Decizia nr. 43 din 15 iunie 2020

Curtea de Apel Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 17 ianuarie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 2.468/121/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „Interpretarea dispoziţiilor art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi la art. 22 din Metodologia privind stabilirea răspunderii patrimoniale a funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013, în sensul de a se stabili dacă procesul- verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis în baza art. 21 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare, act administrativ prin care s-a aplicat autorităţii o corecţie financiară, marchează sau nu, în funcţie de data emiterii notei de constatare, începutul termenului de prescripţie extinctivă a dreptului conducătorului autorităţii publice de a emite dispoziţia de imputare unui funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, cu nr. 2.468/121 din 12.07.2018, reclamantul – persoană fizică, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Naţională a Penitenciarelor Bucureşti (A.N.P.) şi Penitenciarul Galaţi, a solicitat anularea Dispoziţiei de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de primul pârât, restituirea sumelor băneşti reţinute de pârâtul Penitenciarul Galaţi în baza dispoziţiei contestate, indexate cu inflaţia lunară şi daune morale în cuantum de 100 lei/zi, începând cu 14.02.2018 şi până la data rămânerii definitive a hotărârii.

Reclamantul a susţinut, în esenţă, că prin Dispoziţia de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de ANP i s-a imputat suma de 99.761,91 lei, motivându-se că Penitenciarul Galaţi a achitat suma de 302.327,19 lei, reprezentând cheltuieli neeligibile calculate în urma Proiectului nr. 96/6.2/S/52913, cu O.P. nr. 1.624/30.06.2017.

A arătat că, în cursul anului 2015, Penitenciarul Galaţi a fost obligat să returneze suma de 309.289,23 lei către OIR POSDRU Sud-Est Brăila, cheltuială considerată neeligibilă în urma derulării proiectului POSDRU/96/6.2/S/52913, bani care au fost solicitaţi de la bugetul de stat, cu toate că în contul dedicat proiectului se află şi la data prezentă suma de 470.448,66 lei; prin acţiunea sa ilicită (în sensul că banii trebuiau returnaţi din contul dedicat proiectului, şi nu din sume aferente bugetului de stat), Penitenciarul Galaţi s-a înregistrat cu o pagubă ce trebuia recuperată conform art. 76 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 293/2004) şi potrivit dispoziţiilor prevăzute de Metodologia privind stabilirea răspunderii patrimoniale a funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013 (Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013).

Reclamantul a menţionat că prin Dispoziţia nr. 21.707 din 16.01.2018 contestată i s-a imputat faptul că nu şi-a îndeplinit atribuţiile de serviciu care îi reveneau în calitate de manager de proiect în perioada 1.10.2010-30.09.2013, aspect care avea legătură cu obligarea Penitenciarului Galaţi la plata cheltuielilor neeligibile efectuate în cadrul proiectului cu fonduri externe nerambursabile POSDRU/96/6.2/S/52913.

În urma cercetării administrative s-a stabilit în sarcina reclamantului obligaţia de plată a sumei de 99.761,91 lei şi, începând cu luna aprilie 2018, s-au efectuat reţineri din salariul lunar în cuantum de 1/3 din salariu (aproximativ 1.500 lei/lună). A învederat că i s-au imputat sume de bani declarate neeligibile pentru achiziţia de materiale şi mijloace fixe aferente Penitenciarelor Giurgiu şi Botoşani, achiziţii efectuate după data la care el a fost manager de proiect (începând cu data de 1.05.2012 nu a mai fost nici măcar membru în cadrul proiectului) şi fără să existe semnătura sa pe vreuna dintre achiziţii.

De asemenea, reclamantul a invocat o serie de motive de nelegalitate a dispoziţiei de imputare atacate, referitoare la neîndeplinirea condiţiilor necesare angajării răspunderii patrimoniale, prevăzute de art. 4 alin. (1) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013.

