu.

Reclamantul a apreciat că, prin răspunsul la plângerea sa, pârâtul, în mod nelegal, se raportează la prevederile art. 1 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile de poliţie ale Ministerului Afacerilor Interne (Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016) şi examinează condiţia vechimii anterioare nu prin raportare la studiile absolvite, aşa cum prevede art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, ci prin raportare la vechimea anterioară în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite.

Chiar şi în aceste condiţii, prin răspunsul la plângerea prealabilă, emitentul ar fi trebuit să observe că petentul a absolvit facultatea de drept şi că deţine o diplomă de licenţă în ştiinţe juridice din anul 2008, iar, ulterior, până la data trecerii în categoria ofiţerilor, a lucrat neîncetat în specialitatea investigaţii criminale, primind şi sporul de 25% pentru studii superioare, astfel că pârâtul putea să analizeze vechimea chiar şi în specialitatea studiilor superioare absolvite. Pârâtul nu recunoaşte însă nici această vechime.

Pârâtul s-a raportat în mod greşit la cerinţele minime de ocupare a postului de agent, deţinut anterior promovării, respectiv la faptul că pentru ocuparea postului de agent erau necesare studii medii, dar considerând, în mod greşit, că datorită acestui lucru reclamantul nu dobândeşte vechime în specialitatea studiilor absolvite.

Instanţa de fond, prin Sentinţa civilă nr. 181 din 15.01.2019, a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

Tribunalul Bucureşti a invocat dispoziţiile art. 9 alin. (2), art. 21 alin. (4) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 şi ale art. 1 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016.

S-a arătat că pentru ocuparea funcţiilor de poliţişti cu grad de agent de poliţie sunt necesare şi suficiente studiile liceale sau postliceale, însă, indiferent de absolvirea studiilor de specialitate juridică, relevant este că, la data trecerii în corpul ofiţerilor, reclamantul ocupa funcţia de agent de poliţie, pentru care nu erau necesare studii superioare, ci studii liceale sau postliceale cu diplomă, şi nu avea vechime în specialitatea studiilor absolvite pentru a i se putea acorda un grad superior celui de subinspector de poliţie.

Din interpretarea dispoziţiilor legale invocate, tribunalul a reţinut că prin vechime în specialitatea studiilor absolvite se înţelege experienţa dobândită de o persoană care a ocupat o funcţie pentru a cărei exercitare erau necesare studiile superioare de specialitate absolvite, în raport cu cerinţele postului. Perioada de timp în care reclamantul a ocupat funcţia de agent de poliţie nu poate fi luată în considerare pentru calculul vechimii în specialitatea studiilor, de vreme ce, potrivit fişei postului, funcţia de agent de poliţie pe care a fost încadrat reclamantul nu necesită studii superioare.

Funcţia de agent de poliţie, nefiind o funcţie a cărei exercitare necesită cunoştinţe juridice corespunzătoare studiilor superioare privind ştiinţele juridice, nu putea constitui funcţie în specialitatea studiilor superioare, iar obţinerea licenţei în ştiinţe juridice nu a constituit un element de natură să contribuie la modificarea funcţiei deţinute de reclamant, cea de agent de poliţie, într-o funcţie de specialitate a studiilor absolvite.

În consecinţă, vechimea în muncă dobândită de agentul de poliţie licenţiat în drept nu poate fi considerată vechime în specialitatea studiilor superioare la trecerea acestuia în corpul ofiţerilor şi acordarea gradului corespunzător acestei vechimi, existenţa studiilor de specialitate juridică nefiind suficientă pentru a se concluziona că respectivul agent a desfăşurat o activitate ce necesită, conform fişei postului, studii juridice superioare.

Instanţa de fond a apreciat că din interpretarea art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 rezultă în mod clar că este necesară o vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite, astfel că vechimea nu se raportează la cerinţele postului ce urmează a fi ocupat, respectiv inspector de poliţie, ci la cerinţele postului anterior ocupat.

Aceste aspecte reies cu atât mai mult din modificarea ulterioară a legislaţiei. Astfel, conform art. II alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018), „(2) Prevederile Legii nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia celor prevăzute la art. 15, art. 27 46 , art. 28 şi art. 58 3 , nu se aplică situaţiilor juridice născute şi nefinalizate anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă” şi „(3) În cazul concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante, organizate anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă cu aplicarea art. 9 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare, acordarea gradelor profesionale se face potrivit reglementărilor în vigoare la data demarării acestora, cu excepţia celor prevăzute la alin. (2)”.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, solicitând casarea în parte a acesteia şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

Recurentul a criticat hotărârea instanţei de fond, apreciind că a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 şi art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016.

