Decizia nr. 74 din 29 octombrie 2018

Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 11 iunie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 530/100/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări: „Dacă termenul de 30 de zile, în care terţul care se consideră vătămat prin emiterea unei autorizaţii de construire în beneficiul unei alte persoane poate formula plângere prealabilă, în condiţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, începe să curgă, în toate cazurile, de la data afişării autorizaţiei de construire pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice emitente sau la sediul acesteia, în condiţiile art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dacă acest termen începe să curgă, în toate cazurile, de la data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei, în temeiul art. 76 alin. (1) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, sau dacă acest termen curge, în toate cazurile, de la momentul la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv la cunoştinţă de autorizaţia de construire? În acest din urmă caz, termenul curge de la data când a fost cunoscută existenţa autorizaţiei de construire şi, eventual, conţinutul său sau de la data la care terţul putea, cu eforturi rezonabile, să cunoască conţinutul documentaţiei care a stat la baza emiterii ei? Dacă, în situaţia în care au fost începute lucrările de construire, se poate considera că autorizaţia de construire a intrat în circuitul civil, în sensul prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, astfel încât a devenit irevocabilă? În situaţia în care răspunsul la această întrebare este afirmativ, dacă, în acest caz, ţinând cont de faptul că autorizaţia de construire este irevocabilă, mai trebuie formulată plângere prealabilă împotriva acesteia înainte de formularea acţiunii în anulare?” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Cererea înregistrată la 28 februarie 2017 pe rolul Tribunalului Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâţii primarul municipiului Baia Mare şi societatea comercială A., a solicitat anularea Autorizaţiei de construire din 25.01.2016 emise de către primul pârât.

În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că documentaţia care a stat la baza obţinerii autorizaţiei de construire contestate este incorectă, cuprinzând numărul topografic 5007/58/3, CF vechi 4843 Baia Mare, convertit în format electronic în CF 120139 Baia Mare, care figurează cu destinaţia de drum, dar, în fapt, terenul respectiv nu are această destinaţie, nu reprezintă o cale de acces la imobilul prevăzut în autorizaţie. Acest teren are destinaţia L3b, proprietate privată a petentei, cu număr cadastral 120139 sub B din cartea funciară 120139 UAT Baia Mare, în suprafaţă totală de 226 mp, faţă de care nu este respectată distanţa minimă prevăzută în PUZ, ceea ce constituie o vătămare a dreptului de proprietate al reclamantei.

Prin întâmpinare, pârâta societate comercială a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa procedurii prealabile, şi excepţia tardivităţii procedurii prealabile, arătând în esenţă că, la 14 octombrie 2016, reclamanta a formulat o plângere prealabilă, însă aceasta a fost adresată în mod greşit Primăriei Baia Mare, o entitate care nu este autoritate publică şi nu este emitenta autorizaţiei de construire atacate, şi că, oricum, această plângere a fost formulată tardiv, deoarece, în lipsa unei probe contrare, trebuie să se considere că reclamanta a luat cunoştinţă de autorizaţia de construire la 1 martie 2016, când aceasta a fost afişată în extras la locul unde urma să se realizeze construcţia.

De asemenea, pârâtul primarul municipiului Baia Mare, prin întâmpinarea formulată, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, arătând că autorizaţia de construire a fost emisă la 25 ianuarie 2016, iar plângerea prealabilă a fost formulată la data de 14 octombrie 2016, cu depăşirea termenului legal.

Răspunzând întâmpinărilor, reclamanta a solicitat respingerea excepţiilor invocate de pârâţi, arătând că a înregistrat plângerea la Primăria Baia Mare, al cărei conducător este primarul, că termenul de 30 de zile curge de la data la care a luat la cunoştinţă efectiv de actul pe care îl contestă, că doar la data de 31 august 2016 i s-a aprobat solicitarea de a consulta documentaţia care a stat la baza emiterii autorizaţiei de construire, că doar după ce a luat cunoştinţă de conţinutul acestor documente era îndreptăţită să formuleze plângere prealabilă şi că, oricum, nu era necesară plângerea prealabilă, deoarece autorizaţia de construire şi-a produs deja efectele juridice şi materiale, prin finalizarea construcţiei, astfel că a devenit irevocabilă, nemaifiind necesară plângerea prealabilă.