Totodată, a arătat că dispoziţia de imputare contestată nu a fost emisă de conducătorul instituţiei păgubite în termenul legal de 30 de zile de la constatarea pagubei, fiind încălcate prevederile art. 76 din Legea nr. 293/2004 şi art. 20 din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013.

Reclamantul a invocat şi excepţia prescripţiei dreptului de a dispune emiterea deciziei de imputare, apreciind că aceasta a fost emisă cu depăşirea termenului legal de 3 ani.

În acest sens, a arătat că a fost manager de proiect în perioada 1.10.2010-01.05.2012, când se presupune că s-ar fi produs o parte din prejudiciu, astfel încât termenul de prescripţie s-a împlinit la data de 16.01.2018.

Pârâta A.N.P. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată. A susţinut că dispoziţia de imputare a fost emisă cu respectarea prevederilor art. 13 alin. (3) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013, referitoare la termenul pentru efectuarea cercetării administrative, arătând că norma legală nu stabileşte un termen maxim în care se poate face cercetarea administrativă, ci numai un termen în care poate fi atrasă răspunderea patrimonială, respectiv nu mai târziu de 3 ani de la data producerii pagubei.

De asemenea, a solicitat respingerea excepţiei prescripţiei dreptului de a emite decizia de imputare, arătând că paguba s-a produs la data de 30.06.2017, când a fost emis O.P. nr. 1.624, prin care a fost achitată suma de 302.327 lei stabilită de OIR POSDRU Regiunea Sud Est, prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Proiectului convergenţă nr. 10.191 din 15.05.2015 şi prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul Proiectului convergenţă nr. 12.380 din 29.06.2015.

Pârâtul Penitenciarul Galaţi a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, motivat de faptul că actul administrativ a cărui anulare se solicită este emis de către A.N.P. Bucureşti, iar cu privire la fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii.

Prin Sentinţa civilă nr. 476 din 8 iulie 2019, Tribunalul Galaţi a respins, ca nefondată, excepţia prescripţiei dreptului pârâtei A.N.P. Bucureşti de a emite dispoziţie de imputare reclamantului. A fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată şi a fost anulată Dispoziţia de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de A.N.P. Bucureşti, fiind obligat pârâtul Penitenciarul Galaţi să restituie reclamantului toate sumele reţinute în baza actului anulat, actualizate cu rata inflaţiei la data plăţii.

Instanţa de fond s-a pronunţat, cu prioritate, potrivit art. 248 din Codul de procedură civilă, asupra excepţiei prescripţiei dreptului pârâtei A.N.P. Bucureşti de a emite decizia de imputare, reţinând că sunt aplicabile dispoziţiile art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, art. 20 alin. (2) şi art. 22 alin. (2) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013.

Tribunalul Galaţi a arătat că termenul de 3 ani de la producerea pagubei, prevăzut de textele legale sus-menţionate, reprezintă termen de prescripţie, iar termenul de 30 de zile de la constatarea pagubei reprezintă termen de decădere.

Instanţa de judecată a apreciat că momentul producerii pagubei în patrimoniul pârâtului Penitenciarul Galaţi este data de 30.06.2017, când, cu O.P. nr. 1.624, a fost achitată suma de 302.327 lei, stabilită de OIR POSDRU Regiunea Sud-Est, prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul Proiectului convergenţă nr. 10.191 din 15.05.2015 şi prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul proiectului convergenţă nr. 12.380 din 29.06.2015.

Tribunalul Galaţi a reţinut, de asemenea, că pârâtul Penitenciarul Galaţi a luat la cunoştinţă „că i se va produce paguba” la data când i s-a comunicat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrului obiectivului convergenţă nr. 10.191 din 15.05.2015 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru organismele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 12.380 din 29.06.2015.

