ÎNAPOI LA REZULTATE Înalta Curte de Casație și Justiție

ÎCCJ

ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 74/2018

CAMERĂ

RĂSFOIEȘTE: Înalta Curte de Casație și Justiție
DESCARCĂ: PDF · DOCX 🔒 Pro

Citează această cauză

ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 74/2018 (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 25 din 10/01/2019

Corina-Alina Corbu - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului

Decebal Constantin Vlad

- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Maria Hrudei - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Virginia Filipescu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Dana Iarina Vartires - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Mona Magdalena Baciu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Horațiu Pătrașcu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Cristian Daniel Oana - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Eugenia Marin - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27

alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27

din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 530/100/2017, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

"Dacă termenul de 30 de zile, în care terțul care se consideră vătămat prin emiterea unei autorizații de construire în beneficiul unei alte persoane poate formula plângere prealabilă, în condițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, începe să curgă, în toate cazurile, de la data afișării autorizației de construire pe pagina proprie de internet a autorității administrației publice emitente sau la sediul acesteia, în condițiile art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dacă acest termen începe să curgă, în toate cazurile, de la data afișării panoului de identificare a investiției la locul realizării construcției, în temeiul art. 76 alin. (1) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, sau dacă acest termen curge, în toate cazurile, de la momentul la care se dovedește că terțul a luat efectiv la cunoștință de autorizația de construire? În acest din urmă caz, termenul curge de la data când a fost cunoscută existența autorizației de construire și, eventual, conținutul său sau de la data la care terțul putea, cu eforturi rezonabile, să cunoască conținutul documentației care a stat la baza emiterii ei?

Dacă, în situația în care au fost începute lucrările de construire, se poate considera că autorizația de construire a intrat în circuitul civil, în sensul prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, astfel încât a devenit irevocabilă? În situația în care răspunsul la această întrebare este afirmativ, dacă, în acest caz, ținând cont de faptul că autorizația de construire este irevocabilă, mai trebuie formulată plângere prealabilă împotriva acesteia înainte de formularea acțiunii în anulare?"

Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, numai câteva instanțe au transmis jurisprudență referitoare la problematica supusă dezbaterii, cele mai multe comunicând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, dintre care numai intimatul primarul municipiului Baia Mare și-a exprimat punctul de vedere.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 11 iunie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 530/100/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări:

II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Cererea înregistrată la 28 februarie 2017 pe rolul Tribunalului Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâții primarul municipiului Baia Mare și societatea comercială A., a solicitat anularea Autorizației de construire din 25.01.2016 emise de către primul pârât.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că documentația care a stat la baza obținerii autorizației de construire contestate este incorectă, cuprinzând numărul topografic 5007/58/3, CF vechi 4843 Baia Mare, convertit în format electronic în CF 120139 Baia Mare, care figurează cu destinația de drum, dar, în fapt, terenul respectiv nu are această destinație, nu reprezintă o cale de acces la imobilul prevăzut în autorizație. Acest teren are destinația L3b, proprietate privată a petentei, cu număr cadastral 120139 sub B din cartea funciară 120139 UAT Baia Mare, în suprafață totală de 226 mp, față de care nu este respectată distanța minimă prevăzută în PUZ, ceea ce constituie o vătămare a dreptului de proprietate al reclamantei.

Prin întâmpinare, pârâta societate comercială a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa procedurii prealabile, și excepția tardivității procedurii prealabile, arătând în esență că, la 14 octombrie 2016, reclamanta a formulat o plângere prealabilă, însă aceasta a fost adresată în mod greșit Primăriei Baia Mare, o entitate care nu este autoritate publică și nu este emitenta autorizației de construire atacate, și că, oricum, această plângere a fost formulată tardiv, deoarece, în lipsa unei probe contrare, trebuie să se considere că reclamanta a luat cunoștință de autorizația de construire la 1 martie 2016, când aceasta a fost afișată în extras la locul unde urma să se realizeze construcția.

