Decizia nr. 59 din 24 septembrie 2018

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 23 martie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 4.506/2/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin Rezoluţia nr. 7.871/IJ/4.136/DIJ/2016, emisă în data de 15 mai 2017, în temeiul dispoziţiilor art. 47 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările ulterioare (Legea nr. 317/2004), Inspecţia Judiciară – Direcţia de inspecţie judiciară pentru judecători a respins sesizarea formulată, între alţii, împotriva judecătorilor A şi B, sub aspectul comiterii abaterii disciplinare prevăzute de art. 99 lit. t) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 303/2004).

În motivarea acestei soluţii s-a arătat, în esenţă, că în cadrul cercetării disciplinare efectuate s-a constatat că, în cauză, lipseşte forma de vinovăţie cerută de lege pentru a atrage răspunderea disciplinară a judecătorilor.

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.06.2017, reclamanţii A şi B, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, au solicitat desfiinţarea Rezoluţiei nr. 7.871/IJ/4.136/DIJ/2016, constatarea inexistenţei abaterii disciplinare sub aspectul laturii obiective şi subiective şi, în subsidiar, înlăturarea motivării inspectorului judiciar şi înlocuirea acesteia cu apărările învederate prin contestaţie.

Prin întâmpinare, pârâta Inspecţia Judiciară a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, susţinând că, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, rezoluţia de respingere a sesizării poate fi contestată în instanţă doar de către persoana care a formulat sesizarea, nu şi de către magistraţii vizaţi de această sesizare.

Prin răspunsul la întâmpinare, reclamanţii au apreciat că excepţia lipsei calităţii procesuale active trebuie calificată drept excepţia inadmisibilităţii şi au solicitat respingerea acesteia, susţinând că se pot adresa instanţei de judecată în temeiul dreptului de acces garantat de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (C.E.D.O.), întrucât sunt nemulţumiţi de argumentele prezentate de inspectorul judiciar în cuprinsul rezoluţiei şi de modul în care au fost analizate şi soluţionate apărările lor.

Prin Încheierea din data de 8 februarie 2018 s-a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia invocată de reclamanţi cu privire la neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, în raport cu prevederile art. 16 şi 21 din Constituţie.

La termenul de judecată din 8 februarie 2018, din oficiu, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus citarea părţilor cu menţiunea de a formula un punct de vedere asupra sesizării instanţei supreme cu pronunţarea unei hotărâri prealabile referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 47 alin. (1) lit. c) şi art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, în sensul lămuririi aspectului dacă titularul contestaţiei împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării privind săvârşirea unor abateri disciplinare de către judecători şi procurori, emisă de Inspecţia Judiciară, poate fi şi magistratul împotriva căruia a fost formulată sesizarea.

Legea nr. 317/2004:

Atât reclamanţii, cât şi pârâta au apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, susţinând că:

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât cauza în care a fost invocată sesizarea se află în curs de judecată pe rolul acestei instanţe, în ultimă instanţă, conform prevederilor art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, de lămurirea problemei de drept depinzând soluţionarea pe fond a cauzei.

Cu privire la această condiţie, instanţa de trimitere a invocat jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanţei supreme, în care s-a statuat că „obiectul sesizării îl poate constitui atât o chestiune de drept material, cât şi una de drept procedural, dacă, prin consecinţele pe care le produc, interpretarea şi aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluţionarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecăţii”.

Curtea de Apel Bucureşti susţine că sesizarea întruneşte condiţia privind raportul de dependenţă dintre lămurirea problemei de drept şi soluţionarea pe fond a cauzei, „întrucât a admite că textul art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 se interpretează în sensul că rezoluţia de respingere a sesizării poate fi contestată în instanţă doar de către persoana care a formulat sesizarea, nu şi de către magistraţii vizaţi de această sesizare, înseamnă a împiedica soluţionarea pe fond a cauzei de faţă, prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active”.

De asemenea, instanţa de trimitere a apreciat că este îndeplinită şi condiţia noutăţii chestiunii de drept, arătând că asupra acesteia instanţa supremă nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. Curtea de Apel Bucureşti a arătat că, pe lângă cele două hotărâri menţionate de pârâta Inspecţia Judiciară, la nivelul Secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost identificată şi o soluţie în sensul recunoaşterii calităţii procesuale a magistratului în contestarea rezoluţiei, litigiul fiind soluţionat pe fond (Sentinţa nr. 1.276 din 12.03.2013, pronunţată în Dosarul nr. 517/1/2012).

Instanţa de trimitere a apreciat că dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării nu trebuie interpretate şi aplicate formal şi restrictiv, în sensul de a se recunoaşte calitatea procesuală activă în contestarea rezoluţiei de respingere a sesizării doar persoanei care a formulat sesizarea, întrucât o atare soluţie este de natură a înfrânge nejustificat şi neproporţional principiul liberului acces la justiţie al unei alte persoane, care ar putea justifica, de asemenea, un interes legitim privat în contestarea rezoluţiei.

Dispoziţiile art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 trebuie interpretate şi aplicate în coroborare cu dreptul comun în materie, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), care, la art. 1 alin. (1), prevede că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ (…), se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.