Instanţa de fond a arătat că nu poate reţine susţinerile reclamantului, potrivit cărora paguba s-a produs la data când, în calitate de manager de proiect, a avizat documentaţia de atribuire aferentă procedurilor de achiziţie publică, având în vedere că, drept urmare a procedurilor de achiziţie publică organizate de Penitenciarul Galaţi, acesta a beneficiat de fonduri europene pentru Proiectul 96/6.2/S/52913 „O societate în schimbare – Reintegrarea socială şi profesională a deţinuţilor”.

S-a apreciat că paguba în patrimoniul pârâtului (diminuarea patrimoniului) s-a produs ca urmare a achitării creanţei bugetare stabilite de POSDRU Regiunea Sud-Est Brăila la data de 30.06.2017.

Constatând că dispoziţia de imputare contestată a fost emisă la data de 16.01.2018, instanţa de fond a reţinut că actul a fost emis înăuntrul termenului de prescripţie.

Tribunalul a apreciat însă că Dispoziţia de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de A.N.P. Bucureşti, deşi emisă în interiorul termenului de prescripţie, a fost emisă cu depăşirea termenului de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei, astfel încât a dispus anularea acesteia, fără a mai purcede la analiza celorlalte motive de nulitate ale deciziei de impunere.

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs atât reclamantul, cât şi pârâţii.

Recurentul-reclamant a invocat dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, solicitând casarea sentinţei atacate, în parte, şi admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată. În esenţă, cu privire la problema de drept ce constituie obiectul sesizării analizate, a arătat că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia prescripţiei dreptului pârâtei A.N.P. de a emite dispoziţia de imputare, în raport cu împrejurarea că perioada în care a fost manager de proiect a fost 1.10.2010-1.05.2012, când se presupune că s-ar fi produs o parte din prejudiciu, pârâţii având obligaţia de a emite un act administrativ de imputare în interiorul termenului de prescripţie de 3 ani, care era deja împlinit la data de 16.01.2018 şi nu se mai putea emite nicio dispoziţie de imputare.

Recurentul-reclamant a făcut trimitere la efectele obligatorii ale „Deciziei nr. 1/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie” (probabil Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 17 aprilie 2014 – n.r.), considerând că actul contestat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare pentru întreaga perioadă cât s-a derulat proiectul, respectiv i s-au imputat sume a căror cheltuire s-a dispus de către alte persoane şi că era împlinit termenul de prescripţie.

Pârâtul Penitenciarul Galaţi a criticat soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei instituţii.

Pârâta A.N.P. şi-a motivat recursul, arătând că actul administrativ a cărui anulare se solicită a fost emis de această instituţie, în calitate de ordonator secundar de credite, iar Penitenciarul Galaţi, ca angajator al reclamantului, nu are nicio calitate în acest litigiu, fiind întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale invocate de acesta din urmă în faţa primei instanţe.

De asemenea, a susţinut că instanţa de fond a considerat ca dată de referinţă luna mai sau luna iunie 2015, deşi în considerentele hotărârii se menţionează că „instanţa reţine ca moment al producerii efective a pagubei în patrimoniul pârâtului Penitenciarul Galaţi data de 30.06.2017”; apreciază recurenta că din cele reţinute de instanţa de fond rezultă că data constatării pagubei este anterioară datei producerii acesteia, ceea ce este vădit eronat; este evident că paguba putea fi constatată numai după achitarea sumei pretinse de OIR POSDRU Regiunea Sud-Est Muntenia, respectiv după data de 30.06.2017, data achitării creanţei, în conformitate cu prevederile art. 12 din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013.

Cercetarea administrativă s-a declanşat în data de 29 august 2017 şi s-a finalizat la data de 12.01.2018, prin Procesul-verbal nr. 21.395 din aceeaşi dată realizându-se efectiv constatarea pagubei.

Paguba a fost creată deci în data de 30.06.2017, atunci când a fost achitată de Penitenciarul Galaţi suma de 302.327,19 lei, cu O.P. nr. 1.624. Până la acea dată nu exista o diminuare a patrimoniului unităţii, aşa după cum în mod greşit apreciază judecătorul fondului, care face o confuzie în ceea ce priveşte faptele săvârşite de reclamant în perioada 1.08.2012-30.09.2013, în calitate de manager financiar, şi diminuarea efectivă a patrimoniului unităţii penitenciare.