Prin Sentinţa nr. 3.413 din 13 decembrie 2017, Tribunalul Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că pârâta societate comercială a dovedit că a afişat autorizaţia de construire şi a început construirea imobilului la 6 iunie 2016, că în raport cu această dată trebuie să se calculeze termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile, că plângerea a fost formulată la data de 14 octombrie 2016, cu depăşirea termenului legal şi fără a se invoca motive temeinice care să justifice prelungirea termenului, că nu reprezintă astfel de motive temeinice împrejurarea că reclamanta nu cunoştea conţinutul documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei de construire, că la data de 21 august 2016 reclamanta a solicitat eliberarea de copii ale documentelor care au stat la baza emiterii autorizaţiei de construire, astfel că la momentul respectiv cunoştea cu siguranţă existenţa acesteia, şi că, şi dacă se ia în calcul acest ultim moment, plângerea prealabilă a fost formulată tardiv.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta, arătând, în esenţă, că la data de 22 august 2016 a formulat o cerere pentru obţinerea unor copii ale documentelor şi o adresă care poate fi asimilată unei plângeri prealabile, că a luat cunoştinţă efectiv de conţinutul autorizaţiei de construire doar după momentul la care a putut studia documentaţia care a stat la baza emiterii acesteia, că acesta constituie un motiv temeinic pentru prelungirea termenului şi că nu era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, deoarece autorizaţia de construire era irevocabilă. III. Dispoziţiile normative supuse interpretării

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) (în forma în vigoare anterior modificării şi completării prin Legea nr. 212/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018) : „Art. 1. – Subiectele de sesizare a instanţei (…) (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. (…) Art. 7. – Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (…) (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (…) (7) * Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.” * Dispoziţiile alin. (7) au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007, astfel cum aceasta a fost rectificată, în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

De lege lata, prevederile alin. (7) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 au fost abrogate, ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 797 din 27 septembrie 2007, prin Legea nr. 212/2018, iar dispoziţiile alin. (1) şi (3) ale aceluiaşi articol au următoarea redactare: „Art. 7. – Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (…) (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie. (…)”

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991) : „Art. 7. – (…) (21) Autorizaţia de construire şi anexele acesteia au caracter public şi se pun la dispoziţia publicului spre informare pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice emitente sau prin afişare la sediul acesteia, după caz. (…)”

Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009 (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991) : „Art. 76. – Operaţiuni privind obligaţiile investitorilor/beneficiarilor faţă de autorităţi (1) După obţinerea autorizaţiei de construire/desfiinţare, în vederea executării lucrărilor, investitorul/beneficiarul are obligaţia de a realiza următoarele operaţiuni: a) Anunţarea începerii lucrărilor de construcţii autorizate. Se va aduce la cunoştinţă emitentului autorizaţiei şi Inspectoratului teritorial în construcţii data şi ora începerii lucrărilor de construcţii autorizate, utilizându-se «Formularul- model F.13 – COMUNICARE privind începerea execuţiei lucrărilor» (pentru uzul administraţiei publice), respectiv «Formularul-model F.14 – COMUNICARE privind începerea execuţiei lucrărilor» (pentru uzul ISC) puse la dispoziţie de emitentul autorizaţiei împreună cu autorizaţia. b) Amplasarea, la loc vizibil, a Panoului de identificare a investiţiei. Se vor aplica prevederile cuprinse în anexa nr. 8 la prezentele norme metodologice. (…)” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A. Recurenta-reclamantă a arătat că este de acord cu sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, fără a-şi exprima însă opinia cu privire la problemele puse în discuţie. B. Intimaţii-pârâţi nu şi-au exprimat punctul de vedere asupra sesizării. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Curtea de Apel Cluj a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: – ivirea unor probleme de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite, prima chestiune ridicând o problemă de corelare a legislaţiei de drept comun în materia contenciosului administrativ cu legislaţia specifică în materia urbanismului, iar cea de-a doua chestiune vizând problema măsurii în care este posibilă înlăturarea aplicabilităţii art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pornind de la raţiunea acestui text de lege; – Curtea de Apel Cluj este învestită cu soluţionarea cererii de recurs, soluţionarea cauzei aflându-se în ultimă instanţă; – cele două probleme de drept invocate au caracter esenţial în soluţionarea cauzei, întrucât prin hotărârea primei instanţe acţiunea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă, tocmai în considerarea neîndeplinirii în termenul legal a procedurii prealabile; or, prin prima întrebare se solicită interpretarea normelor de drept incidente în determinarea momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile împotriva unei autorizaţii de construire, în timp ce prin cea de-a doua întrebare se solicită clarificarea problemei caracterului irevocabil al unei autorizaţii de construire în situaţia demarării lucrărilor – care este exact situaţia din speţă – şi necesitatea ca, într-un asemenea caz, să se mai efectueze procedura prealabilă; – cu privire la condiţia ca problema de drept supusă dezlegării să aibă legătură cu soluţionarea pe fond a cauzei, instanţa de trimitere a arătat că împrejurarea că sesizarea pune probleme legate de o excepţie procesuală nu trebuie să ducă la respingerea sesizării ca inadmisibilă, câtă vreme s-a stabilit deja în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie că noţiunea de „fond al cauzei” trebuie înţeleasă în sens larg şi că şi probleme de drept procesual pot face obiectul sesizării, atunci când rezolvarea de principiu determină soluţionarea în fond a cauzei sub aspectul statuării în privinţa raportului juridic dedus judecăţii (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014, Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 17 iulie 2018); – chestiunea de drept este nouă, întrucât, ca urmare a cercetărilor efectuate din oficiu de către instanţa de trimitere, nu a fost identificată o jurisprudenţă care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate şi constante în materie; – Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra celor două probleme de drept ridicate şi acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

În ceea ce priveşte prima întrebare, instanţa de trimitere apreciază că este necesar să se stabilească dacă în materia autorizaţiilor de construire regulile prevăzute de legislaţia specială cu privire la afişarea acestora pe pagina de internet sau la sediul autorităţii emitente, precum şi cea a afişării panoului de identificare a investiţiei pot avea vreun impact asupra momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile de către terţii care se consideră vătămaţi prin emiterea unei asemenea autorizaţii. Mai exact, se pune problema dacă, prin edictarea unor reguli speciale de publicitate a acestui act administrativ, legiuitorul a înţeles să instituie o prezumţie de informare a terţilor cu privire la existenţa şi conţinutul acestuia, astfel încât momentul afişării să coincidă cu momentul de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile.

În cazul în care se va considera că afişarea autorizaţiei de construire poate avea semnificaţia unei asemenea prezumţii, trebuie să se stabilească despre care afişare este vorba – cea de pe pagina de internet sau de la sediul autorităţii emitente sau cea de la locul unde se va realiza construcţia – deoarece, de cele mai multe ori, cele două proceduri nu se efectuează la aceeaşi dată, autorizaţia fiind afişată de către autoritatea emitentă la data emiterii, în vreme ce panoul de identificare a investiţiei se afişează la data începerii lucrărilor de construire.

De asemenea, în cazul în care există o prezumţie în sensul că afişarea autorizaţiei de construire semnifică faptul că terţii au luat cunoştinţă de ea, întrebarea este dacă această prezumţie are un caracter absolut, astfel încât terţii sunt împiedicaţi în orice situaţie să dovedească faptul că, în concret, nu au cunoscut conţinutul autorizaţiei, sau ea are un caracter relativ, putând fi răsturnată printr-o probă contrară.

