Decizia nr. 18 din 6 mai 2019

Tribunalul Arad – Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale, prin Încheierea din 29 ianuarie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 14.196/55/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări:

Prin plângerea contravenţională înregistrată pe rolul Judecătoriei Arad, în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliţie Judeţean Arad, petenta – societate comercială a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei seria PARY nr. 0009031, prin care a fost sancţionată cu avertisment pentru încălcarea dispoziţiilor art. 2 pct. 26 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată (Legea nr. 61/1991), reţinându-se în sarcina sa că, în data de 3.09.2017, în jurul orelor 23,40, în timpul unui eveniment ce s-a desfăşurat într-o locaţie pe care o deţinea în comuna V., a fost tulburată liniştea publică a locuitorilor din strada B., din cauza utilizării la intensitate mare a aparaturii şi instrumentelor muzicale; potrivit menţiunilor agentului constatator, la solicitarea organelor de poliţie intensitatea muzicii a fost redusă.

Prin Sentinţa civilă nr. 270 din 23.01.2018, Judecătoria Arad a respins plângerea contravenţională, reţinând, în esenţă, că probele administrate au dovedit intensitatea mare a muzicii produse la locaţie şi, deci, întrunirea elementelor constitutive ale contravenţiei reţinute în sarcina petentei, zgomotul perturbator realizându-se în timpul petrecerii private care a avut loc la sala de evenimente din imediata apropiere a imobilelor cu destinaţie de locuinţă şi fiind de natură a tulbura liniştea locuitorilor din zonă.

Împotriva acestei sentinţe petenta a formulat apel, precum şi o cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile care să răspundă mai multor întrebări.

În urma deliberării cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de trimitere a apreciat că se impune admiterea acestei sesizări numai cu privire la întrebările menţionate la pct. 1 şi 2 din cererea formulată de apelantă.

Legea nr. 61/1991:

A arătat, în mod special, că chestiunile de drept invocate sunt veritabile, având în vedere că textul de lege nu acoperă toate situaţiile de facto, este general şi lapidar, fiind greu de corelat cu celelalte dispoziţii legale în vigoare; de asemenea, susţine că chestiunile de drept sunt noi, datând „doar din anul 2014”, când, prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, au fost aprobate Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei (Normele).

În opinia apelantei, întrebările formulate privesc „chestiuni de drept neunitar şi contradictoriu soluţionate (în timp) de către instanţele judecătoreşti, respectiv Judecătoria Arad şi Tribunalul Arad, vorbind despre probleme juridice care fac chiar obiect de dezbatere, inclusiv în mass-media, în spaţiul virtual, în cercurile academice/doctrinare”.

Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce priveşte modul de dezlegare a problemelor de drept invocate, instanţa de trimitere a menţionat că, într-o cauză similară, prin Decizia civilă nr. 617 A din 13 septembrie 2018, Tribunalul Arad a reţinut că existenţa contravenţiei reglementate de art. 2 pct. 26 din Legea nr. 61/1991, republicată, nu este condiţionată legal de producerea unui zgomot peste vreo limită, de natura celei reglementate de Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, cu modificările şi completările ulterioare, ci doar de producerea unui zgomot sau larmă de intensitate mare care are ca rezultat „tulburarea liniştii locatarilor”.

S-a arătat, de asemenea, că elementul material al contravenţiilor prevăzute de art. 2 pct. 26 şi 27 din Legea nr. 61/1991 constă în faptele comisive de producere de zgomote, larmă sau folosirea oricărui aparat, obiect ori instrument muzical la intensitate mare, în localurile sau în sediile persoanelor juridice, fără însă ca legiuitorul să condiţioneze existenţa contravenţiei de depăşirea unui anumit nivel al zgomotului sau de măsurarea acestuia cu un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic.

Completul de judecată care a formulat sesizarea a apreciat că noţiunile avute în vedere de prevederile legale supuse interpretării, respectiv „zgomot” şi „intensitate de natură a tulbura liniştea locuitorilor”, nu sunt definite de către actul normativ în cauză (Legea nr. 61/1991), iar folosirea acestora în practică, în vederea încheierii procesului-verbal de contravenţie şi a aplicării sancţiunii contravenţionale, implică o mare doză de subiectivitate, în condiţiile în care în cadrul judecării plângerilor contravenţionale, în cele mai multe cazuri, se propun şi audiază martori care apreciază situaţiile puse în discuţie, în funcţie de percepţiile proprii.

Or, a susţinut instanţa de trimitere, pentru reducerea subiectivităţii aprecierii personale a agentului constatator în calificarea acestor noţiuni de natură a determina elementul material al acestor contravenţii s-ar impune ca „zgomotul” şi „intensitatea mare” să fie determinate prin raportare la criterii obiective, care să presupună măsurători cu aparate tehnice specifice pentru determinarea unor valori obiective, în raport cu care să fie sau nu aplicate sancţiunile contravenţionale.