Este adevărat că faptele au fost săvârşite în perioada 2012-2013, însă urmările cauzatoare de prejudicii au survenit abia la momentul 2017, data achitării creanţei către OIR POSDRU, instituţia care, în urma verificărilor, a stabilit valoarea cheltuielilor neeligibile.

Pe cale de consecinţă, concluzionează recurenta-pârâtă, nu se poate stabili decăderea conducătorului instituţiei din dreptul de a emite dispoziţia de imputare, din moment ce abia în data de 12.01.2018 a luat cunoştinţă de informaţiile necesare şi obligatorii pentru a putea emite actul administrativ anulat de prima instanţă. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 293/2004*: * Legea nr. 293/2004 a fost abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind Statutul poliţiştilor de penitenciare, cu modificările şi completările ulterioare (art. 210). „Art. 76. – (1) Răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare se angajează în următoarele situaţii: a) pentru pagubele produse cu vinovăţie în patrimoniul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor sau, după caz, al unităţilor din subordinea acesteia; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru nerestituirea în termenul legal a contravalorii unor bunuri primite ce nu i se datorau şi care nu mai pot fi restituite în natură, precum şi a unor servicii ce i-au fost prestate în mod necuvenit. (2) Repararea pagubelor aduse Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi unităţilor de penitenciare în situaţiile prevăzute la alin. (1) se dispune prin emiterea de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor ori de către directorii unităţilor de penitenciare a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin semnarea unui angajament de plată, conform metodologiei stabilite prin ordin al ministrului justiţiei. Împotriva dispoziţiei de imputare personalul în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, în condiţiile legii. Dreptul de a emite dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.”

Decretul nr. 167/1958: „Art. 8. – Prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea. (…)”.

Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/2013: „Art. 22. – Dacă constatarea pagubei are loc după expirarea a 3 ani de la data producerii pagubei, dreptul instituţiei de a emite dispoziţie de imputare se prescrie, urmând ca paguba să fie scăzută din evidenţă potrivit competenţelor, dacă fapta neconstatată în termen nu constituie infracţiune.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia recurentului-reclamant nu se impune sesizarea instanţei supreme cu privire la chestiunea de drept enunţată, întrucât dispoziţiile legale la care face referire nu sunt interpretabile.

Celelalte părţi nu şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuţie. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanţa de trimitere apreciază că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât problema de drept este nouă, nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici nu a fost dezlegată de instanţa supremă printr-o hotărâre obligatorie, iar de lămurirea ei depinde soluţionarea cauzei.

Contrar dispoziţiilor art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, completul care a formulat sesizarea nu procedează la analiza condiţiilor de admisibilitate a sesizării şi nu menţionează motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilităţii, conform art. 520 din acelaşi cod.

Instanţa de trimitere procedează la prezentarea practicii judiciare în materie, arătând că a identificat următoarele hotărâri care s-au pronunţat cu privire la chestiunea de drept în discuţie, în sensul anulării dispoziţiei de imputare, considerându-se ca moment de producere a pagubei perioada în care fapta a fost săvârşită, respectiv perioada cât reclamantul (funcţionar public) se afla în funcţia de manager financiar, astfel încât, la data emiterii deciziei de imputare, termenul de prescripţie era împlinit: – Decizia nr. 969 din 24 iunie 2019 a Curţii de Apel Galaţi, prin care a fost menţinută sentinţa instanţei de fond (neataşată sesizării); – sentinţele nr. 645 din 25.10.2019 şi nr. 647 din 25.10.2019 ale Tribunalului Galaţi, rămase definitive prin nerecurare.

Instanţa de trimitere menţionează, de asemenea, Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 24 octombrie 2019).