Chestiunile ridicate trebuie privite nuanţat, deoarece termenul pentru formularea plângerii prealabile în cazul actelor administrative individuale este unul foarte scurt, iar lipsa acestei plângeri sau formularea ei tardivă duce la respingerea acţiunii în anulare, ca inadmisibilă. Or, acest lucru înseamnă că necesitatea formulării plângerii prealabile trebuie tratată ca o limitare a dreptului de acces la justiţie. Acceptând că este vorba despre o limitare care are la bază un scop legitim, trebuie totuşi verificat, în toate cazurile, ca ea să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop şi să nu golească de conţinut dreptul de acces la o instanţă, întrucât, în caz contrar, s-ar putea pune problema încălcării art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului.

Pornind de la această premisă, trebuie respinsă de plano ideea că afişarea autorizaţiei de construire pe pagina de internet sau la sediul autorităţii emitente poate constitui o prezumţie, absolută sau relativă, în sensul că aceasta ar fi cunoscută de terţii interesaţi. Astfel, ar fi excesiv să i se ceară unei persoane să verifice constant site-ul primăriei sau să se deplaseze din când în când la sediul acesteia pentru a studia autorizaţiile de construire emise de curând şi a vedea dacă nu există vreuna care să o vatăme.

Nici în cazul afişării panoului de identificare a investiţiei la locul unde se va realiza construcţia – afişare care, de cele mai multe ori, este concomitentă cu momentul la care lucrările încep efectiv – nu ar trebui să funcţioneze o prezumţie absolută, în sensul că terţul cunoaşte existenţa autorizaţiei; cu toate acestea, într-o atare situaţie, ţinând cont şi de alte elemente ale stării de fapt (cum ar fi, spre exemplu, împrejurarea că terţul locuieşte în imediata vecinătate a locului unde se realizează construcţia), ar putea lua naştere o prezumţie judiciară în sensul că terţul a cunoscut existenţa construcţiei la momentul afişării panoului în discuţie, prezumţie pe care însă terţul o poate răsturna prin orice mijloc de probă.

Oricum, indiferent de momentul la care terţul ia cunoştinţă de existenţa autorizaţiei de construire şi, eventual, în mod sumar, de prevederile sale, se ridică o altă întrebare: pentru formularea plângerii prealabile este suficient ca el să cunoască existenţa şi obiectul acesteia sau este necesar, în plus, ca el să poată studia documentaţia care a stat la baza emiterii acesteia; or, în materia autorizaţiilor de construire, ale căror prevederi sunt adesea sumare, această întrebare este deosebit de pertinentă, câtă vreme, prin ipoteză, simpla lecturare a autorizaţiei în sine oferă puţine indicii cu privire la legalitatea acesteia.

Răspunsul ar trebui nuanţat şi în această situaţie; astfel, dacă terţul a avut o posibilitate rezonabilă de a îşi da seama de existenţa unor vicii ale autorizaţiei de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoştinţă de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de aşa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terţul are acces la această documentaţie; în orice caz, două idei ar trebui subliniate: prima, că terţul are datoria de a se comporta diligent şi de a face demersuri pentru studierea documentaţiei imediat ce află de existenţa unei autorizaţii potenţial vătămătoare; a doua, că chiar şi anumite indicii ale nelegalităţii autorizaţiei ar trebui să determine terţul să realizeze procedura prealabilă, nefiind permis ca acesta să aştepte până capătă o siguranţă deplină, deoarece el are, oricum, suficient timp pentru a se edifica complet asupra legalităţii actului, între momentul formulării procedurii prealabile şi termenul-limită pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ; aceasta, întrucât trebuie respectat dreptul terţului de acces la justiţie, dar trebuie respectat şi dreptul beneficiarului autorizaţiei la siguranţa circuitului administrativ.

