Decizia nr. 14 din 25 martie 2019

Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din data de 13 decembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 654/103/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Dacă, în interpretarea dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, pentru o persoană care a ocupat o funcţie eligibilă şi faţă de care s-a constatat, în legătură cu această funcţie, existenţa conflictului de interese, se aplică decăderea din dreptul de a exercita o funcţie publică (respectiv din dreptul de a accede la poziţia de funcţionar public) potrivit art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 176/2010 sau i se aplică doar decăderea prevăzută de dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 (respectiv din dreptul de a accede la o funcţie electivă).” II. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia a fost formulată sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile A. Acţiunea

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta, persoană fizică, având calitatea de funcţionar public în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Neamţ, a solicitat anularea Deciziei nr. 92 din 23.01.2018, prin care s-a dispus încetarea de drept a raportului de muncă dintre aceasta şi instituţia pârâtă, reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtei la plata de despăgubiri.

Reclamanta a avut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local B., judeţul Neamţ, calitate în care a făcut obiectul unor verificări finalizate cu Raportul Agenţiei Naţionale de Integritate nr. 13.978/G/II din 29.03.2016, prin care s-a constatat că s-a aflat în conflict de interese; mandatul de consilier local al reclamantei a expirat în anul 2016.

Ulterior, prin Decizia nr. 18/IS din 16.02.2017, reclamanta a fost numită în funcţia de inspector de muncă, în cadrul instituţiei pârâte, ca urmare a promovării concursului de recrutare din perioada 10-12.01.2017. Prin Decizia nr. 92 din 23.01.2018, contestată de reclamantă, s-a dispus încetarea de drept a raportului de serviciu, în temeiul art. 98 alin. (1) lit. c), art. 54 lit. d) şi art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 176/2010), reţinându-se că reclamanta este lipsită de capacitate de exerciţiu, fiind decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie publică, pe o perioadă de trei ani de la data rămânerii definitive a Raportului Agenţiei Naţionale de Integritate nr. 13.978/G/II din 29.03.2016. B. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 704/C din 29.06.2018, Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea deciziei contestate reţinând, în esenţă, că instituţia pârâtă a aplicat greşit dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, întrucât, la data constatării conflictului de interese (de către Agenţia Naţională de Integritate), reclamanta ocupa o funcţie eligibilă, cea de consilier local, astfel că interdicţia de a ocupa o funcţie publică se limitează la o funcţie eligibilă de aceeaşi natură, fără a se putea reţine o interdicţie de ocupare a unei funcţii în sistemul public (funcţionar public); s-a reţinut, prin urmare, că fapta reclamantei, ce a condus la reţinerea unui conflict de interese, a fost comisă în calitate de consilier local şi nu îşi extinde efectele asupra perioadei în care nu mai are această calitate, întrucât sancţiunile aplicabile pentru fiecare categorie vizată de Legea nr. 176/2010 sunt specifice fiecărei categorii în parte; or, în cauză, autoritatea publică pârâtă aplică unui funcţionar public o sancţiune prevăzută pentru persoana care anterior a ocupat o funcţie eligibilă. C. Calea de atac formulată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul, criticând-o pentru greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010; recurentul a apreciat că o persoană faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese „este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului”.

În opinia recurentului, interdicţia vizează toate funcţiile şi demnităţile publice care intră sub incidenţa Legii nr. 176/2010, între acestea fiind şi cele prevăzute de Legea nr. 188/1999; prin urmare, la data de 18.01.2018, când Raportul de evaluare a rămas definitiv, prin pronunţarea Deciziei nr. 101 din 18.01.2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 295/32/2016, instituţia pârâtă avea obligaţia să se conformeze şi să constate că raportul de serviciu este lovit de nulitate, fiind încetat de drept.

În acest context, instanţa de recurs a pus în discuţie, din oficiu, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare: „Art. 25. – (1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-pârât a considerat că interdicţia prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se aplică pentru toate funcţiile publice care intră sub incidenţa acestei legi, între care se află şi cele prevăzute de Legea nr. 188/1999, întrucât persoana faţă de care s-a constatat conflictul de interese nu mai îndeplineşte o condiţie esenţială pentru a încheia un raport de serviciu în sectorul public, respectiv legalitatea.