De asemenea, pârâtul primarul municipiului Baia Mare, prin întâmpinarea formulată, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, arătând că autorizația de construire a fost emisă la 25 ianuarie 2016, iar plângerea prealabilă a fost formulată la data de 14 octombrie 2016, cu depășirea termenului legal.

Răspunzând întâmpinărilor, reclamanta a solicitat respingerea excepțiilor invocate de pârâți, arătând că a înregistrat plângerea la Primăria Baia Mare, al cărei conducător este primarul, că termenul de 30 de zile curge de la data la care a luat la cunoștință efectiv de actul pe care îl contestă, că doar la data de 31 august 2016 i s-a aprobat solicitarea de a consulta documentația care a stat la baza emiterii autorizației de construire, că doar după ce a luat cunoștință de conținutul acestor documente era îndreptățită să formuleze plângere prealabilă și că, oricum, nu era necesară plângerea prealabilă, deoarece autorizația de construire și-a produs deja efectele juridice și materiale, prin finalizarea construcției, astfel că a devenit irevocabilă, nemaifiind necesară plângerea prealabilă.

Prin Sentința nr. 3.413 din 13 decembrie 2017, Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, că pârâta societate comercială a dovedit că a afișat autorizația de construire și a început construirea imobilului la 6 iunie 2016, că în raport cu această dată trebuie să se calculeze termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile, că plângerea a fost formulată la data de 14 octombrie 2016, cu depășirea termenului legal și fără a se invoca motive temeinice care să justifice prelungirea termenului, că nu reprezintă astfel de motive temeinice împrejurarea că reclamanta nu cunoștea conținutul documentației care a stat la baza emiterii autorizației de construire, că la data de 21 august 2016 reclamanta a solicitat eliberarea de copii ale documentelor care au stat la baza emiterii autorizației de construire, astfel că la momentul respectiv cunoștea cu siguranță existența acesteia, și că, și dacă se ia în calcul acest ultim moment, plângerea prealabilă a fost formulată tardiv.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta, arătând, în esență, că la data de 22 august 2016 a formulat o cerere pentru obținerea unor copii ale documentelor și o adresă care poate fi asimilată unei plângeri prealabile, că a luat cunoștință efectiv de conținutul autorizației de construire doar după momentul la care a putut studia documentația care a stat la baza emiterii acesteia, că acesta constituie un motiv temeinic pentru prelungirea termenului și că nu era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, deoarece autorizația de construire era irevocabilă.

III. Dispozițiile normative supuse interpretării

10.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) (în forma în vigoare anterior modificării și completării prin Legea nr. 212/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018) :

"Art. 1. - Subiectele de sesizare a instanței

(...)

(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

(...)

Art. 7. - Procedura prealabilă

(...)

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

(...)

(7) * Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție."

* Dispozițiile alin. (7) au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007, astfel cum aceasta a fost rectificată, în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

11.

De lege lata, prevederile alin. (7) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 au fost abrogate, ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 797 din 27 septembrie 2007, prin Legea nr. 212/2018, iar dispozițiile alin. (1) și (3) ale aceluiași articol au următoarea redactare:

"Art. 7. - Procedura prealabilă

(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(...)

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.

(...)"

12.

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991) :

"Art. 7. - (...)

(21) Autorizația de construire și anexele acesteia au caracter public și se pun la dispoziția publicului spre informare pe pagina proprie de internet a autorității administrației publice emitente sau prin afișare la sediul acesteia, după caz.

(...)"

13.

Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009 (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991) :

"Art. 76. - Operațiuni privind obligațiile investitorilor/beneficiarilor față de autorități

(1) După obținerea autorizației de construire/desființare, în vederea executării lucrărilor, investitorul/beneficiarul are obligația de a realiza următoarele operațiuni:

a) Anunțarea începerii lucrărilor de construcții autorizate.