În ceea ce priveşte cea de-a doua întrebare, instanţa de trimitere apreciază că ea urmăreşte, în primul rând, să se stabilească dacă o autorizaţie de construire este revocabilă şi momentul până la care aceasta este revocabilă; astfel, deşi, teoretic, există un principiu al revocabilităţii actelor administrative, practic acest principiu suferă o serie de limitări, mai ales în cazul actelor administrative individuale favorabile particularului; una dintre aceste limitări este consacrată expres în legislaţie de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 şi se referă la irevocabilitatea actelor administrative care au intrat în circuitul civil; problema care se ridică este cea a momentului la care putem spune că o autorizaţie de construire intră în circuitul civil.

Pornind de la ideea că circuitul civil implică ideea de tranzacţionare asupra dreptului, autorizaţia de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcţiei; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu, la momentul în care începe edificarea construcţiei, autorizaţia devine irevocabilă.

Or, dacă autorizaţia a devenit irevocabilă prin demararea lucrărilor de construire, se pune problema dacă mai este necesară efectuarea procedurii prealabile, ţinând cont că, prin definiţie, aceasta presupune solicitarea de revocare a actului; cu alte cuvinte, este obligatoriu ca particularul să ceară revocarea unui act în situaţia în care această revocare este imposibilă? Dacă se urmăreşte respectarea textului art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în litera sa, atunci răspunsul este pozitiv, întrucât nu există prevăzută expres o excepţie de la obligaţia efectuării procedurii prealabile în cazul actelor irevocabile. Dacă însă se urmăreşte respectarea textului în spiritul său, răspunsul ar trebui să fie în sensul că această procedură nu este obligatorie în cazul actelor irevocabile, pentru simplul motiv că ea ar fi perfect inutilă (Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal: Decizia nr. 1.832 din 8 martie 2012).

De asemenea, ulterior formulării sesizării, la solicitarea instanţei supreme, Curtea de Apel Cluj şi-a completat punctul de vedere cu următoarele argumente: – în situaţia terţului vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, Legea nr. 554/2004 prevede că plângerea prealabilă poate fi formulată în termenul de 30 de zile, aplicabil prin asemănare cu ipoteza destinatarului actului administrativ cu caracter individual, reglementată la alin. (1) al art. 7; aşa fiind, în reglementarea anterioară Legii nr. 212/2018, termenul de 30 de zile curge pentru terţ de la momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului administrativ; este de semnalat însă că, în ceea ce priveşte punctul de calcul al termenului de 30 de zile, în Legea nr. 212/2018, de modificare a Legii nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2018, termenul este determinat de momentul de la care terţul a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului, această nouă abordare legislativă confirmând unele soluţii ale instanţelor de contencios, care s-au pronunţat în sensul că esenţial este ca terţul să cunoască efectiv conţinutul actului administrativ (autorizaţia de construire) şi actele anexă ale acesteia (documentaţia tehnică şi proiectul de autorizaţie de construire) (Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal: Decizia nr. 2.391 din 12 iulie 2017); – aşa fiind, îndeplinirea exigenţelor legale prevăzute de art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 nu poate reprezenta momentul în care terţul a luat cunoştinţă de conţinutul actului, deoarece aceste dispoziţii legale reglementează doar o formă de publicitate a autorizaţiei de construire, ţinând seama de caracterul public al acestui tip de act administrativ, instituindu-se, de fapt, o excepţie de la regula conform căreia în materia actului administrativ cu caracter individual acesta nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate; de altfel, faptul că neîndeplinirea formalităţii de publicitate nu condiţionează legalitatea autorizaţiei de construire, ci doar executarea ei, căci în lipsa îndeplinirii formalităţii legale de publicitate actul nu ar putea fi pus în executare (Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal: deciziile nr. 1.322 din 19 mai 2017, nr. 346 din 23 februarie 2017 şi nr. 1.375 din 2 martie 2018); – dimpotrivă, într-o altă speţă, aceeaşi instanţă a considerat că „faptul afişării existenţei autorizaţiei de construire pe panoul menţionat de norma legală incidentă reprezintă o modalitate obiectivă de aducere la cunoştinţa publicului a existenţei unei autorizaţii de construire, fiind îndeplinită astfel cerinţa legală în privinţa celor ce se pretind vătămaţi de actul administrativ, respectiv de a avea cunoştinţă de existenţa unui anumit act, în speţă a acelui care permite construirea” (Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal: Decizia nr. 1.853 din 21 martie 2018). VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la problemele de drept supuse dezlegării, transmiţând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la acestea.