Având în vedere că legea se referă la „persoana” faţă de care s-a constatat conflictul de interese, şi nu la „funcţionarul public/magistratul/persoana care a ocupat o funcţie eligibilă”, decăderea din dreptul de a ocupa o funcţie publică intervine indiferent de calitatea pe care a avut-o la momentul constatării conflictului de interese şi operează timp de 3 ani de la data la care această constatare are caracter definitiv.

Recurentul a făcut referire la Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, referitoare la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în care s-au reţinut următoarele: „(…) 39. Or, în interpretarea potrivit căreia o persoană cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese poate ocupa o altă funcţie eligibilă decât cea care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, textul legal este în mod vădit contrar semnificaţiei avute în vedere de legiuitor, care, prin Legea nr. 176/2010, a urmărit asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea tuturor funcţiilor şi demnităţilor publice şi al cărei scop este acela de a sancţiona persoana în cauză prin stabilirea interdicţiei de a mai ocupa oricare dintre funcţiile eligibile. 40. De asemenea, a accepta interpretarea conform căreia unei persoane constatate a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese îi este interzis să mai ocupe doar funcţia care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, putând, în schimb, ocupa orice altă funcţie eligibilă, ar pune, practic, la îndemâna categoriilor de persoane vizate de Legea nr. 176/2010 un procedeu extrem de simplu de eludare a legii şi a aplicabilităţii sancţiunilor instituite de aceasta, aspect de neconceput într-un stat de drept.”

Recurentul apreciază că aceste considerente susţin interpretarea art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în sensul opiniei sale, iar o interpretare contrară ar fi de natură să lipsească de efecte juridice Raportul Agenţiei Naţionale de Integritate şi hotărârile judecătoreşti ce au analizat conflictul de interese, efectul fiind crearea unui precedent ce ar permite persoanelor aflate în stare de incompatibilitate sau conflict de interese să ocupe funcţii publice, contrar voinţei legiuitorului.

Intimata-reclamantă a susţinut că analiza trebuie să pornească de la reglementarea distinctă a conflictului de interese pentru aleşii locali şi pentru funcţionarii publici, pentru care legiuitorul a prevăzut fapte şi situaţii, precum şi sancţiuni diferite. Prin urmare, dacă a fost constatat un conflict de interese în exercitarea unei funcţii eligibile, sancţiunea ce constă în interdicţia de ocupare a unei funcţii trebuie să vizeze o funcţie de aceeaşi natură, respectiv o funcţie electivă, fără a se răsfrânge asupra dreptului persoanei de a ocupa o poziţie de funcţionar public; în mod corespunzător, conflictul de interese constatat în privinţa unui funcţionar public nu poate conduce la interdicţia de a candida pentru ocuparea unei funcţii eligibile.

Intimata a făcut referire la aceeaşi Decizie a Curţii Constituţionale, nr. 418 din 3 iulie 2014, arătând că interdicţia la care s-a referit instanţa de contencios constituţional privea funcţiile eligibile, stabilindu-se că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituţionale, în măsura în care sintagma „aceeaşi funcţie” se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea acestei proceduri, întrucât cauza se află în recurs, soluţionarea litigiului pe fond depinde de modul în care se interpretează dispoziţiile legale precizate, chestiunea de drept este nouă şi, în urma consultării jurisprudenţei, nu au fost identificate hotărâri prin care instanţa supremă să fi statuat asupra problemei de drept invocate, care nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii, potrivit evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere a opinat că, în interpretarea dispoziţiilor legale ce fac obiectul sesizării, trebuie să se pornească de la premisa că legiuitorul a prevăzut categorii distincte de persoane în privinţa cărora se poate constata existenţa unui conflict de interese ori a unei situaţii de incompatibilitate, pentru care a statuat sancţiuni distincte.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), coroborat cu art. 47 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, o încălcare a acestei interdicţii fiind considerată conflict de interese.

Pe de altă parte, conflictul de interese privind funcţionarii publici este reglementat de art. 79 din Legea nr. 161/2003, iar, potrivit art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999, constituie abatere disciplinară încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici.

Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, „în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta”.

O astfel de derogare expresă este cea prevăzută la alin. (4) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, în care se stabileşte că sancţiunile disciplinare nu pot consta în mustrare sau avertisment.

O altă derogare este cea prevăzută la art. 26 alin. (3) din acelaşi act normativ, prin care se stabileşte că: „Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel.”