O atare interpretare nu este de natură a nesocoti principiul specialia generalibus derogant, întrucât dispoziţiile art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 nu derogă de la prevederile de drept comun ale art. 1 din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă tocmai o aplicare concretă a acestora în materia răspunderii disciplinare a magistraţilor. Cu alte cuvinte, legiuitorul a identificat, prima facie, că persoana care poate justifica un interes personal şi direct în contestarea rezoluţiei de respingere este persoana care a formulat sesizarea, însă pot exista şi alte situaţii în care o altă persoană să poată justifica un interes legitim privat în contestarea acestei rezoluţii, chiar dacă soluţia dată de inspectorul judiciar îi este, la prima vedere, favorabilă. Aceasta este situaţia magistratului vizat de sesizarea disciplinară, care poate fi nemulţumit de faptul că Inspecţia Judiciară nu a pronunţat o soluţie de clasare a sesizării sau, după caz, de aspectele ce au fost reţinute de inspectorul judiciar în justificarea soluţiei de respingere a sesizării.

Recunoaşterea calităţii magistratului de a contesta rezoluţia de respingere a sesizării se impune cu atât mai mult cu cât aspectele reţinute de inspectorul judiciar pot constitui elemente care urmează a fi analizate de Comisia de evaluare din cadrul instanţei/parchetului (aceasta este situaţia în cauză, întrucât un exemplar al rezoluţiei contestate a fost comunicat Comisiei de evaluare constituite la nivelul Tribunalului Dolj).

Competenţa de soluţionare a cauzelor în materia supusă analizei aparţine, în exclusivitate, Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, numai câteva instanţe au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, potrivit cărora rezoluţia de clasare, precum şi cea de respingere a sesizării, prevăzute de art. 47 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 317/2004, pot fi contestate nu numai de persoana care a formulat sesizarea, ci şi de persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim privat.

Au opinat în acest sens secţiile de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţilor de apel Galaţi, Suceava, Târgu Mureş şi Bucureşti (instanţa de trimitere), precum şi cele din cadrul tribunalelor Galaţi, Bihor şi Suceava.

S-a susţinut că dispoziţiile art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 ar trebui interpretate şi aplicate în coroborare cu cele ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiţii s-a arătat că magistratul vizat de sesizarea disciplinară poate formula contestaţie, dacă este nemulţumit de unele aspecte reţinute de inspectorul judiciar în justificarea soluţiei de respingere a sesizării, situaţia fiind similară cu cea a persoanei care a obţinut o hotărâre favorabilă, însă solicită înlăturarea anumitor considerente din hotărâre, care cuprind anumite constatări de fapt ce ar fi în măsură să o prejudicieze.

Totodată, s-a susţinut că recunoaşterea calităţii magistratului de a contesta rezoluţia de respingere a sesizării se impune cu atât mai mult cu cât aspectele reţinute de inspectoratul judiciar pot constitui elemente care urmează a fi analizate de Comisia de evaluare din cadrul instanţei/parchetului.

Un punct de vedere nuanţat au formulat judecătorii Secţiei a II-a civile şi de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bacău, care au apreciat că textul art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 are o redactare clară, în sensul că subiect activ al contestaţiei este doar persoana care a formulat sesizarea, această formă putând limita, însă, excesiv accesul la justiţie al altor persoane care se consideră vătămate prin rezoluţia contestată, punând, astfel, probleme de constituţionalitate sau compatibilitate cu prevederile art. 6 paragrafului 1 din C.E.D.O.

Prin Adresa nr. 1.385/C/1.849/III-5/2018 din 14 iunie 2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 149 din 7 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 206 din 11 aprilie 2013, instanţa de contencios constituţional a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, a căror critică viza încălcarea dispoziţiilor constituţionale prevăzute la art. 21, referitor la accesul liber la justiţie, şi art. 52, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Se susţinea, prin excepţia de neconstituţionalitate, că dispoziţiile legale criticate dau dreptul de a contesta rezoluţia de respingere a sesizării numai persoanei care a formulat-o, nu şi celei împotriva căreia a fost formulată, aceasta din urmă neavând, astfel, posibilitatea de a ataca conţinutul motivării rezoluţiei de respingere, care, chiar dacă este pronunţată în favoarea sa, poate conţine afirmaţii incorecte, de natură a afecta evoluţia profesională viitoare a celui în cauză.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a reţinut că „autorul excepţiei de neconstituţionalitate critică, în realitate, o omisiune legislativă, aceea de a nu fi incluse printre titularii dreptului de a contesta rezoluţia de respingere a sesizării ce are ca obiect săvârşirea unor abateri disciplinare de către un judecător sau procuror şi alte persoane interesate, în afara autorului acestei sesizări. Or, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, «Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului»”.