Instanţa de trimitere a invocat, în sprijinul opiniei sale, natura contravenţiilor, ca fiind mai apropiată de cea a infracţiunilor decât de cea a delictelor civile, invocând, în acest sens, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Din acest punct de vedere a considerat că, şi în materie contravenţională, se impune respectarea garanţiilor specifice, recunoscute persoanei acuzate, inclusiv a prezumţiei de nevinovăţie, ce priveşte şi aspectul sarcinii probaţiunii în cadrul soluţionării unei plângeri contravenţionale, care, fără îndoială, profită persoanei acuzate şi incumbă intimatului.

De aceea, a apreciat instanţa de trimitere, menţiunile procesului-verbal de contravenţie trebuie susţinute de un probatoriu corespunzător cu privire la existenţa faptei contravenţionale, săvârşirea acesteia de către petent şi vinovăţia acuzatului în comiterea contravenţiei, probaţiune care s-ar impune a fi centrată pe elemente obiective, cu înalt conţinut ştiinţific, având la bază mijloace tehnice omologate.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, unele dintre acestea transmiţând şi jurisprudenţă.

Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instanţe şi, după caz, a hotărârilor transmise de acestea, se desprind următoarele orientări:

S-a arătat în acest sens că Legea nr. 61/1991 reglementează convieţuirea socială, ordinea şi liniştea publică şi a fost adoptată în scopul menţinerii la nivelul societăţii a unui climat de ordine şi bună convieţuire, în timp ce normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014 reglementează regulile impuse pentru păstrarea unui nivel optim al sănătăţii populaţiei.

De asemenea, Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, dincolo de faptul că sunt emise în aplicarea altei legi decât Legea nr. 61/1991, protejează „liniştea” locatarilor care, în funcţie de situaţie, poate fi tulburată de intensităţi sonore semnificativ mai reduse decât cele care pot afecta sănătatea. Astfel, existând o normă specială care prevede ca faptă contravenţională depăşirea nivelului de zgomot prevăzut de Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, legiuitorul a păstrat contravenţiile prevăzute de Legea nr. 61/1991 pentru a sancţiona persoanele care produc zgomot care, deşi nu afectează sănătatea publică prin intensitatea sa, creează un disconfort suficient, de natură să afecteze normele de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică.

În sprijinul acestei opinii s-a susţinut că nu există o dispoziţie legală care să conducă la concluzia că stabilirea intensităţii zgomotului trebuie făcută obiectiv, iar, atunci când legiuitorul a apreciat că trebuie folosite mijloace tehnice pentru constatarea unei contravenţii, a reglementat acest aspect în mod expres (spre exemplu, în cazul constatării unei contravenţii constând în depăşirea limitei de viteză).

Mai mult, aprecierea unui zgomot ca fiind de intensitate ridicată depinde de anumiţi factori variabili, cum ar fi locul în care se produce zgomotul sau ora la care se produce, ceea ce face dificil de încadrat zgomotul de intensitate mare în anumite limite clar reglementate de lege; dimpotrivă, intensitatea mare a zgomotului se apreciază de la caz la caz, în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei fapte.

Nu este necesară folosirea unor mijloace tehnice omologate, fiind suficient ca fapta să fie constatată în mod direct de organele de control abilitate sau pe baza declaraţiilor martorilor oculari.

Spre deosebire de alte dispoziţii legale prin care se instituie răspunderea contravenţională pentru abateri cu un preponderent caracter tehnic, Legea nr. 61/1991, în ceea ce priveşte faptele prevăzute la art. 2 pct. 26 şi 27, nu stabileşte o limită tehnică a zgomotului produs, astfel încât agentul constatator este ţinut a aprecia dacă sunt întrunite elementele constitutive ale uneia dintre contravenţiile menţionate, prin raportare la circumstanţele particulare ale fiecărui caz în parte; aşadar, în lipsa oricăror prevederi exprese în norma de incriminare privind limitele maximale ale nivelului de zgomot permis, utilizarea unor mijloace tehnice omologate pentru constatarea acestui tip de fapte contravenţionale ar adăuga la lege şi ar restrânge, dincolo de limitele legii, posibilitatea constatării contravenţiilor pentru că ar impune, implicit, ca agentul constatator să facă personal constatarea, rămânând neacoperite cel puţin situaţiile în care zgomotul se reduce sau încetează până la sosirea lui.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe:

Şi-au exprimat opinia în acest sens Judecătoria Alexandria, tribunalele Neamţ (Secţia I civilă şi de contencios administrativ), Hunedoara (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Giurgiu şi Ialomiţa.