Având în vedere regimul distinct al conflictelor de interese care pot interveni în exercitarea unei funcţii electorale sau al exercitării unei funcţii publice de natura celor reglementate de Legea nr. 188/1999, se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere ca şi interdicţiile ce intervin după constatarea unui astfel de conflict să aibă efect în raport cu funcţia în exercitarea căreia s-a produs încălcarea respectivei interdicţii.

Cu alte cuvinte, în situaţia unui funcţionar public cu privire la care s-a constatat, în mod definitiv, că s-a aflat în conflict de interese, operează interdicţia de a ocupa o funcţie publică (în care se includ funcţiile reglementate de Legea nr. 188/1999), timp de 3 ani, cu excepţia celor electorale, aşa cum prevede prima teză a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În situaţia în care, în această teză, legiuitorul ar fi avut în vedere ca interdicţia să opereze pentru toate funcţiile, indiferent de natura lor (funcţii alese sau funcţii publice), nu mai era necesar să facă referire la exceptarea funcţiilor electorale. Teza a doua a aceluiaşi alineat face referire la situaţia persoanei care a ocupat o funcţie eligibilă, stabilind că aceasta nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituţionale în măsura în care sintagma „aceeaşi funcţie” se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1. În considerentele acestei decizii, analiza s-a limitat la funcţiile elective în privinţa cărora ar opera interdicţia stabilită de prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, şi nu la toate funcţiile prevăzute la art. 1 din lege.

Într-o altă interpretare, însă, s-ar putea susţine că textul analizat prevede în mod expres decăderea din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, iar art. 1 din această lege enumeră toate funcţiile, atât cele elective, cât şi cele numite din instituţii, autorităţi, organe publice [fiind incluşi în această categorie toţi funcţionarii publici – alin. (1) pct. 31 al art. 1].

În acest context, trebuie avute în vedere considerentele paragrafului 38 din Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 a Curţii Constituţionale, în care s-a reţinut că „importanţa şi necesitatea reglementărilor în materia combaterii corupţiei şi promovării integrităţii în sectorul public, în cadrul sistemului normativ naţional, sunt cunoscute şi acceptate, aceste reglementări reprezentând răspunsul la o cerinţă reală a societăţii româneşti şi o componentă de bază a dialogului României cu partenerii săi europeni, în cadrul procesului de evaluare a modului de îndeplinire a obligaţiilor asumate de aceasta ca stat membru al Uniunii Europene. În jurisprudenţa sa (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 1.412 din 16 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 13 martie 2009, sau Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 659 din 3 octombrie 2009), Curtea a statuat, printre altele, că din raţiuni de prevenire a faptelor de corupţie de către anumite categorii de personal, anume individualizat, legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligaţii suplimentare, tocmai în considerarea activităţii pe care acesta o desfăşoară, activitate de o anumită natură şi importanţă”.

Or, pornind de la dezideratul de a asigura respectarea cerinţelor de integritate în întregul sector public, intenţia legiuitorului ar putea fi interpretată şi în sensul aplicării interdicţiei de ocupare a oricărei funcţii publice, elective sau numite, în situaţia persoanei care, în exercitarea unei funcţii/demnităţi alese, a încălcat regimul conflictelor de interese sau s-a aflat în stare de incompatibilitate. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Decizia nr. 69 din 9 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 15 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea privind „interpretarea dispoziţiilor art. 69 alin. (4) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanţa de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar” reţinând următoarele considerente: „51. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani. Articolul invocat este edictat după cum urmează: «Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate». 52. Această sancţiune operează automat atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. Norma legală are ca efect interdicţia pentru persoana vizată de a ocupa o funcţie dintre cele menţionate în textul legii, această interdicţie putând să îi fie opusă, în temeiul simplei declarări a stării de incompatibilitate, ori de câte ori persoana respectivă îşi manifestă intenţia de a accede la o funcţie de această natură, fără a mai fi necesar ca prefectul să se fi pronunţat cu privire la acest aspect. Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunţate aceste consecinţe juridice este lipsit de relevanţă, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziţia prefectului cu privire la această sancţiune, iar instanţa de judecată nu ar putea înlătura aceste consecinţe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative. 53. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, invocată de parte în faţa instanţei de fond, nu este relevantă, întrucât se referă la situaţii fundamental diferite de cea din speţă şi, de altfel, nu s-a pus în cauză problema incidenţei unei norme europene. 54. De asemenea, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului invocată în litigiul de fond nu se referă la situaţii comparabile cu cea din speţă. În Cauza Calmanovici c. României s-a pus problema prelungirii unei arestări preventive, iar în Cauza Hirst c. Regatul Unit s-a apreciat că este disproporţionată o măsură de restrângere a dreptului de vot aplicată în mod automat tuturor condamnaţilor la o sancţiune privativă de libertate, pe toată perioada executării pedepsei. 55. Or, în speţă este vorba de încetarea mandatului de primar ca urmare a constatării unei situaţii nelegale imputabile persoanei (starea de incompatibilitate) şi de interdicţia de a mai ocupa funcţii eligibile pe o perioadă de trei ani. Este afectat, aşadar, dreptul de a fi ales, nu dreptul de a alege, restrângerea este limitată în timp şi există o vădită legătură între fapta imputată şi sancţiune. Este nerelevant faptul că încetarea de drept a mandatului şi decăderea din dreptul de a mai ocupa funcţii eligibile se aplică în mod automat pentru toate situaţiile de incompatibilitate, opţiunea legiuitorului situându-se în marja de apreciere a statului, acesta fiind în drept să considere că, ori de câte ori au fost încălcate normele privind incompatibilitatea, persoana vinovată nu mai poate fi învestită cu exerciţiul autorităţii publice o perioadă limitată de timp. 56. În acelaşi sens, în Cauza Naidin c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o interdicţie de ocupare a unei funcţii publice aplicată în mod automat tuturor persoanelor cu privire la care s-a constatat că au avut calitatea de lucrători sau colaboratori ai fostei securităţi este conformă cu Convenţia, inclusiv sub aspectul proporţionalităţii.” B. Jurisprudenţa tribunalelor şi curţilor de apel