Recurentul a susţinut că instanţa nu a examinat condiţia vechimii anterioare, prin raportare la specialitatea studiilor absolvite, aşa cum prevede art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, prin raportare la definiţia dată de art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016 sintagmei „specialitatea studiilor absolvite”, ci prin raportare la nivelul minim al studiilor cerut de postul de agent.

Cu privire la art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, se arată că instanţa a încălcat şi aplicat greşit textul de lege, pentru că nu a reţinut că, potrivit acestui articol, trebuie determinată vechimea în specialitatea studiilor absolvite şi pentru că a adăugat o condiţie inexistentă în lege, respectiv cerinţa ca vechimea în specialitate să se raporteze la studiile superioare absolvite, prin raportare la postul deţinut anterior.

În plus, deşi constată că ar fi necesară vechime în specialitatea studiilor superioare, instanţa concluzionează şi că vechimea nu se raportează la cerinţele postului ce urmează a fi ocupat, ci la cerinţele postului anterior ocupat, această interpretare lipsind, practic, de efecte dispoziţia de excepţie instituită de art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, care priveşte agenţii.

De asemenea, arată că, potrivit art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016, prin „specialitatea studiilor absolvite” se înţelege specializarea şi, după caz, fie domeniul de studii (în cazul studiilor universitare), fie profilul de studii (în cazul studiilor preuniversitare) obţinute ca efect al absolvirii unei forme de învăţământ; or, instanţa a dat propria definiţie vechimii în specialitatea studiilor absolvite, respectiv: „prin vechime în specialitatea studiilor absolvite se înţelege experienţa dobândită de o persoană care a ocupat o funcţie pentru a cărei exercitare erau necesare studiile superioare de specialitate absolvite, în raport cu cerinţele postului”.

Recurentul consideră că la cerinţele postului trebuie raportate pregătirea şi specialitatea, deţinute de agent la momentul promovării, şi nu caracterul superior al studiilor, criteriul de acordare a unui alt grad decât cel de subinspector fiind reprezentat de vechimea anterioară în specialitatea studiilor superioare absolvite, însă instanţa nu a ţinut seama de vechimea în specialitate, ci de vechimea în funcţia de agent şi de nivelul studiilor cerute pentru postul de ofiţer.

De asemenea, se arată că Legea nr. 360/2002 condiţionează acordarea gradului de dovedirea vechimii în specialitatea studiilor absolvite, fără a institui condiţia ca studiile să aibă acelaşi nivel, ceea ce arată că interpretarea dată legii şi aplicarea în acelaşi sens de către instanţa de fond sunt greşite.

În plus, susţine recurentul, i-a fost recunoscută valoarea adăugată muncii sale după absolvirea studiilor juridice, prin acordarea unui spor de 25% pentru studii superioare, recunoscându-i-se faptul ca le foloseşte în îndeplinirea atribuţiunilor în folosul autorităţii intimate.

În sprijinul interpretării sale, recurentul invocă faptul că, ulterior introducerii acţiunii, Legea nr. 360/2002 a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018, exact în sensul celor susţinute de el, respectiv noul text al fostului art. 21 alin. (4) [art. 21 alin. (5) în forma nouă] precizează, în mod clar, că poliţistului care intră în corpul ofiţerilor în condiţiile art. 9 alin. (2) i se acordă gradul profesional în funcţie de vechimea în structurile ministerului, respectiv pentru vechime de până în 5 ani, gradul de subinspector, între 5 şi 10 ani, gradul de inspector, iar peste 10 ani, gradul de inspector principal de poliţie. Astfel, arată recurentul, rezultă fără dubiu că ceea ce s-a urmărit de către legiuitor atunci când a instituit excepţia prevăzută de art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 este valorificarea experienţei dobândite de către agent prin activitatea desfăşurată în domeniul studiilor absolvite.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a invocat, având în vedere modificările legislative survenite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la capătul de cerere privind emiterea unui nou ordin prin care să îi fie acordat recurentului gradul profesional superior celui de subinspector.