Se va aduce la cunoștință emitentului autorizației și Inspectoratului teritorial în construcții data și ora începerii lucrărilor de construcții autorizate, utilizându-se «Formularul- model F.13 - COMUNICARE privind începerea execuției lucrărilor» (pentru uzul administrației publice), respectiv «Formularul-model F.14 - COMUNICARE privind începerea execuției lucrărilor» (pentru uzul ISC) puse la dispoziție de emitentul autorizației împreună cu autorizația.

b) Amplasarea, la loc vizibil, a Panoului de identificare a investiției.

Se vor aplica prevederile cuprinse în anexa nr. 8 la prezentele norme metodologice.

(...)"

IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

A. Recurenta-reclamantă a arătat că este de acord cu sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, fără a-și exprima însă opinia cu privire la problemele puse în discuție.

B. Intimații-pârâți nu și-au exprimat punctul de vedere asupra sesizării.

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

14.

Curtea de Apel Cluj a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează:

- ivirea unor probleme de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite, prima chestiune ridicând o problemă de corelare a legislației de drept comun în materia contenciosului administrativ cu legislația specifică în materia urbanismului, iar cea de-a doua chestiune vizând problema măsurii în care este posibilă înlăturarea aplicabilității art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pornind de la rațiunea acestui text de lege;

- Curtea de Apel Cluj este învestită cu soluționarea cererii de recurs, soluționarea cauzei aflându-se în ultimă instanță;

- cele două probleme de drept invocate au caracter esențial în soluționarea cauzei, întrucât prin hotărârea primei instanțe acțiunea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă, tocmai în considerarea neîndeplinirii în termenul legal a procedurii prealabile; or, prin prima întrebare se solicită interpretarea normelor de drept incidente în determinarea momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile împotriva unei autorizații de construire, în timp ce prin cea de-a doua întrebare se solicită clarificarea problemei caracterului irevocabil al unei autorizații de construire în situația demarării lucrărilor - care este exact situația din speță - și necesitatea ca, într-un asemenea caz, să se mai efectueze procedura prealabilă;

- cu privire la condiția ca problema de drept supusă dezlegării să aibă legătură cu soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere a arătat că împrejurarea că sesizarea pune probleme legate de o excepție procesuală nu trebuie să ducă la respingerea sesizării ca inadmisibilă, câtă vreme s-a stabilit deja în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție că noțiunea de "fond al cauzei" trebuie înțeleasă în sens larg și că și probleme de drept procesual pot face obiectul sesizării, atunci când rezolvarea de principiu determină soluționarea în fond a cauzei sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014, Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 17 iulie 2018);

- chestiunea de drept este nouă, întrucât, ca urmare a cercetărilor efectuate din oficiu de către instanța de trimitere, nu a fost identificată o jurisprudență care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate și constante în materie;

- Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra celor două probleme de drept ridicate și acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

15.

În ceea ce privește prima întrebare, instanța de trimitere apreciază că este necesar să se stabilească dacă în materia autorizațiilor de construire regulile prevăzute de legislația specială cu privire la afișarea acestora pe pagina de internet sau la sediul autorității emitente, precum și cea a afișării panoului de identificare a investiției pot avea vreun impact asupra momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile de către terții care se consideră vătămați prin emiterea unei asemenea autorizații. Mai exact, se pune problema dacă, prin edictarea unor reguli speciale de publicitate a acestui act administrativ, legiuitorul a înțeles să instituie o prezumție de informare a terților cu privire la existența și conținutul acestuia, astfel încât momentul afișării să coincidă cu momentul de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile.

16.

În cazul în care se va considera că afișarea autorizației de construire poate avea semnificația unei asemenea prezumții, trebuie să se stabilească despre care afișare este vorba - cea de pe pagina de internet sau de la sediul autorității emitente sau cea de la locul unde se va realiza construcția - deoarece, de cele mai multe ori, cele două proceduri nu se efectuează la aceeași dată, autorizația fiind afișată de către autoritatea emitentă la data emiterii, în vreme ce panoul de identificare a investiției se afișează la data începerii lucrărilor de construire.

