Decizia nr. 61 din 24 septembrie 2018

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 1 martie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 2.489/98/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomiţa, reclamantul – persoană fizică i-a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Inspectoratul de Poliţie Judeţean Ialomiţa, solicitând obligarea acestora la plata unei despăgubiri egale cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat, de la data de 5.01.2014 până la data de 5.09.2016, ca urmare a constatării nulităţii absolute a Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 de destituire din funcţie.

În motivare, reclamantul a arătat, în esenţă, că prin actul administrativ menţionat a fost sancţionat disciplinar cu destituirea din funcţie pentru absenţe nemotivate, însă acesta a fost anulat definitiv prin sentinţa civilă nr. 1.328/F din 6.09.2016, pronunţată de aceeaşi instanţă şi rămasă definitivă prin nerecurare, constatându-se că ordinul atacat este nelegal.

A precizat reclamantul că, începând cu data de 6.09.2016, a fost reintegrat în activitate, fiind numit pe o funcţie echivalentă, pentru perioada de la momentul aplicării sancţiunii – 5.01.2014 – şi până la momentul reintegrării – 5.09.2016 – solicitând plata de despăgubiri.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepţia tardivităţii introducerii acţiunii în despăgubiri, susţinând că aceasta trebuia formulată în termenul de 1 an, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), termen care curge de la momentul comunicării actului administrativ, acesta fiind momentul de la care a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului; a arătat, de asemenea, că prin raportare la dispoziţiile art. 80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), coroborate cu dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamantul avea posibilitatea de a formula acţiunea în pretenţii împreună cu acţiunea în anularea actului vătămător, termenul de 1 an începând să curgă de la acelaşi moment de la care a început să curgă şi termenul prevăzut de lege pentru acţiunea în anulare.

Prin Sentinţa civilă nr. 539 din 10.04.2017, Tribunalul Ialomiţa a respins excepţia tardivităţii cererii, fiind obligaţi pârâţii să plătească reclamantului despăgubiri egale cu cuantumul drepturilor salariale de care acesta ar fi beneficiat de la 5.01.2014 până la 5.09.2016.

Tribunalul a reţinut cu privire la excepţia tardivităţii că actul vătămător a fost anulat prin sentinţă definitivă la data de 6.09.2016, iar prin raportare la dispoziţiile art. 80 şi 106 din Legea nr. 188/1999, coroborate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată de actul nelegal poate solicita plata despăgubirilor odată cu acţiunea în anulare, însă această obligaţie nu este imperativă, partea interesată putând formula acţiune în anulare în termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care în speţă a fost respectat.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o sub aspectul respingerii excepţiei tardivităţii cererii de chemare în judecată.

Recurentul a susţinut că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd ca termen de formulare a acţiunii în despăgubire termenul menţionat la art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ.

A arătat recurentul că Ordinul ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 a fost anulat prin Sentinţa civilă nr. 1.328 din 6.09.2016 a Tribunalului Ialomiţa, rămasă definitivă prin nerecurare, însă reclamantul nu a solicitat, în cadrul dosarului, şi plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat de la data destituirii sale din poliţie şi până la data soluţionării contestaţiei sale.

De asemenea, recurentul a invocat dispoziţiile art. 80 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, susţinând că cererea pentru acordarea despăgubirilor, formulată separat de cererea de anulare a actului vătămător, prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, reglementează o situaţie de excepţie, când reclamantul nu a avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască existenţa şi întinderea prejudiciului; or, reclamantul, prin cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. 1.835/98/2014, s-a limitat doar la a solicita anularea actului păgubitor, fără a solicita şi despăgubiri.

Intimatul-reclamant nu poate, în opinia recurentului, să invoce faptul că la acel moment nu ştia întinderea prejudiciului şi de aceea nu a solicitat drepturile salariale, având în vedere că solicitarea acestuia priveşte plata drepturilor salariale pentru perioada 5.01.2014-5.09.2016, solicitare ce putea fi cuprinsă şi în cererea în anulare (deoarece reclamantul cunoştea faptul că nu va mai încasa salariul, încă de la data comunicării actului contestat, considerat vătămător), fără a se menţiona exact datele, ci doar perioada generică în care a fost lipsit de aceste drepturi.