În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente:

Prin Adresa nr. 497/C/859/III-5/2019 din 8 aprilie 2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 824 din 11 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 13 februarie 2019, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 pct. 11) din Legea nr. 61/1991, reţinând următoarele:

Curtea reţine că, potrivit textului de lege criticat, constituie contravenţie alarmarea publicului, a organelor specializate pentru a interveni în caz de pericol ori a organelor de menţinere a ordinii publice, prin darea semnalelor de pericol sau, după caz, prin solicitarea intervenţiei la faţa locului, «fără motiv întemeiat». Legea nr. 61/1991 nu ar fi putut să prevadă concret situaţiile care ar constitui motive întemeiate pentru alarmarea publicului, a organelor specializate pentru a interveni în caz de pericol ori a organelor de menţinere a ordinii publice, ci această apreciere aparţine organului constatator şi, ulterior, instanţei judecătoreşti chemate să analizeze legalitatea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei. Or, toate criticile autorului excepţiei de neconstituţionalitate constituie aspecte privind interpretarea şi aplicarea legii de către instanţele judecătoreşti, iar nu aspecte de neconstituţionalitate.” (În acelaşi sens este şi Decizia nr. 576 din 21 septembrie 2017 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 pct. 13 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 989 din 13 decembrie 2017)

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, întrebările ce fac obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplineşte cerinţele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

Analizând sesizarea în raport cu dispoziţiile legale sus-menţionate, se constată că aceasta nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate privind noutatea chestiunii de drept şi existenţa unei veritabile probleme de drept, generată de caracterul interpretabil, neclar, imprecis sau lipsit de previzibilitate al normelor legale care fac obiectul sesizării.

Astfel, condiţia noutăţii prezintă două aspecte distincte, cel al „noutăţii” chestiunii de drept, pe de o parte, şi cel potrivit căruia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii, pe de altă parte, concluzie care se desprinde din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014), în lipsa unei definiţii a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia, care să fie prevăzute în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul acestei instanţe, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una mai veche, cu condiţia, însă, ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.

Aceasta, deoarece condiţia noutăţii trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferenţiere între cele două mecanisme de unificare a practicii judiciare: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariţiei unei astfel de practici (control a priori).

Or, aşa cum rezultă din studierea jurisprudenţei puse la dispoziţie de curţile de apel, prezentată în sinteză mai sus, majoritatea instanţelor au pronunţat în această materie hotărâri definitive.

Mai mult decât atât, orientarea cvasiunitară a instanţelor de judecată, concretizată în pronunţarea în această materie a mai multor hotărâri definitive, întemeiate pe aceleaşi raţionamente juridice, este că: a) dispoziţiile art. 2 pct. 26 şi 27 din Legea nr. 61/1991 nu se coroborează/întregesc cu prevederile cuprinse în Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, deoarece cele două acte normative au sfere de reglementare distincte şi au fost emise în scopuri diferite, iar b) stabilirea zgomotului la „intensitate mare” sau la „intensitate de natură a tulbura liniştea locuitorilor”, în sensul art. 2 pct. 26 şi, respectiv, pct. 27 din Legea nr. 61/1991 nu trebuie să se facă în mod obiectiv, prin mijloace tehnice omologate.

Nu în ultimul rând, se constată că orientarea contrară nu reprezintă, în fapt, decât un punct de vedere izolat, susţinut de numai 5 instanţe (Judecătoria Alexandria şi tribunalele Neamţ, Hunedoara, Giurgiu şi Ialomiţa), întemeiat exclusiv pe simple opinii şi nematerializat în soluţii de caz.

Rezultă, aşadar, că problemele de drept a căror dezlegare se solicită şi-au clarificat înţelesul în practica instanţelor, care au stabilit, în mod unanim – sub aspect jurisprudenţial şi cvasiunanim – raportat la opiniile exprimate, pentru aceleaşi considerente, aceeaşi interpretare.

Existenţa unei bogate jurisprudenţe a instanţelor şi orientarea unanimă a acestora spre o anumită interpretare a normelor de drept supuse analizei fac ca, pe de o parte, chestiunile de drept supuse dezbaterii să îşi piardă caracterul de noutate în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă şi, pe de altă parte, ca problemele de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile. Prin utilizarea mecanismului de interpretare a legilor se poate realiza cu uşurinţă, aşa cum de altfel au procedat toate instanţele de judecată care au pronunţat hotărâri în materia supusă dezbaterii, interpretarea normelor de drept ce fac obiectul sesizării analizate, astfel încât scopul procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile – acela de a da dezlegări asupra unor probleme veritabile şi dificile de drept – nu este atins în prezenta cauză.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,