17.

De asemenea, în cazul în care există o prezumție în sensul că afișarea autorizației de construire semnifică faptul că terții au luat cunoștință de ea, întrebarea este dacă această prezumție are un caracter absolut, astfel încât terții sunt împiedicați în orice situație să dovedească faptul că, în concret, nu au cunoscut conținutul autorizației, sau ea are un caracter relativ, putând fi răsturnată printr-o probă contrară.

18.

Chestiunile ridicate trebuie privite nuanțat, deoarece termenul pentru formularea plângerii prealabile în cazul actelor administrative individuale este unul foarte scurt, iar lipsa acestei plângeri sau formularea ei tardivă duce la respingerea acțiunii în anulare, ca inadmisibilă. Or, acest lucru înseamnă că necesitatea formulării plângerii prealabile trebuie tratată ca o limitare a dreptului de acces la justiție. Acceptând că este vorba despre o limitare care are la bază un scop legitim, trebuie totuși verificat, în toate cazurile, ca ea să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop și să nu golească de conținut dreptul de acces la o instanță, întrucât, în caz contrar, s-ar putea pune problema încălcării art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului.

19.

Pornind de la această premisă, trebuie respinsă de plano ideea că afișarea autorizației de construire pe pagina de internet sau la sediul autorității emitente poate constitui o prezumție, absolută sau relativă, în sensul că aceasta ar fi cunoscută de terții interesați. Astfel, ar fi excesiv să i se ceară unei persoane să verifice constant site-ul primăriei sau să se deplaseze din când în când la sediul acesteia pentru a studia autorizațiile de construire emise de curând și a vedea dacă nu există vreuna care să o vatăme.

20.

Nici în cazul afișării panoului de identificare a investiției la locul unde se va realiza construcția - afișare care, de cele mai multe ori, este concomitentă cu momentul la care lucrările încep efectiv - nu ar trebui să funcționeze o prezumție absolută, în sensul că terțul cunoaște existența autorizației; cu toate acestea, într-o atare situație, ținând cont și de alte elemente ale stării de fapt (cum ar fi, spre exemplu, împrejurarea că terțul locuiește în imediata vecinătate a locului unde se realizează construcția), ar putea lua naștere o prezumție judiciară în sensul că terțul a cunoscut existența construcției la momentul afișării panoului în discuție, prezumție pe care însă terțul o poate răsturna prin orice mijloc de probă.

21.

Oricum, indiferent de momentul la care terțul ia cunoștință de existența autorizației de construire și, eventual, în mod sumar, de prevederile sale, se ridică o altă întrebare: pentru formularea plângerii prealabile este suficient ca el să cunoască existența și obiectul acesteia sau este necesar, în plus, ca el să poată studia documentația care a stat la baza emiterii acesteia; or, în materia autorizațiilor de construire, ale căror prevederi sunt adesea sumare, această întrebare este deosebit de pertinentă, câtă vreme, prin ipoteză, simpla lecturare a autorizației în sine oferă puține indicii cu privire la legalitatea acesteia.

22.

Răspunsul ar trebui nuanțat și în această situație; astfel, dacă terțul a avut o posibilitate rezonabilă de a își da seama de existența unor vicii ale autorizației de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoștință de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de așa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentației care a stat la baza emiterii autorizației, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terțul are acces la această documentație; în orice caz, două idei ar trebui subliniate: prima, că terțul are datoria de a se comporta diligent și de a face demersuri pentru studierea documentației imediat ce află de existența unei autorizații potențial vătămătoare; a doua, că chiar și anumite indicii ale nelegalității autorizației ar trebui să determine terțul să realizeze procedura prealabilă, nefiind permis ca acesta să aștepte până capătă o siguranță deplină, deoarece el are, oricum, suficient timp pentru a se edifica complet asupra legalității actului, între momentul formulării procedurii prealabile și termenul-limită pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ; aceasta, întrucât trebuie respectat dreptul terțului de acces la justiție, dar trebuie respectat și dreptul beneficiarului autorizației la siguranța circuitului administrativ.