Termenul de prescripţie privind promovarea cererii în despăgubiri începe să curgă, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, de la data comunicării Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29 mai 2014, întrucât cunoaşterea efectivă a consecinţelor pecuniare a avut loc la acea dată şi, în cauză, nu s-a făcut dovada incidenţei vreunei cauze de suspendare sau de întrerupere a prescripţiei.

Doar în anumite situaţii, susţine recurentul, din raţiuni diverse (cum ar fi complexitatea şi anvergura prejudiciului cauzat prin actul administrativ), reclamantul nu are posibilitatea de a cunoaşte întinderea pagubei în termenul impus de lege pentru formularea acţiunii principale. Din acest motiv, prin dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut expres posibilitatea ca persoana vătămată să introducă mai întâi acţiunea principală privind anularea actului administrativ, pentru a nu depăşi termenul legal prevăzut la art. 11, urmând ca, ulterior, atunci când se edifică asupra cuantumului prejudiciului suferit, să formuleze o acţiune separată, având ca obiect acordarea de despăgubiri, însă sub condiţia imperativă a respectării termenului de prescripţie de 1 an, calculat în condiţiile art. 19 alin. (1) din aceeaşi lege, condiţie care însă nu a fost respectată în cauză.

Recurentul a invocat, în susţinerea criticilor formulate, deciziile nr. 755 din 11.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în Dosarul nr. 7.474/30/2014, nr. 1.816 din 3.04.2012, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. 2.650/54/2010, şi nr. 372 din 28.01.2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 53.968/3/2010.

Intimatul-reclamant, prin întâmpinare, a arătat că excepţia tardivităţii formulării cererii este neîntemeiată, art. 19 din Legea nr. 554/2004 reglementând doar un drept, nu o obligaţie a persoanei vătămate de a formula acţiunea în despăgubire odată cu cererea în anularea actului vătămător, iar termenul de 1 an curge de la data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea ordinului, acesta fiind momentul în care s-a născut dreptul material la acţiune.

La data de 13.12.2017, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a instanţei supreme în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la „interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, privind data de la care începe să curgă termenul legal de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubiri”.

În susţinerea cererii de sesizare recurentul a arătat, în esenţă, că, în urma verificării jurisprudenţei la nivel naţional referitoare la modul în care instanţele judecătoreşti au analizat şi s-au pronunţat asupra aspectului invocat în litigiile născute între instituţiile publice şi angajaţii acestora, s-au evidenţiat orientări diferite, conturând astfel caracterul neunitar al practicii judiciare în această materie.

Astfel, s-a arătat că au fost identificate două orientări: – unele instanţe de judecată au apreciat că termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubiri începe să curgă de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ individual dedus judecăţii, iar – alte instanţe au considerat că termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoştinţă, când reclamanţii aveau cunoştinţă de întinderea pagubei. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: „Art. 11. – Termenul de introducere a acţiunii (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (…) Art. 19. – Termenul de prescripţie pentru despăgubiri (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2). (2 1 ) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi contractelor administrative. (3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A. Recurentul-pârât – Ministerul Afacerilor Interne a apreciat că, atât în speţa care face obiectul prezentului dosar, cât şi în celelalte litigii născute între instituţiile publice şi angajaţii acestora în care au fost solicitate despăgubiri ulterior, în urma anulării actelor administrative individuale emise fără respectarea condiţiilor legale, termenul legal de prescripţie de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă de la data la care actul administrativ vătămător a fost adus la cunoştinţa reclamantului.