Din analiza punctelor de vedere exprimate de instanţe şi a hotărârilor transmise de acestea, după caz, se desprinde concluzia că nu există o practică judiciară constantă care să contureze una sau mai multe orientări jurisprudenţiale cu privire la problemele semnalate, iar opiniile exprimate de instanţe, fiind atât de nuanţate, nu pot fi grupate pe orientări.

Astfel, următoarele sunt principalele interpretări jurisprudenţiale şi de opinie exprimate de instanţe: A) Termenul de 30 de zile, în care terţul care se consideră vătămat prin emiterea unei autorizaţii de construire în beneficiul unei alte persoane poate formula plângere prealabilă, în condiţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă, în toate cazurile, de la momentul la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv cunoştinţă de autorizaţia de construire, ca stare de fapt, putându-se face dovada prin orice mijloace de probă.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe: – curţile de apel Oradea (Decizia nr. 1.571/CA/2017-R din 7 iulie 2017) şi Iaşi; – tribunalele Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Teleorman, Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal – o opinie) şi Constanţa (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 2.074 din 17.09.2014, nr. 640 din 18.05.2016, nr. 2.621 din 12.11.2014 şi nr. 245 din 3.02.2017). B) Termenul curge de la data la care terţul care se consideră vătămat a luat cunoştinţa de autorizaţia de construire şi de conţinutul ei şi, inclusiv în cazul în care au început lucrările de construire, nu se poate considera că autorizaţia de construire a intrat în circuitul civil, ea devenind irevocabilă doar după soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe: – curţile de apel Ploieşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.541 din 17.10.2016, nr. 1.811 din 5.10.2017 şi nr. 2.174 din 22.05.2018) şi Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 826/CA din 29 iunie 2015 şi nr. 225 din 25 februarie 2015); – Tribunalul Argeş. C) Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (o opinie) a apreciat că termenul începe să curgă de la data când terţul a luat cunoştinţă efectiv de existenţa autorizaţiei, însă cel mai târziu de la data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei, în temeiul art. 76 alin. (1) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991. D) Curtea de Apel Braşov a apreciat că chestiunea de drept la care se referă prima întrebare din sesizare a fost reglementată prin dispoziţiile art. I pct. 5 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative (Legea nr. 212/2018), prin care prevederile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 au fost modificate. E) Curtea de Apel Galaţi şi Tribunalul Maramureş (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 3.413 din 13.12.2017) au considerat că: – prin edictarea regulilor speciale de publicitate, prevăzute de actele normative aplicabile în materie, legiuitorul nu a înţeles să instituie o prezumţie de informare a terţilor, ele asigurând accesul la aceste informaţii publice. Momentul în care terţii iau cunoştinţă de existenţa unui act administrativ vătămător este legat de elemente extrinseci, de acte sau fapte survenite ulterior, cărora judecătorul le poate da semnificaţia cuvenită, în raport cu circumstanţele cauzei şi păstrând un just echilibru între interesele părţilor în litigiu; – chiar dacă nu se mai pune problema revocării actului, în condiţiile în care a început lucrarea, autorizaţia de construire intrând în circuitul civil, totuşi, terţul vătămat, faţă de răspunsul primit, va aprecia dacă se mai adresează instanţei de contencios administrativ. F) Curtea de Apel Craiova a opinat în sensul că cererea de anulare a autorizaţiei de construire, formulată de către un terţ, poate fi introdusă la data la care petentul a primit răspunsul la plângerea prealabilă sau la data la care a expirat termenul de răspuns la aceasta, după caz, arătând