Completul care a formulat sesizarea apreciază că termenul de 3 ani în care se prescrie dreptul de a emite dispoziţia de imputare se calculează de la data producerii pagubei, scopul fiind acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă, fiind evident că producerea pagubei este un moment anterior constatării acesteia.

Se arată că producerea pagubei semnifică o acţiune sau inacţiune culpabilă a funcţionarului public, de natură a cauza un prejudiciu instituţiei, iar o astfel de acţiune sau inacţiune era în măsură să se realizeze numai în perioada în care a participat efectiv şi direct la proiect; în acea perioadă se poate presupune că prejudiciul a fost produs efectiv, iar nu ca rezultat al unui alt demers judiciar.

În sprijinul acestei opinii, completul care a formulat sesizarea trimite la prevederile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011), care reglementează obligaţia beneficiarilor de fonduri europene ca în activitatea lor să elaboreze şi să aplice proceduri de management şi control care să asigure corectitudinea utilizării acestor fonduri, precum şi la considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, conform cărora paguba constatată, preexistentă notei de constatare întocmite de organul cu atribuţii de control în gestionarea fondurilor europene, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, paguba fiind rezultatul exclusiv al culpei privind modalitatea de gestionare a resurselor financiare ale entităţii controlate, care, potrivit legii, trebuia să aplice proceduri de management şi control care să asigure corectitudinea utilizării fondurilor europene. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme a fost identificată Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, menţionată şi de către instanţa de trimitere în cuprinsul sesizării formulate.

Prin această decizie, instanţa supremă a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi a stabilit că: „În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi a dispoziţiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului.”

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării; numai Tribunalul Galaţi a transmis hotărâri judecătoreşti prin care s-a pronunţat asupra problemei de drept supuse dezlegării, iar tribunalele Bucureşti, Ialomiţa, Giurgiu şi Vaslui, precum şi Curtea de Apel Iaşi au formulat puncte de vedere cu privire la aceasta.

Astfel, Tribunalul Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a comunicat sentinţele nr. 645 din 25.10.2019, nedefinitivă, nr. 647 din 25.10.2019, rămasă definitivă prin nerecurare, şi Sentinţa nr. 1.146 din 17.12.2018, rămasă definitivă prin respingerea recursului ca nefondat. Prin aceste sentinţe au fost anulate dispoziţiile de imputare emise împotriva reclamanţilor – funcţionari publici, considerându-se că momentul producerii pagubei nu se poate situa în afara perioadei în care fapta a fost săvârşită, şi anume a perioadei în care reclamantul se afla în funcţia respectivă, astfel încât la data emiterii deciziei de imputare termenul de prescripţie era împlinit.

Conform punctelor de vedere formulate de tribunalele Bucureşti (Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal), Ialomiţa, Giurgiu şi Vaslui şi de Curtea de Apel Iaşi, actul administrativ prin care s-a aplicat autorităţii o corecţie financiară nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a dreptului conducătorului autorităţii publice de a emite dispoziţia de imputare unui funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.

În sprijinul acestei opinii au fost invocate prevederile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, precum şi considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

S-a susţinut că termenul de 3 ani se calculează de la data producerii pagubei, scopul urmărit de legiuitor fiind acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă – cea a producerii pagubei, fiind evident că producerea pagubei este un moment anterior constatării acesteia. Producerea pagubei semnifică o acţiune sau inacţiune culpabilă a funcţionarului public de natură a cauza un prejudiciu instituţiei, iar o astfel de acţiune sau inacţiune era în măsură să se realizeze numai în perioada în care funcţionarul a participat efectiv şi direct la proiect. În acea perioadă se poate presupune că prejudiciul a fost produs efectiv, iar nu ca rezultat al unui alt demers judiciar.