În sprijinul acestei opinii, recurentul a adus următoarele argumente: – din interpretarea textului art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta reglementează o situaţie de excepţie de la regula stabilită prin art. 8 din acelaşi act normativ, respectiv acţiunea care să conţină şi capătul de cerere privind despăgubirile, pentru ca instanţa care analizează legalitatea actului să stabilească şi asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului; – fiind o situaţie de excepţie, în cazul formulării acţiunii în despăgubiri având ca temei art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată trebuie să dovedească data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; – din coroborarea art. 80 şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că persoana vătămată prin actul de sancţionare, odată cu cererea de anulare a acestuia, poate solicita şi despăgubirile ce se compun din drepturile salariale de care a fost lipsit în perioada în care s-a aplicat actul nelegal, raţionament ce decurge şi din prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004; – de cele mai multe ori, apărările invocate de reclamanţi sunt întemeiate pe faptul că la momentul sesizării instanţelor de contencios administrativ pentru anularea actelor administrative vătămătoare, aceştia nu au cunoştinţă de întinderea pagubei provocate, respectiv că nu pot identifica cuantumul concret al prejudiciului produs; – cererea pentru acordarea despăgubirilor formulată separat reprezintă o situaţie de excepţie, când reclamantul nu a avut în mod rezonabil posibilitatea să cunoască existenţa şi întinderea prejudiciului; având în vedere natura prejudiciului material provocat prin emiterea actelor administrative anulate ca nelegale (în materia funcţionarilor publici), despăgubirile solicitate, reprezentând drepturi salariale neacordate, sunt determinabile încă de la data comunicării, aducerii la cunoştinţă a actului administrativ vătămător; – astfel, chiar dacă reclamantul nu poate identifica cuantumul exact al prejudiciului suferit, acesta poate identifica în mod evident şi cu uşurinţă perioada în care a fost lipsit de aceste drepturi, începând cu data de la care a luat cunoştinţă de emiterea actului administrativ vătămător şi terminându-se cu data rămânerii definitive a hotărârii instanţei de anulare a actului; – prejudiciul este, aşadar, în mod evident determinabil, încă de la momentul sesizării instanţei de contencios cu acţiunea în anularea actului administrativ vătămător, solicitarea privind repararea acestuia putând fi cuprinsă în acţiunea iniţială. B. Intimatul-reclamant a susţinut că termenul de prescripţie pentru acţiunea în daune, introdusă ulterior acţiunii în anulare, este prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei opinii: – termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire; după soluţionarea cererii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie pentru aceasta un termen de un an; – este dreptul şi opţiunea persoanei vătămate de a promova, fie concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ, fie pe cale separată, o cerere având ca obiect acoperirea unui prejudiciu ca urmare a emiterii unui act administrativ; – în cauză, momentul la care s-a născut dreptul material la acţiune este data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea actului atacat; – în susţinerea acestui punct de vedere invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007. C. Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române a apreciat că termenul de prescripţie se calculează prin raportare la data comunicării către reclamanţi a actului administrativ considerat nelegal. În caz contrar, s-ar ajunge în situaţia în care termenul de introducere a cererii pentru despăgubiri cauzate de emiterea unui act administrativ să depăşească termenul general de prescripţie.

Au fost invocate următoarele argumente: – prejudiciul material invocat este în legătură directă cu emiterea actului contestat, neavând nicio relevanţă data pronunţării hotărârii de anulare a actului respectiv, întrucât nu la această dată cunosc reclamanţii producerea prejudiciului sau întinderea lui, ci încă de la data comunicării actului; – în acest sens a statuat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015, care stabileşte că „momentul evaluării certe a prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a actului administrativ vătămător”; – având în vedere că este vorba de daune materiale constituite din drepturi salariale a căror întindere poate fi determinată de persoana care le solicită, reclamantul are posibilitatea să solicite acordarea acestora în termen de 1 an de la data comunicării actului, urmând ca instanţa să determine întinderea acestora în funcţie de probatoriul administrat; – jurisprudenţa europeană (nemenţionată) a cristalizat regula conform căreia, în vederea determinării prejudiciului reparabil, instanţa naţională poate verifica dacă persoana vătămată a făcut dovada unei diligenţe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea şi, mai ales, dacă aceasta a utilizat în timp util toate căile legale care i-au stat la dispoziţie; potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată, cu riscul de a suporta ea însăşi prejudiciul respectiv, trebuie să facă diligenţe rezonabile pentru a limita prejudiciul; – în susţinerea acestui punct de vedere invocă Decizia nr. 2.316 din 6.04.2017, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în Dosarul nr. 248/59/2016; Decizia nr. 2.341 din 27.03.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 8.752/2/2012*, şi Decizia nr. 4.200 din 17.10.2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 1.821/2/2012*. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inclusiv cele privind noutatea chestiunii de drept invocate şi raportul de dependenţă între lămurirea acesteia şi rezolvarea fondului cauzei, fără însă a aduce argumentele necesare în acest sens. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Curtea de Apel Bucureşti a opinat în sensul că în determinarea momentului de la care curge termenul de prescripţie de 1 an nu prezintă relevanţă data comunicării actului vătămător, ci momentul la care, în mod definitiv, a fost înlăturat din ordinea juridică actul vătămător, prin anularea acestuia de o instanţă judecătorească ori prin revocarea lui de însuşi organul emitent, condiţie ce trebuie îndeplinită cumulativ cu cea a cunoaşterii întinderii prejudiciului.