Cu privire la fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei civile atacate, apreciind că instanţa de fond a reţinut în mod corect care este, potrivit dispoziţiilor legale incidente, conţinutul noţiunii de vechime în specialitatea studiilor absolvite.

Intimatul-intervenient Inspectoratul de Poliţie Judeţean Iaşi, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală. A susţinut că, potrivit prevederilor legale incidente domeniului, vechimea în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite se analizează prin raportare la cerinţele postului, precum şi la pregătirea de bază necesară ocupantului postului (studii superioare de lungă durată sau studii universitare de licenţă – S, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă în cazul ofiţerilor de poliţie, respectiv studii liceale, absolvite cu diplomă de bacalaureat, în cazul agenţilor de poliţie), astfel că perioada în care recurentul a fost încadrat în funcţii pentru a căror exercitare erau necesare studii medii nu poate fi valorificată ca vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite.

Faptul că recurentul şi-a desfăşurat activitatea în cadrul structurii de investigaţii criminale nu îi asigură şi dobândirea vechimii în specialitatea studiilor. Or, în măsura în care se aprecia că recurentul întrunea condiţia esenţială a deţinerii vechimii anterioare în specialitatea studiilor superioare absolvite, s-ar fi aplicat norma juridică amintită, însă cerinţele de ocupare a posturilor în perioada în care recurentul şi-a desfăşurat activitatea în calitate de agent de poliţie prevedeau ca pregătire de bază studii medii.

Prin Încheierea de şedinţă din 31.10.2019, instanţa de recurs a pus în discuţie oportunitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu o cerere de dezlegare a chestiunii de drept menţionate în preambulul prezentei decizii, susţinând conturarea unei jurisprudenţe neunitare în această materie.

Instanţa de trimitere arată că, pornind de la definiţia „funcţiei publice”, prevăzută de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), chestiunea de drept în discuţie vizează cazul funcţionarilor publici care au ocupat o funcţie cu cerinţe minime de ocupare studii medii, dar ale căror atribuţii şi responsabilităţi au fost extinse în temeiul unor proceduri anume reglementate în perioada de referinţă (spre exemplu, Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 318/2004), pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, dat fiind că studiile superioare constituiau o cerinţă minimă pentru exercitarea atribuţiilor şi responsabilităţilor suplimentare, cuprinse în sfera aceleiaşi funcţii publice printr-un act administrativ. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 360/2002 (forma în vigoare la data introducerii acţiunii, anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2018): „Art. 21. – (…) (4) Poliţiştilor prevăzuţi la art. 9 alin. (2) şi (3) li se acordă gradele profesionale în funcţie de pregătirea lor şi de vechimea în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, raportate la cerinţele postului. Încadrarea acestora se face pe o perioadă de probă de 6 luni sau 12 luni, în raport cu categoria din care fac parte şi cu gradul profesional acordat. (…)”

Legea nr. 188/1999 (forma în vigoare la data formulării acţiunii): „Art. 2. – (1) Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome. (…)” NOTĂ: Dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 188/1999 au fost abrogate prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019).

Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016 (forma în vigoare la data formulării acţiunii): „Art. 4. – În sensul prezentului ordin, termenii şi expresiile utilizate au următorul înţeles: a) post (de muncă) – componenta de bază a unei structuri organizatorice, căreia îi este asociat un set de sarcini, îndatoriri şi responsabilităţi ce revin unei anumite persoane şi pentru care Ministerul Afacerilor Interne (MAI) stabileşte, potrivit legii, un raport de serviciu/raport de muncă; în cadrul statului de organizare, postul este unic; b) funcţie – expresia sintetică şi generalizată a ansamblului de sarcini, îndatoriri şi responsabilităţi de serviciu, desfăşurate permanent, corespunzătoare unei anumite categorii de activităţi din MAI, respectiv rolul, de conducere sau de execuţie, ce revine unei persoane în structura instituţiei; este elementul de generalizare a posturilor asemănătoare; mai multe posturi pot avea în statul de organizare al unităţii aceeaşi funcţie, cum ar fi, de exemplu: şef secţie de poliţie orăşenească, ofiţer psiholog, consilier juridic; c) funcţie de specialitate – funcţia care implică, între cerinţele de ocupare prevăzute în fişa postului, existenţa unei specializări ori calificări profesionale pentru care MAI nu poate asigura formarea profesională iniţială sau continuă prin reţeaua proprie de instituţii de învăţământ; d) competenţă de gestiune a resurselor umane – drept conferit de actele normative în vigoare prin care ministrul afacerilor interne, alte persoane care ocupă funcţii de demnitate publică în cadrul MAI sau, după caz, persoanele care ocupă funcţii de conducere realizează managementul resurselor umane; e) numire în funcţie – manifestarea de voinţă cu caracter unilateral, exercitată în condiţiile legii prin emiterea unui act administrativ de către persoana cu competenţă de gestiune a resurselor umane, având ca finalitate stabilirea funcţiei exercitate de persoana numită; f) specialitatea studiilor absolvite – specializarea şi, după caz, domeniul de studii universitare sau, în cazul studiilor preuniversitare, profilul de studii obţinute ca efect al absolvirii unei forme de învăţământ; g) vechime în specialitatea structurii – perioada desfăşurată într-un domeniu, prin raportare la natura activităţilor desfăşurate; h) instituţie de învăţământ – denumire generică ce include instituţii de învăţământ ale MAI şi alte instituţii de învăţământ care pregătesc personal pentru nevoile MAI.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-reclamant a apreciat oportună sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, arătând că, în raport cu definiţia dată de Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016, în art. 4 lit. f), specialitatea studiilor absolvite este specializarea şi, după caz, domeniul de studii universitare sau, în cazul studiilor preuniversitare, profilul de studii obţinute ca efect al absolvirii unei forme de învăţământ. Prin urmare, vechimea în specialitatea studiilor este vechimea în specializarea, domeniul şi profilul de studii obţinute, aşa cum rezultă şi din conţinutul art. 4 din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177 din 16 noiembrie 2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile militare ale Ministerului Afacerilor Interne (Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177 din 16 noiembrie 2016), care defineşte, la lit. h), tocmai sintagma în discuţie, definind ca vechime în specialitatea studiilor „experienţa dobândită în temeiul unui contract individual de muncă, al unui raport de serviciu sau ca profesie liberală, demonstrată cu documente corespunzătoare de către persoana care a desfăşurat o activitate într-o funcţie de specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale, prin raportare la domeniul general de absolvire a studiilor potrivit nivelurilor de organizare a învăţământului în România”.

Intimaţii nu au formulat puncte de vedere cu privire la sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanţa de trimitere apreciază că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât: sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, instanţă învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999, ca instanţă de recurs, iar soluţionarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

Curtea de apel consideră că problema de drept a cărei lămurire se cere este nouă şi nu face obiectul unei proceduri de recurs în interesul legii sau de pronunţare a unei hotărâri prealabile, în curs de soluţionare sau finalizate.

De asemenea, instanţa de trimitere arată că în urma examenului jurisprudenţial efectuat a rezultat că nu s-a cristalizat o jurisprudenţă unitară şi constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situaţie care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în scopul stopării interpretării neunitare, analiza celor câteva decizii ataşate oferind indicii referitoare la existenţa unei interpretări diferite din partea instanţei asupra dispoziţiilor legale ce fac obiectul sesizării.

În acest sens, completul care a formulat sesizarea face referire la jurisprudenţa în această materie, constând în hotărâri indicate de intimaţi („mai mult de 10 dosare în care au fost pronunţate la nivel naţional hotărâri definitive potrivit interpretării susţinute de aceştia”) şi recurent („3 hotărâri judecătoreşti în sprijinul propriei interpretări”), hotărâri identificate în cadrul Curţii de Apel Bucureşti, precum şi cele consemnate în Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel din 23-24 mai 2019 (Minuta din 23-24 mai 2019), din care rezultă că opinia formatorului din cadrul Institutului Naţional al Magistraturii a fost agreată de participanţi numai cu majoritate.

Instanţa de trimitere arată că, ulterior Minutei din 23-24 mai 2019, în practica judiciară au fost pronunţate soluţii contrare acesteia, menţionând, exemplificativ, Decizia civilă nr. 2.485 din 2.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 43.313/3/2017*, în care s-a considerat suficientă acordarea sporului de 25% pentru recunoaşterea vechimii în specialitatea studiilor superioare, fiind exclusă doar perioada anterioară.

Concluzionează curtea de apel că, faţă de cele prezentate, condiţia noutăţii se verifică, rămânând de actualitate cerinţa interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale şi normative ce fac obiectul sesizării.