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Următoarele instanţe au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării: a) Potrivit tribunalelor Galaţi, Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Dâmboviţa (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal) şi Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) şi Curţii de Apel Suceava, reglementarea distinctă a conflictului de interese pentru aleşii locali şi pentru funcţionarii publici, pentru care legiuitorul a prevăzut fapte şi situaţii, precum şi sancţiuni distincte, duce la concluzia că, în situaţia în care a fost constatat un conflict de interese în exercitarea unei funcţii eligibile, sancţiunea ce constă în interdicţia de ocupare a unei funcţii trebuie să vizeze o funcţie de aceeaşi natură, respectiv o funcţie electivă, fără a se răsfrânge asupra dreptului persoanei de a ocupa o poziţie de funcţionar public; în mod corespunzător, conflictul de interese constatat în privinţa unui funcţionar public nu poate conduce la interdicţia de a candida pentru ocuparea unei funcţii eligibile.

S-a arătat că, faţă de regimul distinct al conflictelor de interese care pot interveni în exercitarea unei funcţii electorale sau al exercitării unei funcţii publice de natura celor reglementate de Legea nr. 188/1999, se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere ca şi interdicţiile ce intervin după constatarea unui astfel de conflict să aibă efect în raport cu funcţia în exercitarea căreia s-a produs încălcarea respectivei interdicţii.

Aşadar, în situaţia unui funcţionar public cu privire la care s-a constatat în mod definitiv că s-a aflat în conflict de interese, operează interdicţia de a ocupa o funcţie publică (în care se includ funcţiile reglementate de Legea nr. 188/1999), timp de 3 ani, cu excepţia celor electorale, aşa cum prevede prima teză a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În situaţia în care, în această teză, legiuitorul ar fi avut în vedere ca interdicţia să opereze pentru toate funcţiile, indiferent de natura lor (funcţii alese sau funcţii publice), nu mai era necesar a se face referire la exceptarea funcţiilor electorale.