23.

În ceea ce privește cea de-a doua întrebare, instanța de trimitere apreciază că ea urmărește, în primul rând, să se stabilească dacă o autorizație de construire este revocabilă și momentul până la care aceasta este revocabilă; astfel, deși, teoretic, există un principiu al revocabilității actelor administrative, practic acest principiu suferă o serie de limitări, mai ales în cazul actelor administrative individuale favorabile particularului; una dintre aceste limitări este consacrată expres în legislație de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 și se referă la irevocabilitatea actelor administrative care au intrat în circuitul civil; problema care se ridică este cea a momentului la care putem spune că o autorizație de construire intră în circuitul civil.

24.

Pornind de la ideea că circuitul civil implică ideea de tranzacționare asupra dreptului, autorizația de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcției; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu, la momentul în care începe edificarea construcției, autorizația devine irevocabilă.

25.

Or, dacă autorizația a devenit irevocabilă prin demararea lucrărilor de construire, se pune problema dacă mai este necesară efectuarea procedurii prealabile, ținând cont că, prin definiție, aceasta presupune solicitarea de revocare a actului; cu alte cuvinte, este obligatoriu ca particularul să ceară revocarea unui act în situația în care această revocare este imposibilă? Dacă se urmărește respectarea textului art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în litera sa, atunci răspunsul este pozitiv, întrucât nu există prevăzută expres o excepție de la obligația efectuării procedurii prealabile în cazul actelor irevocabile. Dacă însă se urmărește respectarea textului în spiritul său, răspunsul ar trebui să fie în sensul că această procedură nu este obligatorie în cazul actelor irevocabile, pentru simplul motiv că ea ar fi perfect inutilă (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.832 din 8 martie 2012).

26.

De asemenea, ulterior formulării sesizării, la solicitarea instanței supreme, Curtea de Apel Cluj și-a completat punctul de vedere cu următoarele argumente:

- în situația terțului vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, Legea nr. 554/2004 prevede că plângerea prealabilă poate fi formulată în termenul de 30 de zile, aplicabil prin asemănare cu ipoteza destinatarului actului administrativ cu caracter individual, reglementată la alin. (1) al art. 7; așa fiind, în reglementarea anterioară Legii nr. 212/2018, termenul de 30 de zile curge pentru terț de la momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ; este de semnalat însă că, în ceea ce privește punctul de calcul al termenului de 30 de zile, în Legea nr. 212/2018, de modificare a Legii nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2018, termenul este determinat de momentul de la care terțul a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, această nouă abordare legislativă confirmând unele soluții ale instanțelor de contencios, care s-au pronunțat în sensul că esențial este ca terțul să cunoască efectiv conținutul actului administrativ (autorizația de construire) și actele anexă ale acesteia (documentația tehnică și proiectul de autorizație de construire) (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 2.391 din 12 iulie 2017);

- așa fiind, îndeplinirea exigențelor legale prevăzute de art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 nu poate reprezenta momentul în care terțul a luat cunoștință de conținutul actului, deoarece aceste dispoziții legale reglementează doar o formă de publicitate a autorizației de construire, ținând seama de caracterul public al acestui tip de act administrativ, instituindu-se, de fapt, o excepție de la regula conform căreia în materia actului administrativ cu caracter individual acesta nu este opozabil terților, nefiind supus niciunei forme de publicitate; de altfel, faptul că neîndeplinirea formalității de publicitate nu condiționează legalitatea autorizației de construire, ci doar executarea ei, căci în lipsa îndeplinirii formalității legale de publicitate actul nu ar putea fi pus în executare (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: deciziile nr. 1.322 din 19 mai 2017, nr. 346 din 23 februarie 2017 și nr. 1.375 din 2 martie 2018);

- dimpotrivă, într-o altă speță, aceeași instanță a considerat că "faptul afișării existenței autorizației de construire pe panoul menționat de norma legală incidentă reprezintă o modalitate obiectivă de aducere la cunoștința publicului a existenței unei autorizații de construire, fiind îndeplinită astfel cerința legală în privința celor ce se pretind vătămați de actul administrativ, respectiv de a avea cunoștință de existența unui anumit act, în speță a acelui care permite construirea" (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.853 din 21 martie 2018).

