ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 814/2023

Ședința publică din data de 16 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 15.10.2021 pe rolul Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății-Direcția Politica Medicamentului, Dispozitivelor și Tehnologiilor Medicale și S.C. B. S.R.L., anularea Anexei nr. 1 din 12.10.2020 la Autorizația de funcționare farmacie nr. 9309/EN4499 din 29.04.2013 a farmaciei în structura S.C. A. S.R.L. din orașul Aleșd, str. x, jud. Bihor, și anularea adresei de răspuns nr. reg. x/18.05.2021 prin care Ministerul Sănătății a răspuns plângerii prealabile formulate de reclamantă.

Prin sentința civilă nr. 160 din 13 decembrie 2021, Curtea a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâta S.C. B. S.R.L., prin lichidator judiciar C. și a respins acțiunea, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

A arătat că, în cursul anului 2021, a aflat că s-a emis Anexa nr. 1 din 12.10.2020 la Autorizația de funcționare farmacie nr. 9309/EN4499/29.04.2013 prin care s-a menționat că farmacia se repune în situația anterioară și, practic, a fost lipsită de proprietate asupra autorizației de funcționare farmacie.

A formulat plângerea prealabilă către Ministerul Sănătății, ce a fost înregistrată sub nr. reg. x/07.05.2021, și a solicitat revocarea Anexei nr. 1 la autorizație. Prin Adresa nr. x/18.05.2021, Ministerul Sănătății a răspuns plângerii, fără, însă, să precizeze în mod clar soluția adoptată, astfel că a formulat acțiunea ce face obiectul prezentului dosar.

Hotărârea instanței este nelegală pentru că, prin admiterea excepției inadmisibilității, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, motiv de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Excepția inadmisibilității a fost greșit admisă întrucât actul atacat nu i-a fost comunicat, astfel că nu a început să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile. Mai mult, nu era destinatarul actului, ci un terț față de aceasta, întrucât Anexa I la autorizație a fost emisă la cererea și în favoarea B. S.R.L., fiind comunicată numai acesteia. În aceste condiții, putea să formuleze plângerea prealabilă în condițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în termen de 30 de zile de la momentul la care a luat cunoștință pe orice cale despre existența actului, aspect necontestat.

A susținut recurenta că afișarea unei liste de autorizații anulate pe site-ul Ministerului Sănătății nu reprezintă o comunicare în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004. În raport cu cele reținute prin Decizia nr. 74/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu i se putea pretinde să verifice în mod constant site-ul ministerului pentru a verifica dacă i-a fost anulată autorizația de funcțoinare.

Fără a cunoaște actul administrativ în integralitatea sa, pentru că pe site s-a menționat la rubrica "Farmacii anulate" doar numărul autorizației de funcționare x din 29.04.2013 cu indicarea denumirii A., nu putea formula plângerea prealabilă temeinică, ci, eventual, una pur formală.

Comunicarea prin publicitate este o modalitate de comunicare prevăzută în cazul actelor administrativ-fiscale, dar, și în cazul acestora, este o modalitate subsidiară, în cazul în care nu este posibilă comunicarea prin poștă.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede pentru formularea plângerii prealabile un termen de 30 de zile, care va începe să curgă numai de la data comunicării actului administrativ.

Instanța constituțională, prin Decizia nr. 797/2007, a considerat că destinatarul ia cunoștință de existența actului administrativ prin comunicare, iar, în cazul unui terț, căruia nu i se comunică actul administrativ, este neconstituțională impunerea unui termen de 6 luni de la emiterea actului administrativ pentru formularea plângerii prealabile.

Destinatarul actului atacat a fost pârâta B. S.R.L., iar Anexa I i-a fost comunicată numai acesteia.

A mai susținut recurenta că, potrivit art. 193 C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de pârât prin întâmpinare. Însă, în cauză, această excepție a fost invocată de intimata S.C. B. S.R.L. care nu este emitentul actului atacat și, deci, nu era îndreptățită să invoce excepția inadmisibilității.

Intimatul-pârât Ministerul Sănătății și intimata-pârâtă S.C. B. S.R.L. au depus, fiecare, întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinare și în raport cu dispozițiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru formularea tardivă a plângerii prealabile a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente.