În ceea ce priveşte fondul chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, instanţa de trimitere, raportându-se la Minuta din 23-24 mai 2019, prezintă starea de fapt şi de drept care a dat naştere disputei cu privire la modul de interpretare a dispoziţiilor legale şi normative ce fac obiectul sesizării, după cum se va arăta în continuare.

Poliţiştii cu grad de subofiţeri de poliţie au beneficiat, ca urmare a absolvirii unei facultăţi şi a desfăşurării activităţii în domeniul de absolvire, de un spor salarial de 25% (spor acordat după o anumită perioadă de timp de la absolvire); ulterior, în urma promovării unui concurs, sunt trecuţi în corpul ofiţerilor cu gradul de subinspector de poliţie, fără să se ţină cont de perioada în care şi-au desfăşurat activitatea în domeniul în care au absolvit facultatea şi pentru care au beneficiat de sporul de 25%.

Dacă s-ar fi ţinut cont de acest aspect, încadrarea s-ar fi făcut într-un grad superior celui de subinspector de poliţie; drept urmare, au fost promovate acţiuni de anulare a ordinelor de încadrare şi de obligare a Ministerului Afacerilor Interne la emiterea unor noi ordine, cu luarea în considerare a perioadei în care şi-au desfăşurat activitatea în domeniul în care au absolvit facultatea.

Instanţa de trimitere redă dispoziţiile legale supuse interpretării, arătând că problema vizează interpretarea noţiunii de „vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite”, precum şi a celei privind „cerinţele postului”, în sensul de a se stabili dacă acestea se raportează la experienţa dobândită de un absolvent de studii superioare în orice funcţie din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, chiar dacă legea prevede drept cerinţă minimă de ocupare studii medii.

Se arată că, în cazul recurentului-reclamant, prin modul în care a interpretat aceste dispoziţii legale, prima instanţă a exclus de plano posibilitatea ca un agent de poliţie să poată beneficia de recunoaşterea unei vechimi în specialitatea studiilor superioare, la trecerea acestuia în corpul ofiţerilor şi acordarea gradului corespunzător acestei vechimi, pe motiv că niciun post de agent nu necesită studii superioare, ci numai studii medii.

Se precizează că, spre deosebire de alte speţe, identificate în practica judiciară, recurentul-reclamant nu a solicitat recunoaşterea unei vechimi anterioare absolvirii studiilor superioare şi nici ulterior absolvirii acestora, până la acordarea sporului de 25% pentru studii superioare, ce a intervenit corelativ cu suplimentarea atribuţiilor funcţiei de agent de poliţie, dar existenţa unei jurisprudenţe neunitare sub acest aspect, în alte dosare, dovedeşte caracterul controversat al problemei de drept în discuţie, fiind un prim aspect care trebuie dezlegat cu efecte obligatorii, pentru ca, în funcţie de modalitatea de interpretare corectă, să fie avute în vedere de instanţele de contencios administrativ situaţiile practice diversificate.

Instanţa de trimitere apreciază că sintagma „cerinţele postului”, în ipoteza textului art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, trebuie corelată cu definiţia „funcţiei publice”, prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, iar în cazul funcţionarilor publici care au ocupat o funcţie cu cerinţe minime de ocupare studii medii, dar ale căror atribuţii şi responsabilităţi au fost extinse în temeiul unor proceduri anume reglementate în perioada de referinţă (spre exemplu, Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 318 din 5.08.2004), pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, de principiu, trebuie luată în considerare această vechime, dacă studiile superioare constituiau o cerinţă minimă pentru exercitarea atribuţiilor şi responsabilităţilor suplimentare, cuprinse în sfera aceleiaşi funcţii publice printr-un act administrativ, sub rezerva verificării în concret a concordanţei acestora cu specialitatea studiilor superioare absolvite. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme, în jurisprudenţa Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanţă asupra dezlegării problemei de drept ce formează obiectul sesizării.

Au fost însă identificate în jurisprudenţa în această materie a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie deciziile nr. 3.032 din 9 iunie 2010 şi nr. 499 din 28 ianuarie 2011.