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

27.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu a fost identificată jurisprudență cu privire la problemele de drept supuse dezlegării, transmițând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la acestea.

28.

Din analiza punctelor de vedere exprimate de instanțe și a hotărârilor transmise de acestea, după caz, se desprinde concluzia că nu există o practică judiciară constantă care să contureze una sau mai multe orientări jurisprudențiale cu privire la problemele semnalate, iar opiniile exprimate de instanțe, fiind atât de nuanțate, nu pot fi grupate pe orientări.

29.

Astfel, următoarele sunt principalele interpretări jurisprudențiale și de opinie exprimate de instanțe:

A) Termenul de 30 de zile, în care terțul care se consideră vătămat prin emiterea unei autorizații de construire în beneficiul unei alte persoane poate formula plângere prealabilă, în condițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă, în toate cazurile, de la momentul la care se dovedește că terțul a luat efectiv cunoștință de autorizația de construire, ca stare de fapt, putându-se face dovada prin orice mijloace de probă.

30.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe:

- curțile de apel Oradea (Decizia nr. 1.571/CA/2017-R din 7 iulie 2017) și Iași;

- tribunalele Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Teleorman, Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - o opinie) și Constanța (Secția de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 2.074 din 17.09.2014, nr. 640 din 18.05.2016, nr. 2.621 din 12.11.2014 și nr. 245 din 3.02.2017).

B) Termenul curge de la data la care terțul care se consideră vătămat a luat cunoștința de autorizația de construire și de conținutul ei și, inclusiv în cazul în care au început lucrările de construire, nu se poate considera că autorizația de construire a intrat în circuitul civil, ea devenind irevocabilă doar după soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

31.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe:

- curțile de apel Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.541 din 17.10.2016, nr. 1.811 din 5.10.2017 și nr. 2.174 din 22.05.2018) și Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 826/CA din 29 iunie 2015 și nr. 225 din 25 februarie 2015);

- Tribunalul Argeș.

C) Tribunalul Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal (o opinie) a apreciat că termenul începe să curgă de la data când terțul a luat cunoștință efectiv de existența autorizației, însă cel mai târziu de la data afișării panoului de identificare a investiției la locul realizării construcției, în temeiul art. 76 alin. (1) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

D) Curtea de Apel Brașov a apreciat că chestiunea de drept la care se referă prima întrebare din sesizare a fost reglementată prin dispozițiile art. I pct. 5 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative (Legea nr. 212/2018), prin care prevederile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 au fost modificate.

E) Curtea de Apel Galați și Tribunalul Maramureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 3.413 din 13.12.2017) au considerat că:

- prin edictarea regulilor speciale de publicitate, prevăzute de actele normative aplicabile în materie, legiuitorul nu a înțeles să instituie o prezumție de informare a terților, ele asigurând accesul la aceste informații publice. Momentul în care terții iau cunoștință de existența unui act administrativ vătămător este legat de elemente extrinseci, de acte sau fapte survenite ulterior, cărora judecătorul le poate da semnificația cuvenită, în raport cu circumstanțele cauzei și păstrând un just echilibru între interesele părților în litigiu;

- chiar dacă nu se mai pune problema revocării actului, în condițiile în care a început lucrarea, autorizația de construire intrând în circuitul civil, totuși, terțul vătămat, față de răspunsul primit, va aprecia dacă se mai adresează instanței de contencios administrativ.