De asemenea, pot prezenta relevanţă deciziile Curţii Constituţionale nr. 399 din 8 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 19 noiembrie 2013, şi nr. 356 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 17 decembrie 2013.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplineşte cerinţele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul dispoziţiilor legale menţionate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

Instanţa de trimitere solicită pronunţarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 47 alin. (1) lit. c) şi alin. (5) din Legea nr. 317/2004, în ceea ce priveşte subiectul activ al dreptului de a formula contestaţie împotriva rezoluţiei de respingere de către Inspecţia Judiciară a sesizării în legătură cu abaterile disciplinare săvârşite de judecători şi procurori, în sensul dacă acest subiect poate fi doar persoana care a formulat sesizarea sau poate fi şi o altă persoană care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim privat, cum ar fi, spre exemplu, magistratul împotriva căruia a fost formulată sesizarea la Inspecţia Judiciară.

Verificând obiectul sesizării, raportat la condiţiile impuse de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată existenţa anumitor neregularităţi de natură a contura neîndeplinirea acestora, astfel cum se va arăta în cele ce urmează.

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la necesitatea ivirii unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei, în doctrină s-a arătat că declanşarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenţei neunitare presupune existenţa unei chestiuni de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli neclare, incomplete sau, după caz, incerte, nu orice problemă de drept putând face obiectul unei astfel de sesizări.

În mod similar, în jurisprudenţa dezvoltată la nivelul instanţei supreme în legătură cu pronunţarea unei hotărâri prealabile s-a statuat că în sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu procedura pronunţării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015, Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017, şi Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016).

În cazul sesizării supuse analizei de faţă, această condiţie nu este îndeplinită, întrucât dispoziţiile legale supuse interpretării sunt complete, clare şi concise, astfel încât o interpretare corectă a lor în vederea soluţionării cauzei nu impune decât realizarea unei analize de conţinut, fiind atributul exclusiv al instanţei de trimitere să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestită, prin aplicarea, în acest scop, a metodelor de interpretare a actelor normative, consacrate doctrinar şi jurisprudenţial, şi corelarea lor cu alte dispoziţii legale, în ipoteza în care cele în discuţie nu sunt complete şi această corelare este permisă, precum şi cu cele statuate de Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 149 din 7 martie 2013 şi prin celelalte decizii relevante.

Totodată, pentru a evita transformarea mecanismului procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă într-o cauză nejustificată de prelungire a procedurii judiciare şi pentru a nu se deturna această procedură de la scopul său firesc, acela al unificării practicii judiciare prin rezolvarea de către instanţa supremă a unei chestiuni de drept de care depinde soluţionarea pe fond a cauzei, instanţa de trimitere trebuie să arate în încheierea de sesizare care este problema de drept punctuală care necesită cu pregnanţă a fi lămurită şi în ce constă dificultatea de interpretare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept.

Caracterul veritabil al chestiunii de drept trebuie să rezulte din încheierea de sesizare pronunţată de instanţa de trimitere, întrucât completul de judecată învestit cu soluţionarea pricinii este ţinut, în primul rând, să stabilească dacă este o problemă de interpretare, care să prezinte o oarecare dificultate şi care implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.

Această încheiere trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecţia judecătorului din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, iar în final să conţină opţiunea provizorie, pentru o dezlegare pe care o consideră preferabilă, toate acestea pentru justificarea declanşării mecanismului de unificare a jurisprudenţei consacrat prin dispoziţiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.

Simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru iniţierea acestui mecanism de unificare jurisprudenţială, considerându-se imperios necesar ca punctul de vedere al instanţei de trimitere să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilităţii sesizării, nu numai sub aspectul condiţiilor de procedură, cât mai ales asupra circumstanţierii condiţiei privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).

În cauză, încheierea de sesizare nu cuprinde o argumentare temeinică a admisibilităţii sesizării instanţei supreme, sub aspectul îndeplinirii condiţiei privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

Mai mult decât atât, competenţa de soluţionare a cauzelor în materia supusă analizei aparţine, în exclusivitate, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.

Această instanţă este şi cea care a formulat cererea de pronunţare a unei hotărâri prealabile supuse analizei, făcând referire la jurisprudenţa sa în materie, care se rezumă la sentinţele nr. 2.972 din 10.10.2016, pronunţată în Dosarul nr. 698/2/2016, şi nr. 2.714 din 23.09.2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.855/2/2016.

Prin aceste singure hotărâri pronunţate în materie a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale active a petenţilor – magistraţi, subiecţi ai unor sesizări privind săvârşirea unor abateri disciplinare – care formulaseră contestaţie împotriva rezoluţiei de clasare/respingere a sesizării, astfel încât nu există o controversă cu privire la interpretarea dispoziţiilor legale respective, cu atât mai mult cu cât competenţa de soluţionare a acestor cauze aparţine unei singure instanţe.

Argumentul instanţei de trimitere, potrivit căruia, pe lângă cele două hotărâri, menţionate mai sus, ar mai exista şi o altă soluţie, în sensul recunoaşterii calităţii procesuale active a magistratului în contestarea rezoluţiei, consacrată prin Sentinţa nr. 1.276 din 12.03.2013, pronunţată în Dosarul nr. 517/1/2012, nu poate fi reţinut, chiar raportat numai la împrejurarea că, prin hotărârea respectivă, au fost avute în vedere dispoziţiile Legii nr. 317/2004 într-o altă redactare, în vigoare în anul 2011, substanţial diferită de forma supusă interpretării prin sesizarea analizată.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,