că soluţiile ce urmează a fi date problemelor de drept în discuţie trebuie nuanţate, astfel: – întrucât titularul acţiunii în anularea autorizaţiei de construire/desfiinţare este, în principiu, un terţ ce se consideră lezat în drepturile sau interesele sale legitime, sunt aplicabile normele art. 11 din Legea nr. 554/2004, atât în ceea ce priveşte termenul de prescripţie, cât şi în ceea ce priveşte termenul de decădere, reglementat în alin. (2) al textului legal menţionat; – art. 11 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv în forma în vigoare după modificările aduse prin Legea nr. 212/2018) nu recunoaşte dreptul de a introduce acţiunea în anulare, direct, de la data cunoaşterii actului administrativ a cărui anulare se solicită, ci de la momentele individualizate prin art. 11 alin. (1) lit. a) -d); aceasta cu atât mai mult cu cât o analiză corectă a art. 12 din Legea nr. 50/1991 pleacă de la premisa că trebuie cunoscute atât existenţa autorizaţiei de construire (în acest sens fiind relevante momentele prezentate în conţinutul sesizării), cât şi faptul că aceasta este emisă cu încălcarea prevederilor legale (aspecte ce pot sau nu pot fi cunoscute la data observării autorizaţiei de construire); – irevocabilitatea autorizaţiei de construire nu se raportează la efectele acesteia, intrate în circuitul civil; autorizaţia de construire, potrivit art. 1 din Legea nr. 50/1991, dă dreptul la executarea unei construcţii, iar efectele civile ale edificării construcţiei se prezintă după finalizarea acesteia, potrivit art. 37 din aceeaşi lege (întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor); – astfel, dreptul de a executa construcţia nu este un drept subiectiv civil (nu afectează circuitul civil) şi, mai mult, nu este un drept garantat de lege, prin stabilitate, atât timp cât autorităţile administraţiei publice pot cere oprirea executării lucrărilor şi, respectiv, desfiinţarea construcţiilor edificate cu încălcarea prevederilor legale; – de asemenea, în mod tradiţional, doctrina administrativă tratează irevocabilitatea autorizaţiilor de construire prin prisma exceptării de la regula revocabilităţii a actelor care au fost realizate material, şi nu prin prisma intrării efectelor acestora în circuitul civil; – nu în ultimul rând, trebuie reţinută şi finalitatea plângerii prealabile, de a da posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale emitente să ia măsuri pentru oprirea executării lucrărilor, respectiv de a urmări intrarea în legalitate. G) Tribunalul Bucureşti a considerat că: – în situaţia în care terţul a avut o posibilitate rezonabilă de a-şi da seama de existenţa unor vicii ale autorizaţiei de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoştinţă de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de aşa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terţul are acces la această documentaţie. În orice caz, terţul are datoria de a se comporta diligent şi de a face demersuri pentru studierea documentaţiei imediat ce află de existenţa unei autorizaţii potenţial vătămătoare; – autorizaţia de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcţiei; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu la momentul în care începe edificarea construcţiei, autorizaţia devine irevocabilă. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.872/C/2.591/III-5/2018 din 2 august 2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra conformităţii dispoziţiilorart. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 cu dispoziţiile Legii fundamentale prin mai multe decizii: nr. 834 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 28 februarie 2018; nr. 659 din 15 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 892 din 27 noiembrie 2015; nr. 1.224 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 10 noiembrie 2011; nr. 973 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010; nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007.