F) Curtea de Apel Craiova a opinat în sensul că cererea de anulare a autorizației de construire, formulată de către un terț, poate fi introdusă la data la care petentul a primit răspunsul la plângerea prealabilă sau la data la care a expirat termenul de răspuns la aceasta, după caz, arătând că soluțiile ce urmează a fi date problemelor de drept în discuție trebuie nuanțate, astfel:

- întrucât titularul acțiunii în anularea autorizației de construire/desființare este, în principiu, un terț ce se consideră lezat în drepturile sau interesele sale legitime, sunt aplicabile normele art. 11 din Legea nr. 554/2004, atât în ceea ce privește termenul de prescripție, cât și în ceea ce privește termenul de decădere, reglementat în alin. (2) al textului legal menționat;

- art. 11 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv în forma în vigoare după modificările aduse prin Legea nr. 212/2018) nu recunoaște dreptul de a introduce acțiunea în anulare, direct, de la data cunoașterii actului administrativ a cărui anulare se solicită, ci de la momentele individualizate prin art. 11 alin. (1) lit. a) -d); aceasta cu atât mai mult cu cât o analiză corectă a art. 12 din Legea nr. 50/1991 pleacă de la premisa că trebuie cunoscute atât existența autorizației de construire (în acest sens fiind relevante momentele prezentate în conținutul sesizării), cât și faptul că aceasta este emisă cu încălcarea prevederilor legale (aspecte ce pot sau nu pot fi cunoscute la data observării autorizației de construire);

- irevocabilitatea autorizației de construire nu se raportează la efectele acesteia, intrate în circuitul civil; autorizația de construire, potrivit art. 1 din Legea nr. 50/1991, dă dreptul la executarea unei construcții, iar efectele civile ale edificării construcției se prezintă după finalizarea acesteia, potrivit art. 37 din aceeași lege (întocmirea procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor);

- astfel, dreptul de a executa construcția nu este un drept subiectiv civil (nu afectează circuitul civil) și, mai mult, nu este un drept garantat de lege, prin stabilitate, atât timp cât autoritățile administrației publice pot cere oprirea executării lucrărilor și, respectiv, desființarea construcțiilor edificate cu încălcarea prevederilor legale;

- de asemenea, în mod tradițional, doctrina administrativă tratează irevocabilitatea autorizațiilor de construire prin prisma exceptării de la regula revocabilității a actelor care au fost realizate material, și nu prin prisma intrării efectelor acestora în circuitul civil;

- nu în ultimul rând, trebuie reținută și finalitatea plângerii prealabile, de a da posibilitatea autorităților administrației publice locale emitente să ia măsuri pentru oprirea executării lucrărilor, respectiv de a urmări intrarea în legalitate.

G) Tribunalul București a considerat că:

- în situația în care terțul a avut o posibilitate rezonabilă de a-și da seama de existența unor vicii ale autorizației de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoștință de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de așa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentației care a stat la baza emiterii autorizației, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terțul are acces la această documentație. În orice caz, terțul are datoria de a se comporta diligent și de a face demersuri pentru studierea documentației imediat ce află de existența unei autorizații potențial vătămătoare;

- autorizația de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcției; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu la momentul în care începe edificarea construcției, autorizația devine irevocabilă.

VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

32.

Prin Adresa nr. 1.872/C/2.591/III-5/2018 din 2 august 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.

VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

33.

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra conformității dispozițiilorart. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 cu dispozițiile Legii fundamentale prin mai multe decizii: nr. 834 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 28 februarie 2018; nr. 659 din 15 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 892 din 27 noiembrie 2015; nr. 1.224 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 10 noiembrie 2011; nr. 973 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 10 august 2010; nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007.

34.

Instanța de contencios constituțional a statuat "cu valoare de principiu că procedura prealabilă reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu este de natură să afecteze accesul liber la justiție ori dreptul la un proces echitabil și că instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar, pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității. De asemenea, Curtea a reținut că nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic. În plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Prin urmare, Curtea a statuat că «parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional, nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești»" (Decizia nr. 834 din 14 decembrie 2017).

35.