Instanţa supremă a reţinut că „Perioada anterioară, în care a desfăşurat activităţi ca agent de poliţie, se circumscrie unei vechimi în specialitatea corespunzătoare gradului de agent [studii liceale sau postliceale cu diplomă, conform art. 14 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002], iar nu în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite. Contrar celor afirmate de recurent, vechimea în specialitatea studiilor superioare absolvite şi vechimea în muncă sau în activitate sunt concepte distincte. Ca urmare, după cum bine a punctat judecătorul de la prima instanţă, atribuţiile funcţionale pentru cele două categorii de personal, agenţi şi ofiţeri, sunt diferenţiate prin fişele posturilor, neexistând nicio raţiune pentru a considera că atribuţiile îndeplinite de recurent, ca agent de poliţie, sunt corespunzătoare celor îndeplinite de ofiţeri” (Decizia nr. 499 din 28 ianuarie 2011).

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă, din analiza cărora rezultă două orientări.

Într-o primă orientare, majoritară, s-a apreciat că vechimea în specialitate, corespunzătoare studiilor absolvite, se stabileşte exclusiv prin raportare la cerinţele prevăzute în fişa postului pentru care s-a organizat concurs (studii universitare de lungă durată cu diplomă de licenţă sau echivalentă/studii superioare de licenţă, ciclul I de studii universitare).

S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că, deşi poliţistul a desfăşurat, chiar după absolvire, o activitate într-o funcţie de specialitate pentru studii medii, această împrejurare nu îi conferă vocaţie pentru aplicarea situaţiei de excepţie de la art. 4 lit. a), ca urmare a promovării prin concurs. Incontestabil, absolvirea unei instituţii de învăţământ superior reprezintă aprofundarea pregătirii profesionale, dar recunoaşterea ca vechime în specialitate nu este posibilă, deoarece nu există un temei legal pentru această solicitare.

Vechimea în specialitatea studiilor este definită la art. 3 lit. l) din Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 611/2008), ca fiind „experienţa dobândită în temeiul unui contract individual de muncă, a unui raport de serviciu sau ca profesie liberală, demonstrată cu documente corespunzătoare de către persoana care a desfăşurat o activitate într-o funcţie de specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale, prin raportare la domeniul general de absolvire a studiilor potrivit nivelurilor de organizare a învăţământului în România”.

În calitatea sa de agent de poliţie, funcţionarul a dobândit vechime în specialitatea corespunzătoare gradului de agent de poliţie, iar nu în funcţia corespunzătoare studiilor superioare absolvite. Sintagma „vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite” trebuie interpretată în sensul că, atât timp cât agentul de poliţie îndeplineşte atribuţiile care îi sunt stabilite prin fişa postului, activitatea desfăşurată de el constituie vechime în specialitate, însă, din momentul în care este în corpul ofiţerilor de poliţie, atribuţiile şi responsabilităţile sale sunt corespunzătoare unei alte fişe a postului, total diferită de cea a funcţiei ocupate anterior.

Pentru ca vechimea dobândită înainte de trecerea în corpul ofiţerilor de poliţie să poată fi considerată vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, este necesar ca cerinţele postului ocupat anterior să fie similare cu cele pe care le implică funcţia în care au fost promovaţi [interpretarea coroborată a prevederilor art. 9 alin. (2) cu cele ale art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002].

Potrivit prevederilor legale în vigoare, analizarea vechimii în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite trebuie realizată prin raportare la cerinţele posturilor şi ţinând cont de cerinţele posturilor de agenţi de poliţie în privinţa studiilor necesare, prevăzute cu studii medii, diferite de cerinţele posturilor de agenţi de poliţie prevăzute cu studii superioare, astfel că vechimea realizată în calitate de agent de poliţie nu poate constitui vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, necesare ocupării posturilor de ofiţeri de poliţie.

În situaţia în care postul ocupat avea prevăzută, ca cerinţă, absolvirea de studii medii, nu se poate aprecia că s-a dobândit vechime în specialitatea studiilor (superioare) necesare acordării altui grad decât cel corespunzător vechimii în specialitatea studiilor, efectiv deţinute. Perioada cuprinsă între data absolvirii unităţii de învăţământ superior şi data trecerii în corpul ofiţerilor nu poate fi valorificată ca vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor universitare absolvite, întrucât funcţia ocupată nu impunea ca pregătire de bază (minimală) studii universitare, astfel că toate activităţile desfăşurate în perioada menţionată au constituit vechime în studii medii, nu vechime în studii superioare.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – curţile de apel Oradea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Alba Iulia (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 932 din 25 septembrie 2019), Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 118 din 30 ianuarie 2019), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Iaşi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.787 din 24 septembrie 2018 şi nr. 33 din 15 ianuarie 2020), Oradea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 69 din 31 ianuarie 2020 şi nr. 70 din 31 ianuarie 2020) şi Timişoara (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 55 din 1 martie 2018 şi Decizia nr. 283 din 9 februarie 2018); – tribunalele Ialomiţa, Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Constanţa (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 343 din 5 martie 2018), Vaslui (Sentinţa nr. 81 din 26 februarie 2018), Iaşi (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 497 din 2 aprilie 2019), Arad (Sentinţa nr. 3.965 din 19 septembrie 2017) şi Sibiu (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 214 din 25 martie 2019 şi nr. 1.150 din 25 septembrie 2019).