Instanţa de contencios constituţional a statuat „cu valoare de principiu că procedura prealabilă reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu este de natură să afecteze accesul liber la justiţie ori dreptul la un proces echitabil şi că instituirea recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii. De asemenea, Curtea a reţinut că nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. În plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiţionări. Prin urmare, Curtea a statuat că «parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional, nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti»” (Decizia nr. 834 din 14 decembrie 2017).

De asemenea, examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (7) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „(…) în motivarea acesteia, se susţine că textele de lege criticate, care instituie obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul acţiunilor în contencios administrativ, sunt neconstituţionale în măsura în care comunicarea actului contestat este interpretată ca fiind şi simpla înştiinţare cu privire la emiterea respectivului act, iar nu comunicarea în scris a actului în sine. Din examinarea conţinutului dosarului, Curtea observă că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată în soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ generată de împrejurarea că autorului excepţiei i s-a retras autorizaţia de acces la informaţii clasificate şi a fost trecut în rezervă prin ordin al directorului Serviciului Român de Informaţii. Cu privire la emiterea acestor acte, autorul excepţiei a fost înştiinţat verbal de către comandantul unităţii, iar în scris printr-o adresă transmisă prin poştă după un an şi 6 luni, în care se preciza că decizia de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate şi ordinul de trecere în rezervă nu îi pot fi comunicate întrucât au caracter de secret de stat. După primirea acestei adrese, autorul excepţiei a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea celor două acte, considerând că termenul de contestare prevăzut de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a început să curgă, în condiţiile în care acestea nu i-au fost niciodată comunicate, nefiindu-i aduse la cunoştinţă printr-o adresă scrisă măcar numărul şi data emiterii acestora ori temeiul de drept, dacă nu şi cel de fapt. Curtea reţine, de asemenea, că, în apărare, Serviciul Român de Informaţii a solicitat respingerea acţiunii ca urmare a neparcurgerii de către reclamant a procedurii prealabile impuse de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, susţinând că acesta ar fi trebuit să formuleze plângere împotriva măsurii retragerii autorizaţiei de acces la informaţii clasificate şi a ordinului de trecere în rezervă în termen de 30 de zile de la data la care a luat cunoştinţă de conţinutul lor, menţionând, totodată, că aducerea la cunoştinţă a deciziei de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate şi comunicarea ordinului de trecere în rezervă au fost consemnate într-un proces-verbal semnat de petent la data la care i s-a făcut şi comunicarea verbală cu privire la emiterea celor două acte. 14. În acest context faptic, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate apare ca inadmisibilă, în cauză fiind ridicată, în realitate, o problemă de aplicare a legii la speţă, care ţine exclusiv de competenţa instanţei de judecată. Ca atare, având în vedere că modalitatea de aplicare la cauze individual determinate a textelor de lege deduse controlului nu reprezintă o problemă de constituţionalitate, excepţia de neconstituţionalitate urmează să fie respinsă ca inadmisibilă, din perspectiva învederată excedând competenţei instanţei de contencios constituţional” (Decizia nr. 659 din 15 octombrie 2015).

Tot astfel, cu privire la dispoziţiile art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004, s-a statuat că: „Dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevăd dreptul persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoştinţă de existenţa actului, pe orice cale, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7) al aceluiaşi articol. Examinând critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 faţă de prevederile art. 16 şi ale art. 21 din Constituţie, Curtea constată că este neîntemeiată. Aceasta deoarece textul de lege menţionat, prin însuşi conţinutul său normativ, garantează, în condiţii identice, accesul liber la justiţie al oricărei persoane vătămate printr-un act administrativ, cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Analizând însă prevederile art. 7 alin. (7) din aceeaşi lege, Curtea constată că susţinerile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului liberului acces la justiţie sunt întemeiate, urmând a admite excepţia de neconstituţionalitate. Potrivit acestor dispoziţii legale, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului – termen prevăzut de alin. (1) al art. 7 – dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de prescripţie. Curtea constată că dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însuşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cuno