În acest sens a prezentat următoarele motive: – potrivit art. 80 din Legea nr. 188/1999: „Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.”; – textul art. 106 alin. (1) din acelaşi act normativ face trimitere la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, atunci când consacră dreptul funcţionarului public de a solicita despăgubiri în scopul reparării prejudiciilor cauzate de emiterea unui act administrativ nelegal, atât din punctul de vedere al condiţiilor de exercitare a acţiunii în despăgubire, cât şi în privinţa termenelor în care acţiunea poate fi exercitată; – Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, prin raportare la dispoziţiile art. 18 alin. (3), posibilitatea formulării acţiunii în despăgubire împreună cu acţiunea în anularea actului administrativ apreciat nelegal, iar, pe de altă parte, în art. 19 prevede posibilitatea formulării acţiunii în despăgubire pe cale separată; – textul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face referire la introducerea acţiunii într-un termen de prescripţie prevăzut a curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, alin. (2) al aceluiaşi articol făcând trimitere la termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, pe care legiuitorul l-a prevăzut ca termen de decădere, care se împlineşte cel mai târziu la 1 an de la comunicarea actului; – la nivel aparent, art. 19 din Legea nr. 554/2004 conţine trimiteri diferite, atât în ceea ce priveşte natura termenului de 1 an (de decădere sau de prescripţie), cât şi cu privire la momentul de la care se calculează termenul de 1 an pentru formularea acţiunii în despăgubire; astfel, pe de o parte, alin. (1) al art. 19 determină ca moment de la care începe să curgă termenul de prescripţie data la care persoana vătămată „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei”, iar alin. (2) al art. 19 face trimitere la termenul de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) (de decădere), care, la rândul său, prevede ca moment de început al cursului său „data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz”; – datorită modului de redactare a art. 19 din Legea nr. 554/2004, în practică, instanţele de judecată, deşi au apreciat în mod unitar că termenul de 1 an este un termen de prescripţie (acest aspect nefăcând obiectul sesizării), ele au apreciat totuşi în mod diferit asupra momentului de la care începe să curgă termenul de 1 an pentru formularea cererii în despăgubire, aşa cum rezultă din hotărârile judecătoreşti anexate sesizării (deciziile nr. 1.148 din 18.11.2014 a Curţii de Apel Suceava, nr. 3.533 din 21.09.2017, nr. 409 din 1.02.2016, nr. 2.341 din 27.03.2014 şi nr. 4.200 din 17.10.2013 ale Curţii de Apel Bucureşti – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 1.816 din 3.04.2012 şi nr. 835 din 17.02.2012 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal); – trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se referă exclusiv la durata termenului de prescripţie, nu şi la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privinţă fiind aplicabile dispoziţiile derogatorii ale art. 19 alin. (1); – potrivit jurisprudenţei C.J.U.E. (Hotărârea din 15 iulie 1963 – Cauza Plaumann & Co. împotriva Comisiei Comunităţii Economice Europene, C-25/62), acţiunea în despăgubire urmăreşte de fapt înlăturarea efectelor juridice pe care decizia care face obiectul litigiului le-a produs asupra reclamantului, Curtea constatând că „un act administrativ care nu a fost anulat nu este susceptibil de a cauza prejudicii persoanelor cărora se adresează, iar acestea nu pot pretinde daune-interese”. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a pronunţat în repetate rânduri cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, în cadrul mai multor decizii de speţă, reţinând următoarele: – „(…) în mod corect, instanţa de fond a considerat că existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiţie necesară pentru formularea unei acţiuni în pretenţii, dar aceasta nu înseamnă că, în speţă, termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data când hotărârea de constatare a nelegalităţii actului administrativ a devenit irevocabilă deoarece textul legal se referă la «data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», or, această dată, aşa cum este cazul şi în speţă, poate fi anterioară rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care a fost constatată nelegalitatea actului administrativ.” (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016); – „În contextul faptelor şi elementelor concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, «data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei» se referă la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv întinderea pagubei. Or, din această perspectivă, reţinând durata în timp a litigiilor datorate refuzului autorităţii de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluării certe a întinderii prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a ordinului () (actul administrativ vătămător – n.r.) „. (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015); – „Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acţiunii în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ.” (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014); – „Recurentul a luat cunoştinţă de decizia irevocabilă (de anulare a actului administrativ – n.r.) la data de 27 martie 2009, de la această dată se socoteşte termenul de la care trebuia să cunoască întinderea pagubei determinată de emiterea ordinului de trecere în rezervă, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile în speţă dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea întemeiată pe art. 19 este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care a fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acţiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă litigiului administrativ.” (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012); – „Din interpretarea logică şi gramaticală a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că data când se cunoaşte paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic şi nelegal. În acest fel data de la care începe să curgă termenul de prescripţie este determinată de legiuitor, fiind intrinsec legată de data emiterii ordinului de eliberare din funcţie.” (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012); – „Acest ordin (de destituire a reclamantei din funcţia publică – n.r.) a fost anulat prin Sentinţa civilă nr. 63 din 19.03.2008 a Curţii de Apel Timişoara – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4.405/28.11.2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Reclamanta fusese însă repusă în funcţie anterior soluţionării irevocabile a litigiului, începând cu data de 20.03.2008, aşa cum ea însăşi a menţionat în cererea de chemare în judecată, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007 – martie 2008. Prin urmare, întinderea prejudiciului aflat în legătură de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire – n.r.) a fost cunoscută la data de 20 martie 2008, moment de la care a început să curgă termenul de prescripţie de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că la data de 13 august 2009, când a fost învestită curtea de apel, dreptul la acţiune era prescris” (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011); – „Funcţionarul public poate solicita, pe cale separată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autorităţii publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din funcţia publică, act care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă) la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescripţie pentru introducerea cererii de despăgubire, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dată care coincide cu data la care funcţionarul public a cunoscut măsura eliberării din funcţia publică” (Soluţie de principiu din 19 noiembrie 2012).