Teza a doua din acelaşi alineat, al art. 25 din Legea nr. 176/2010, face referire la situaţia persoanei care a ocupat o funcţie eligibilă, stabilind că aceasta nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. b) În opinia judecătorilor Tribunalului Hunedoara, în situaţia în care exercitarea funcţiei publice a încetat din orice alt motiv decât constatarea conflictului de interese ori stării de incompatibilitate, este aplicabilă decăderea reglementată de art. 25 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, respectiv interdicţia de 3 ani care operează de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. În cazul în care motivul încetării exercitării funcţiei este existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate, este aplicabilă decăderea reglementată de teza I a aceluiaşi text legal, începând de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. c) Punctul de vedere al Curţii de Apel Braşov (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), materializat în Decizia nr. 1.267 din 14 noiembrie 2017, este că textul legal supus interpretării vizează o funcţie eligibilă, în sensul neechivoc reţinut de către Curtea Constituţională în Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014. d) Tribunalul Satu Mare (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) a apreciat că o persoană care a ocupat funcţia de viceprimar, în legătură cu care s-a constatat existenţa stării de incompatibilitate, potrivit art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, este decăzută din dreptul de a ocupa o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul legii, inclusiv o funcţie eligibilă, pe o perioadă de 3 ani, calculată conform prevederilor articolului anterior menţionat. (Sentinţa nr. 763/CA din 21 noiembrie 2018, definitivă prin nerecurare). VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 13/C/51/III-5/2019 din data de 22 ianuarie 2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418 din 3 iulie 2014 a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, constatându-se că acestea sunt constituţionale, în măsura în care sintagma „aceeaşi funcţie” se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor legale supuse interpretării, Curtea Constituţională a reţinut în considerentele acestei decizii următoarele: „(…) prevederile de lege criticate au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, însă prin prisma unor critici de neconstituţionalitate diferite de cele formulate în prezenta cauză [a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 481 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din data de 4 februarie 2014, Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, nepublicată încă (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 11 august 2014 – n.r.)]. 23. Cu acele prilejuri, Curtea a observat că prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie sancţiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcţie ca urmare a săvârşirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Această interdicţie de 3 ani priveşte funcţiile sau demnităţile publice prevăzute de Legea nr. 176/2010, cu excepţia celor electorale. 24. Distinct de acestea, Curtea a reţinut că, în contextul normativ de stabilire a unor interdicţii în ceea ce priveşte funcţiile şi demnităţile publice, prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcţiilor eligibile. Astfel, interdicţia de a mai ocupa aceeaşi funcţie eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă, Curtea statuând că reglementarea supusă controlului de constituţionalitate se integrează scopului legii – asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale şi nu contravine normelor constituţionale privind dreptul de a fi ales şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 25. De asemenea, Curtea reţine că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 au fost în atenţia instanţei de contencios constituţional cu prilejul soluţionării conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de o parte, şi autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte (a se vedea Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013). 26. Cu acel prilej, Curtea, constatând existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, şi autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, prin omisiunea acestuia din urmă de a finaliza procedura parlamentară cu privire la sesizarea Agenţiei Naţionale de Integritate, a decis că Senatul României «urmează să decidă cu privire la încetarea sau nu a calităţii de senator a domnului Mora Akos Daniel, după interpretarea legală a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010». 27. Totodată, în considerentele Deciziei nr. 460 din 13 noiembrie 2013, citată mai sus, Curtea a reţinut că, în ceea ce priveşte hotărârea Senatului prin care se va dispune cu privire la problema în cauză, aceasta se va întemeia pe dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, text de lege care prevede că: «Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.» 28. Observând interpretările de care este susceptibil textul de lege menţionat: pe de o parte, interpretarea, potrivit căreia termenul «aceeaşi» instituit de legiuitor nu poate fi interpretat ca fiind sinonim cu «toate», legiuitorul evidenţiind tocmai identitatea funcţiei eligibile respective, iar, pe de altă parte, interpretarea conform căreia, odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie de natura celei care a generat starea de incompatibilitate, Curtea Constituţională a statuat că trebuie să existe o concordanţă între litera şi voinţa iniţială a legiuitorului. 29. În aceste condiţii, Curtea a considerat că Parlamentul României trebuie să declanşeze procedura legislativă în scopul adoptării unei legi prin care se interpretează dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. (…) 33. De aceea, în absenţa unei legi care să lămurească semnificaţia sintagmei menţionate, Curtea constată că persistenţa unei norme, care, prin neclaritatea sa, este susceptibilă de interpretări multiple, ce pot conduce la adoptarea unor soluţii juridice diametral opuse într-un domeniu fundamental al statului de drept – ocuparea funcţiilor eligibile -, este contrară principiului constituţional al obligativităţii respectării Constituţiei, supremaţiei sale şi a legilor. (…) 36. Sub acest aspect, pentru a corespunde exigenţelor de claritate, precizie şi previzibilitate, Curtea constată că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în partea referitoare la «aceeaşi funcţie», trebuie interpretate în sensul voinţei legiuitorului de asigurare a integrităţii în exercitarea funcţiilor publice, inclusiv prin stabilirea unor interdicţii şi aplicarea unor sancţiuni în cazul persoanelor cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităţilor sau conflictului de interese. 37. Astfel, plecând de la premisa că intenţia legiuitorului a fost aceea de a sancţiona persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilităţile sau conflictul de interese, fără a face vreo diferenţă între tipul funcţiilor elective deţinute, Curtea constată că atribuirea pentru sintagma «aceeaşi funcţie» a înţelesului unic de funcţia care a generat starea de incompatibilitate sau conflict de interese este de natură să lipsească de eficacitate norma juridică respectivă, contrar spiritului Legii nr. 176/2010. (…) 39. Or, în interpretarea potrivit căreia o persoană cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese poate ocupa o altă funcţie eligibilă decât cea care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, textul legal este în mod vădit contrar semnificaţiei avute în vedere de legiuitor, care, prin Legea nr. 176/2010, a urmărit asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea tuturor funcţiilor şi demnităţilor publice şi al cărei scop este acela de a sancţiona persoana în cauză prin stabilirea interdicţiei de a mai ocupa oricare dintre funcţiile eligibile.