1.1. Preliminar, referitor la susținerile recurentei-reclamante pe care le apreciază a fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Criticile recurentei, vizând admiterea excepției inadmisibilității în mod greșit, nu pot fi circumscrise acestui motiv de casare, urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.2. Astfel, Înalta Curte apreciază că instanța a interpretat eronat dispozițiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurenta-reclamantă, cu referire la data la care recurenta a luat cunoștință de actul atacat.

Aspect necontestat, Autorizația de funcționare nr. x/29.04.2013 și Anexa I la aceasta din data de 12.10.2020 au fost publicate pe site-ul Ministerului Sănătății la 14.10.2020, fără, însă, a fi comunicate și recurentei A. S.R.L..

Într-adevăr, contrar aprecierilor recurentei, instanța de fond în mod corect a constatat că respectivul act este un act administrativ cu caracter individual care se adresează reclamantei A. S.R.L..

Însă, Înalta Curte nu poate împărtăși soluția și raționamentul juridic al primei instanțe cu referire la faptul că autorizația și anexa la aceasta se consideră comunicate destinatarului său la data publicării pe site-ul emitentului Ministerul Sănătății, conform art. 69 alin. (7) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 444/2019 privind înființarea, organizarea și funcționarea unităților farmaceutice.

Publicarea și comunicarea reprezintă condiții procedurale posterioare ale actelor administrative și reprezintă interes deosebit pentru a se stabili momentul de la care actele urmează să intre în vigoare și să producă efecte juridice.

Ca regulă generală, actele normative se publică, iar actele administrative individuale se comunică persoanelor interesate.

Publicarea este definită ca fiind operațiunea prin care un act administrativ ce conține reguli generale și impersonale este adus la cunoștința cetățenilor, iar momentul de la care actul administrativ intră în vigoare și produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative și, respectiv, al comunicării actelor individuale. Prin efectele juridic ale actelor administrative se înțeleg drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Or, actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul acțiunii nu a fost comunicat destinatarului său, A. S.R.L., deși, ca efect al acestuia, i-a fost anulată autorizația de funcționare farmacie.

Mai reține Înala Curte, în ceea ce privește aplicabilitatea art. 69 alin. (7) din Normele aprobate prin Ordinul MS nr. 444/2019, că acest articol reglementează inspecția de supraveghere în farmacii exercitată de personalul Ministerului Sănătății și Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și prevede întocmirea unui raport de inspecție care este transmis și deținătorului autorizației de funcționare sau reprezentantului legal al acestuia și care poate fi contestat la Direcția politica medicamentului, a dispozitivelor și tehnologiilor medicale. Răspunsul la contestație se comunică solicitantului și, abia apoi, Ministerul Sănătății, urmare a inspecției de supraveghere, va afișa lista unităților farmaceutice a căror autorizație a fost anulată.

Însă, în cauză, Anexa nr. 1 la Autorizația de funcționare nr. x/29.04.2013 a S.C. A. S.R.L., prin care a fost anulată autorizația de funcționare farmacie, nu a fost emisă urmare a inspecției de supraveghere reglementate de art. 69 din Normele aprobate prin Ordinul MS nr. 444/2019, procedură în care să fie implicată și deținătorul autorizației de funcționare, ci a fost emisă "urmare a sentinței civile nr. 433/F/2017-definitivă și a cererii înregistrate la MS cu nr. x/24.06.2020". Deținătorul autorizației de funcționare farmacie care a fost anulată nu a fost implicat în niciun fel și nu avea cunoștință de demersurile efectuate la Ministerul Sănătății.

Astfel, Înalta Curte nu poate valida raționamentul primei instanțe, în sensul că data comunicării actului contestat către recurentă ar fi data publicării pe site-ul Ministerului Sănătății, 14.10.2020.

Rațiunea comunicării actului administrativ este cunoașterea acestuia pentru ca partea împotriva căreia a fost emis să poată, eventual, să-l conteste, ocazie cu care poate să-și formuleze apărările. Însă, indiferent de modalitatea de comunicare folosită de autoritatea emitentă, rezultatul trebuie să fie același, cel interesat să aibă cunoștință de act.

Avându-se în vedere caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter individual, și reținându-se că acesta nu a fost comunicat destinatarului său, recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., termenul pentru formularea plângerii prealabile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 se calculează de la data la care partea a luat cunoștință de existența actului, și nu de la data publicării pe site-ul autorității emitente.

Această interpretare este în acord și cu principiul accesului liber la justiție și cu principiul dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituție și de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar D. împotriva sentinței nr. 160 din 13 decembrie 2021 a Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.