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat jurisprudenţă şi/sau puncte de vedere referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Conform unei orientări majoritare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

S-au pronunţat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanţe: – tribunalele Hunedoara (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 4.843 din 3.12.2013 şi nr. 417 din 25.02.2014), Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 2.826 din 11.12.2014), Bucureşti (Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal), Galaţi (Secţia contencios administrativ şi fiscal), Iaşi, Bihor (Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 289 din 16 aprilie 2009), Dâmboviţa, Buzău (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 544 din 22.05.2017) şi Suceava (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 519 din 7.04.2016); – curţile de apel Bucureşti (Sentinţa nr. 1.420 din 25.04.2016), Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 126 din 23.02.2011), Galaţi (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Încheierea din 15.05.2018, pronunţată în Dosarul nr. 42/44/2018), Oradea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 548 din 5.11.2009) şi Ploieşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 177 din 17.01.2018 şi nr. 2.158 din 19.10.2017).

În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente: – trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ este una referitoare la durata termenului de prescripţie, nu şi la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privinţă fiind aplicabile dispoziţiile art. 19 alin. (1) din lege; aşadar, momentul de la care curge termenul de prescripţie trebuie analizat prin raportare la momentul prevăzut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei”; – jurisprudenţa C.J.U.E. (Hotărârea din 15.07.1963 – Cauza Plaumann contra Comisiei, C-25/62) a statuat că termenul de prescripţie pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii. B. Potrivit altei orientări, data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaşte sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire.

S-au pronunţat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanţe: – tribunalele Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 204 din 8.03.2017 şi nr. 58 din 26 ianuarie 2017) şi Botoşani (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 1.088 din 14.12.2015); – curţile de apel Craiova (Secţia de contencios administrativ), Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 572 din 10.05.2016), Târgu Mureş (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) şi Timişoara (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 2.316 din 6.05.2017).

Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei orientări: – spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) o realizează, în mod deficitar, la art. 11 alin. (2), se instituie un termen identic ca durată cu cel de decădere reglementat de acest din urmă text, dar diferit ca natură juridică şi moment la care începe să curgă faţă de acesta; – astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) este termen de prescripţie, şi nu de decădere, iar momentul de la care începe să curgă este momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoaşterea întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare; – anularea actului administrativ (inclusiv rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ) prezintă semnificaţia certificării prejudiciului, în timp ce stabilirea întinderii acestuia depinde de conduita autorităţii sau instituţiei publice, în sensul înlăturării efectelor produse de actul administrativ anulat; – acţiunii în despăgubiri, formulată pe cale separată, prevăzută de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, i se aplică termenele şi condiţiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoaşterii întinderii pagubei este cel al comunicării actului administrativ de încetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul că funcţionarul public cunoaşte veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, în aceste condiţii, determinat sau determinabil. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.390C/1.845/III-5/2018 din 15 iunie 2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a instanţelor europene

Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat cu privire la dispoziţiile legale supuse interpretării, prin Decizia nr. 568 din 7 iunie 2007, reţinând următoarele: „(…) art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce priveşte termenul de prescripţie pentru formularea acţiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepţie, alin. (2) al aceluiaşi articol prevede şi termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice şi asupra căruia hotărăşte instanţa de judecată. Termenul de prescripţie pentru acţiunea în daune introdusă ulterior acţiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeaşi lege, de un an şi curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Curtea constată, aşadar, că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni.” (în acelaşi sens şi Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008)

Prin Hotărârea din 15 iulie 1963, pronunţată în Cauza Plaumann & Co. împotriva Comisiei Comunităţii Economice Europene (C-25/62), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că „(…) un act administrativ care nu a fost anulat nu poate să constituie, în sine, o faptă cauzatoare de prejudicii în privinţa celor cărora li se adresează; că aceştia din urmă nu pot pretinde, aşadar, daune interese ca urmare a acestui act;”. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplineşte cerinţele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul dispoziţiilor legale menţionate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Verificând sesizarea în raport cu cerinţele legale sus- menţionate, se observă că dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, instanţă competentă, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999, să soluţioneze recursul declarat împotriva unei sentinţe pronunţate, în primă instanţă, de Tribunalul Ialomiţa – Secţia civilă, într-un proces având ca obiect acordarea de despăgubiri ca urmare a emiterii de către o autoritate publică locală a unui act administrativ unilateral nelegal.

Se constată, de asemenea, că soluţionarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ.

În ceea ce priveşte cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se impun mai multe clarificări.

Astfel, în lipsa unei definiţii legale a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

În practica instanţei supreme cu privire la criteriile de stabilire şi de identificare a cerinţei „noutăţii” s-a statuat cu caracter de principiu că „noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia, însă, ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor. Aceasta deoarece condiţia noutăţii trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferenţiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariţiei unei astfel de practici (control a priori). Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare relevă nu numai că poate fi apelat la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă.” (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014)

Ca atare, trebuie verificat, în funcţie de particularităţile fiecărei sesizări în parte şi de stadiul practicii judiciare ce urmează a fi analizată, care este graniţa dintre o practică neunitară, ce îndrituieşte pe titularul sesizării să adreseze întrebarea preliminară, şi una distructivă de noutate, care împiedică punerea în mişcare a acestui mecanism.

În speţă, litigiul în cadrul căruia a fost formulată sesizarea analizată a fost generat de solicitarea unui funcţionar public de acordare a despăgubirilor, în urma anulării definitive a actului administrativ de destituire din funcţie, acţiune formulată pe cale separată, distinctă de litigiul de fond, în conformitate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie observă, din analiza practicii judiciare a instanţelor, anexată sesizării, că divergenţele din jurisprudenţă referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au apărut încă din anul 2009, primele soluţii pronunţate pe problema de drept invocată fiind din acest an (Tribunalul Bihor – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).

Totodată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-a pronunţat în problema enunţată încă din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011 (citată mai sus – cap. VI pct. 27).

Mai mult, în anul 2012 a fost adoptată în cadrul aceleiaşi secţii o soluţie de principiu în problema de drept a cărei rezolvare se solicită, aşa cum s-a menţionat mai sus la cap. VI pct. 27.

Pe de altă parte, din analiza hotărârilor definitive anexate sesizării, pronunţate în perioada 2009-2018, se constată că s-au conturat deja anumite soluţii jurisprudenţiale, practica fiind neunitară.

Astfel, problema de drept a generat trei soluţii diferite din partea instanţelor care au apreciat, în parte, că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.

Alte instanţe au considerat că data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaşte sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire.

Nu în ultimul rând, tot în practica judiciară s-a statuat că momentul cunoaşterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia (Decizia nr. 4.728, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 13 octombrie 2011).

Tocmai raportat la această divergenţă de jurisprudenţă, care datează pe rolul instanţelor de mai bine de 9 ani, remarcată, de altfel, inclusiv la soluţiile pronunţate de instanţa supremă, este evident că sesizarea analizată nu îndeplineşte cerinţa de admisibilitate a noutăţii chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,