O altă orientare este în sensul că, în cazul funcţionarilor publici care au ocupat o funcţie cu cerinţe minime de ocupare – studii medii, dar ale căror atribuţii şi responsabilităţi au fost extinse, în temeiul unor proceduri anume reglementate, pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, de principiu, trebuie luată în considerare această vechime, dacă studiile superioare constituiau o cerinţă minimă pentru exercitarea atribuţiilor şi responsabilităţilor suplimentare, cuprinse în sfera aceleiaşi funcţii publice printr-un act administrativ, sub rezerva verificării în concret a concordanţei acestora cu specialitatea studiilor superioare absolvite.

Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: – tribunalele Bucureşti (Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal) şi Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 385 din 6 mai 2019); – Curtea de Apel Bucureşti (Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 6.766 din 29 noiembrie 2018, nr. 669 din 7 februarie 2018 şi nr. 2.485 din 2 octombrie 2019). VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Nu au fost identificate decizii ale instanţei de contencios constituţional care să prezinte relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 555/C/861/III-5/2020 din 30 martie 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Conform art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi, asupra acesteia, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

De asemenea, potrivit art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, „Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului şi al părţilor”.

Din analiza dispoziţiilor legale citate, pe lângă condiţiile care se degajă explicit cu privire la admisibilitatea sesizării, se identifică şi cele legate de regularitatea şi calitatea sesizării instanţei supreme, a căror neîndeplinire concură, de asemenea, la respingerea sesizării ca inadmisibilă.

Analizând cu precădere aceste din urmă cerinţe, se constată că încheierea instanţei de trimitere nu întruneşte condiţiile legale de regularitate a actului de sesizare, art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, citate mai sus, impunând ca acesta să îndeplinească anumite exigenţe de ordin structural.

Astfel, completul care formulează sesizarea are obligaţia identificării chestiunii de drept care necesită interpretarea, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia, în planul interpretării şi aplicării, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării unor norme de drept, precum şi a modului în care chestiunea de drept semnalată poate să determine soluţionarea cauzei pe fond.

Caracterul veritabil, în special dificultatea chestiunii de drept, ca element subsumat admisibilităţii, îşi găseşte justificarea în dezideratul ca intervenţia instanţei supreme să nu se transforme într-un mecanism indirect de suprimare a rolului instanţei învestite legal cu soluţionarea unei cereri, acela de a judeca în mod direct şi efectiv o cauză în baza legii, rol consacrat constituţional.

Rolul completului care dispune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este acela de a releva norma şi felul în care, din cauza complexităţii sau, dimpotrivă, a precarităţii reglementării, aceasta poate primi interpretări diferite şi ar putea avea ca rezultat o jurisprudenţă neunitară.

Instanţa care formulează actul de sesizare trebuie să prezinte argumentele care susţin interpretările aflate în opoziţie, pentru a demonstra dificultatea pe care o are în a determina evidenţa unei anumite interpretări şi astfel necesitatea de a apela la mecanismul de dezlegare. Cu alte cuvinte, încheierea de sesizare trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecţia judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, iar în final să conţină opţiunea provizorie, pentru o dezlegare pe care o consideră preferabilă.

Divergenţa de interpretare ce există între reclamant şi pârâţi, specifică procesului civil, nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operaţiuni logico-juridice.

Această exigenţă legală a fost subliniată constant în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, considerându-se imperios necesar ca punctul de vedere al instanţei de trimitere să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilităţii sesizării, nu numai sub aspectul condiţiilor de procedură, cât mai ales asupra circumstanţierii condiţiei privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016; Decizia nr. 4 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018; Decizia nr. 46 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Pa