De asemenea, a accepta interpretarea conform căreia unei persoane constatate a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese îi este interzis să mai ocupe doar funcţia care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, putând, în schimb, ocupa orice altă funcţie eligibilă, ar pune, practic, la îndemâna categoriilor de persoane vizate de Legea nr. 176/2010 un procedeu extrem de simplu de eludare a legii şi a aplicabilităţii sancţiunilor instituite de aceasta, aspect de neconceput într-un stat de drept.

Pe cale de consecinţă, pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera şi spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinţei reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conţinutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existenţa unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcţie eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menţionează că, în litera şi spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcţia de consilier local sau judeţean şi cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcţie eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.).

Curtea constată, de asemenea, că numai în această interpretare prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate sunt conforme dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Legea fundamentală, potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate în condiţiile legii. Într-adevăr, Constituţia lasă la aprecierea legiuitorului ordinar stabilirea condiţiilor de ocupare a funcţiilor şi demnităţilor publice, însă acesta trebuie să se conformeze cerinţelor de claritate şi precizie a normei. În acelaşi timp, doar în această interpretare, sintagma «aceeaşi funcţie» îl poată avertiza în mod inechivoc pe destinatarul său asupra gravităţii consecinţelor nerespectării enunţului legal pe care îl cuprinde, astfel încât dreptul la ocuparea şi exercitarea funcţiilor publice eligibile să nu rămână teoretic şi iluzoriu.

Faţă de considerentele expuse, Curtea constată că, pentru a fi în acord cu Legea fundamentală şi pentru a corespunde voinţei reale a legiuitorului, sintagma «aceeaşi funcţie» din cuprinsul art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 nu poate primi nicio altă semnificaţie decât aceea că noţiunea «aceeaşi» din cuprinsul său se referă la oricare dintre funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Curtea Constituţională a stabilit că, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituţională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituţia, menţinându-se astfel prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, atât instanţele judecătoreşti, cât şi organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curţii şi să o aplice ca atare (a se vedea Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011).

Curtea nu declară neconstituţională o prevedere legală, astfel că nu se produc consecinţe asupra existenţei normative în ordinea juridică a normei supuse controlului, ci se stabileşte doar, pe cale de interpretare, un unic înţeles constituţional al art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010.” IX. Raportul asupra chestiunii de drept 40. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, şi s-a propus soluţia de respingere a sesizării ca inadmisibilă. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 41. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: 42. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze regularitatea actului de sesizare şi îndeplinirea cerinţelor legale de admisibilitate, prevăzute de dispoziţiile art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă. 43. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele. 44. Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că a doua condiţie este îndeplinită, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată de un complet din cadrul Curţii de Apel Bacău, învestit cu soluţionarea cauzelor în ultimă instanţă, potrivit dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999 şi art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă. 45. De asemenea, este îndeplinită şi a treia condiţie de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de interpretarea dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În ceea ce priveşte prima cerinţă de admisibilitate, se constată că se impun mai multe clarificări.

Pentru a fi justificată intervenţia instanţei supreme în scopul unificării jurisprudenţei, prin intermediul mecanismului hotărârii prealabile, este necesar ca problema de interpretare a unui text de lege să fie reală, dificilă, întrucât norma juridică este redactată în termeni neclari sau poate conduce la soluţii diferite în practica judiciară.

Din această perspectivă, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a subliniat cu consecvenţă că în sesizarea instanţei supreme cu procedura pronunţării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, o normă legală îndoielnică, lacunară sau neclară, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015,