S-a arătat că, de altfel, dispoziţiile art. 76 alin. (2) teza finală din Legea nr. 293/2004 prevăd în mod expres şi explicit că termenul de prescripţie de 3 ani pentru emiterea dispoziţiei de imputare începe să curgă de la data producerii pagubei. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, constatând, de fiecare dată, conformitatea acestora cu Legea fundamentală, prin deciziile nr. 239 din 19 aprilie 2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 1 iulie 2016), nr. 576 din 12 iulie 2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 689 din 6 septembrie 2016) şi nr. 544 din 13 iulie 2017 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 928 din 24 noiembrie 2017). VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 508/C/791/III-5/2020 din 20 martie 2020, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că aceste condiţii nu sunt îndeplinite decât în parte.

În ceea ce priveşte condiţia ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, aceasta este îndeplinită, instanţa care a formulat sesizarea fiind Curtea de Apel Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, într-o cauză aflată în faza procesuală a recursului.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa ca problema de drept să fie esenţială, în mod evident de lămurirea ei depinzând soluţionarea pe fond a cauzei, care are ca obiect anularea unei dispoziţii de imputare emise de o instituţie publică din sistemul administraţiei penitenciarelor în sarcina unui funcţionar public cu statut special, ca urmare a corecţiei financiare aplicate autorităţii de organul de control în materie.

În ceea ce priveşte condiţia ca problema de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra acesteia printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare.

Se constată însă că nu este îndeplinită cerinţa existenţei unei veritabile probleme de drept, care să fie născută dintr-un text incomplet, neclar sau susceptibil de interpretări diferite.

Această condiţie de admisibilitate a sesizării vizează caracterul real şi serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ceea ce presupune ca aceasta să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât să justifice declanşarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Sub acest aspect, în doctrină s-a arătat că declanşarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenţei neunitare presupune existenţa unei chestiuni de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte, nu orice problemă de drept putând face obiectul unei astfel de sesizări.

În jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu această condiţie de admisibilitate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat, în mod constant, că, în declanşarea procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017).

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite care trebuie arătate în sesizare, cerinţă care rezultă din dispoziţiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă şi punctul de vedere al completului de judecată, care astfel este ţinut, în primul rând, să stabilească dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.

Or din încheierea de sesizare a instanţei supreme cu dezlegarea chestiunii de drept analizate nu rezultă existenţa unei controverse de practică judiciară evidenţiată ca atare de către instanţa de trimitere, nici măcar în ceea ce priveşte jurisprudenţa aceleiaşi instanţe. Au fost prezentate patru soluţii ale primei instanţe, toate în acelaşi sens de interpretare, care coincide cu opinia exprimată de completul curţii de apel care a formulat sesizarea; în plus, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de a transmite jurisprudenţa relevantă, un singur tribunal a identificat soluţii de practică judiciară în sensul anulării deciziilor de imputare şi calculării termenului de prescripţie extinctivă a răspunderii de la data săvârşirii faptei.

Astfel, deşi în mod corect completul de judecată care a efectuat sesizarea şi-a exprimat propriul punct de vedere, aşa cum cere textul de lege amintit mai sus, în ilustrarea caracterului controversat al problemei de drept supuse analizei (care decurge din rezolvarea diferită ce ar putea apărea în practica judiciară a aceleiaşi probleme de drept), completul de judecată a înţeles să prezinte exclusiv soluţiile instanţelor ce susţin acest punct de vedere şi a omis să prezinte soluţii de practică în sensul opus acestei orientări, ceea ce duce la o incompletă redactare a sesizării şi la o imposibilitate de a concluziona în sensul existenţei concrete a unor tendinţe diferite de practică judiciară. Singura soluţie în sensul contrar, evidenţiată ca atare, este cea care face obiectul judecăţii recursului în chiar dosarul în care a apărut chestiunea de drept analizată.

Ca urmare, deşi ilustrarea caracterului controversat al rezolvării date unei anumite probleme de drept nu se impune a fi făcută prin numeroase soluţii de practică judiciară, aceasta trebuie să fie suficient de convingătoare cu privire la caracterul profund al dilemei judecătorului în interpretarea textelor de lege în discuţie, cerinţă neîndeplinită în cauză.