De asemenea, examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (7) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională a reținut următoarele:

"(...) în motivarea acesteia, se susține că textele de lege criticate, care instituie obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ, sunt neconstituționale în măsura în care comunicarea actului contestat este interpretată ca fiind și simpla înștiințare cu privire la emiterea respectivului act, iar nu comunicarea în scris a actului în sine. Din examinarea conținutului dosarului, Curtea observă că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în soluționarea unei acțiuni în contencios administrativ generată de împrejurarea că autorului excepției i s-a retras autorizația de acces la informații clasificate și a fost trecut în rezervă prin ordin al directorului Serviciului Român de Informații. Cu privire la emiterea acestor acte, autorul excepției a fost înștiințat verbal de către comandantul unității, iar în scris printr-o adresă transmisă prin poștă după un an și 6 luni, în care se preciza că decizia de retragere a autorizației de acces la informații clasificate și ordinul de trecere în rezervă nu îi pot fi comunicate întrucât au caracter de secret de stat. După primirea acestei adrese, autorul excepției a solicitat instanței de contencios administrativ anularea celor două acte, considerând că termenul de contestare prevăzut de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a început să curgă, în condițiile în care acestea nu i-au fost niciodată comunicate, nefiindu-i aduse la cunoștință printr-o adresă scrisă măcar numărul și data emiterii acestora ori temeiul de drept, dacă nu și cel de fapt. Curtea reține, de asemenea, că, în apărare, Serviciul Român de Informații a solicitat respingerea acțiunii ca urmare a neparcurgerii de către reclamant a procedurii prealabile impuse de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, susținând că acesta ar fi trebuit să formuleze plângere împotriva măsurii retragerii autorizației de acces la informații clasificate și a ordinului de trecere în rezervă în termen de 30 de zile de la data la care a luat cunoștință de conținutul lor, menționând, totodată, că aducerea la cunoștință a deciziei de retragere a autorizației de acces la informații clasificate și comunicarea ordinului de trecere în rezervă au fost consemnate într-un proces-verbal semnat de petent la data la care i s-a făcut și comunicarea verbală cu privire la emiterea celor două acte.

14.

În acest context faptic, Curtea constată că excepția de neconstituționalitate apare ca inadmisibilă, în cauză fiind ridicată, în realitate, o problemă de aplicare a legii la speță, care ține exclusiv de competența instanței de judecată. Ca atare, având în vedere că modalitatea de aplicare la cauze individual determinate a textelor de lege deduse controlului nu reprezintă o problemă de constituționalitate, excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca inadmisibilă, din perspectiva învederată excedând competenței instanței de contencios constituțional" (Decizia nr. 659 din 15 octombrie 2015).

36.

Tot astfel, cu privire la dispozițiile art. 7 alin. (3) și (7) din Legea nr. 554/2004, s-a statuat că:

"Dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevăd dreptul persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoștință de existența actului, pe orice cale, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7) al aceluiași articol.

Examinând critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 față de prevederile art. 16 și ale art. 21 din Constituție, Curtea constată că este neîntemeiată. Aceasta deoarece textul de lege menționat, prin însuși conținutul său normativ, garantează, în condiții identice, accesul liber la justiție al oricărei persoane vătămate printr-un act administrativ, cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Analizând însă prevederile art. 7 alin. (7) din aceeași lege, Curtea constată că susținerile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea principiului liberului acces la justiție sunt întemeiate, urmând a admite excepția de neconstituționalitate.

Potrivit acestor dispoziții legale, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului - termen prevăzut de alin. (1) al art. 7 - dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de prescripție.

Curtea constată că dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac distincție între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, și anume dacă aceasta este însuși destinatarul actului sau are calitatea de terț față de acesta. Fără a opera o diferențiere în acest sens, textul de lege prevede același termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terților, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceștia nu au posibilitatea reală de a cunoaște existența de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoștință doar destinatarului său prin comunicare. Așa fiind, terții - persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim - se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaște existența unui act administrativ adr

§ Cauze similare