Pe de altă parte, sub aspectul clarităţii normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispoziţiile art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt suficient de explicite, aspect subliniat şi în punctele de vedere exprimate de instanţele consultate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca urmare a declanşării mecanismului de unificare, iar corelarea acestor dispoziţii cu textele de drept comun din materia prescripţiei extinctive nu reprezintă o chestiune de drept de o dificultate sporită.

În consecinţă, se constată că problema de drept adusă în dezbatere nu prezintă un grad de dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.

Pe de altă parte, se constată că în cauză nu este îndeplinită nici cerinţa legată de noutatea chestiunii de drept supuse analizei, având în vedere Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, menţionată chiar de către instanţa de trimitere.

Dincolo de natura juridică diferită a raportului dintre autoritatea publică şi funcţionarul public, pe de o parte, respectiv dintre angajator şi salariat, pe de altă parte, se remarcă faptul că cele două tipuri de răspunderi patrimoniale cuprind reguli similare în ceea ce priveşte curgerea termenului de prescripţie extinctivă.

Astfel, în ceea ce priveşte răspunderea patrimonială a salariatului, prin Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, s-au reţinut următoarele:

Raportat la perioada anterioară datei de 13 mai 2011, faţă de dispoziţiile incidente în materie [art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, coroborat cu art. 8 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2.528 din Codul civil], cererile în vederea soluţionării unui conflict de muncă (cum ar fi cele legate de recuperarea prejudiciilor cauzate de salariat) pot fi formulate în termen de 3 ani de la data naşterii dreptului la acţiune, drept care se naşte la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Ca urmare, decizia de unificare a reţinut că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale.

Aceeaşi decizie a statuat că, pentru perioada ulterioară datei de 13 mai 2011, dispoziţiile art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, au prevăzut data producerii pagubei ca fiind momentul naşterii dreptului la acţiunea în răspunderea patrimonială, astfel că nu prezintă relevanţă juridică data întocmirii raportului de control de către Curtea de Conturi sau de către un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăţi sau existenţa unor prejudicii produse de salariat, sau data emiterii ori comunicării actului de control, întrucât acestea reprezintă momentele în care s-a constatat existenţa prejudiciului, iar nu momentul în care prejudiciul/paguba s-a produs, acesta fiind anterior constatării lui.

În esenţă, în sesizarea supusă analizei de faţă, problema de drept dedusă judecăţii este aceea a momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă a dreptului conducătorului unei autorităţi publice din sistemul administraţiei penitenciarelor de a emite dispoziţia de imputare unui funcţionar public cu statut special din acelaşi sistem, în situaţia constatării unei nereguli şi stabilirii unei creanţe în sarcina autorităţii respective, ca urmare a emiterii unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în baza art. 21 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

Dispoziţiile legale incidente sunt cele art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, care prevăd că „dreptul de a emite dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei”; de asemenea cele ale art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi ale art. 22 din Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.760/C/2013, care prevăd explicit prescrierea dreptului instituţiei de a emite dispoziţie de imputare, dacă constatarea pagubei are loc după expirarea a 3 ani de la data producerii pagubei.

Ca urmare, deşi cele două tipuri de răspunderi izvorăsc din temeiuri juridice diferite (raport de muncă, respectiv raport de funcţie publică), iar actul extern în raport cu care se naşte problema curgerii prescripţiei este diferit (decizie a Curţii de Conturi, respectiv act administrativ prin care s-a aplicat autorităţii o corecţie financiară), raţionamentul juridic oferit de decizia anterioară a instanţei supreme este util şi poate fi folosit orientativ şi în ipoteza funcţionarului public.

Ca atare, noutatea problemei de drept şi a controverselor din practică nu se regăseşte, cât timp principiile cuprinse în decizia amintită pot fi folosite ca ghid de interpretare şi a altor dispoziţii legale ce reglementează situaţii similare.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,