ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2296/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Politica Medicamentului, a Dispozitivelor și Tehnologiilor Medicale: 1. anularea adresei nr. x/25.11.2021 prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva adresei-răspuns nr. x/30.09.2021; 2. obligarea pârâtului la înscrierea pe anexa la autorizația de funcționare nr. x/21.12.2010 a mențiunii privind suspendarea voluntară a autorizației de funcționare pentru o perioadă de 180 de zile, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 116 din data de 15 septembrie 2022, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității; A respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect anularea adresei nr. x/25.11.2021 emisă de pârât; A respins, ca neîntemeiat, al doilea capăt al cererii de chemare în judecată formulate de către reclamanta A. S.R.L., în reorganizare judiciară, prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Politica Medicamentului, a Dispozitivelor și Tehnologiilor Medicale.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 116 din data de 15 septembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L, în reorganizare judiciară, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, casarea sentinței recurate și obligarea intimatului-pârât să înscrie pe anexa la autorizația de funcționare nr. x/21.12.2010 mențiunea privind suspendarea voluntară a autorizației de funcționare pentru o perioadă de 180 de zile, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești. În motivarea recursului arată că prin sentința nr. 1729/2018 a Tribunalului Iași, rămasă definitivă prin Decizia nr. 212/06.03.2019 a Curții de Apel Iași, s-a dispus anularea transferului fraudulos care a avut drept consecință scoaterea autorizației de funcționare farmacie nr. x din data de 21.12.2010 din patrimoniul S.C. A. S.R.L.; la data de 12.02.2021, Ministerul Sănătății a emis Anexa I la autorizație de funcționare sus-menționată prin care a înscris mențiunea cu privire la revenirea autorizației de funcționare nr. x din data de 21.12.2010 în patrimoniul societății. La data de 24.02.2021 a fost înregistrată în platforma PCUe sub nr. x din 24.02.2021, înregistrată la D.P.M.D.T.M. sub nr. x/25.02.2021, cererea recurentei de suspendare a autorizației de funcționare a farmaciei pentru o perioadă de 180 de zile, conform art. 21 din Legea 266/2008, fiind depuse documentele prevăzute de art. 8 din OMS nr. 444/2019 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 266/2008. Prin răspunsul înregistrat sub nr. x/30.09.2021, DPMDTM a respins cererea de suspendare, reținând că în susținerea cererii de suspendare a fost depus un document care nu mai produce efecte din anul 2011 și care nu mai era valabil în anul 2021 pentru justificarea suspendării activității; că farmacistul-sef menționat în autorizația de funcționare nr. x/21.12.2010 nu este C., ci D.; că declarația administratorului judiciar al recurentei nu poate reprezenta un document care să motiveze cererea de suspendare a activității, în înțelesul Legii farmaciei și a Legii privind procedura insolvenței. Precizează că împotriva răspunsului nr. x/30.09.2021 a formulat plângere prealabilă, care a fost respinsă prin adresa nr. x/25.11.2021 și care evocă, în esență, aceleași motive de respingere ca și răspunsul nr. x/30.09.2021. Recurenta-reclamantă susține că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau interpretarea greșită a normei de drept material. Primul motiv de nelegalitate se referă la respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere privind anularea răspunsului la plângerea prealabilă, emis de pârâtul-intimat sub nr. x/25.11.2021, susținând că, deși instanța de fond a reținut din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal decizia nr. 850/2007, judecătorul fondului a interpretat greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ce definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere. Consideră că adresa nr. x/30.09.2021 emisă de Direcția Politica Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din cadrul Ministerului Sănătății nu constituie un refuz nejustificat din perspectiva definiției date de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Susține că în adresa anterior menționată, autoritatea publică s-a raportat exclusiv la prevederile art. 8 din OMS nr. 444/2019, deși cererea de suspendare a autorizației s-a întemeiat pe art. 22 din Legea nr. 266/2008, și pe care intimatul-pârât nu le-a analizat, așa încât nu a existat o exprimare explicită a voinței de a nu rezolva cererea de suspendare, ceea ce scoate respectiva adresă din sfera refuzului nejustificat de a soluționa cererea și, implicit, face ca plângerea prealabilă să fie necesară. Astfel, consideră că instanța de fond a interpretat în mod greșit norma legală și, tot în mod greșit, a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/25.11.2021. Al doilea motiv de nelegalitate se referă la interpretarea greșită dată art. 21 alin. (1) din Legea 266/2008, în condițiile în care starea de insolvență este un motiv obiectiv și subzistă; că mențiunea privind reintrarea autorizației în patrimoniul S.C. A. S.R.L. a fost înscrisă de ministerul intimat pe anexa la autorizație abia la data de 12.02.2021; că reluarea activității farmaciei a fost imposibil de îndeplinit în lipsa intervenției autorității publice competente - Ministerul Sănătății, în timp ce subdobânditorul fraudulos al autorizației (SC E. SRL) a continuat să desfășoare activitatea de farmacie în baza autorizației, deși contractul de vânzare-cumpărare fond comerț nr. 111/14.09.2021, în temeiul căruia a dobândit autorizația, a fost anulat definitiv din 06.03.2019, prin Decizia nr. 212/2019 a Curții de Apel Iași. Mai arată că pentru a reîncepe activitatea era necesar să intre în posesia autorizației și că, în acest scop, a formulat cerere de executare silită, aceasta făcând obiectul dosarului de executare nr. 655/2019 deschis la BEJ F.; că la data de 19.10.2020, după mai bine de 1 an și 6 luni de la pronunțarea definitivă a Deciziei nr. 212/2019 a Curții de Apel Iași, Ministerul Sănătății, prin adresa nr. x/19.10.2020, încă refuza restituirea autorizației; că nu putea relua activitatea, autorizația fiind la Ministerul Sănătății, o dovadă în acest sens fiind faptul că ministerul a înscris pe autorizație mențiunea referitoare la anularea transferului fraudulos prin sentința nr. 1729/2018 și Decizia nr. 212/2019 abia în data de 12.02.2021, iar la data de 22.12.2021, odată cu introducerea unei acțiuni în anulare, pe calea cererii reconvenționale în dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel Bacău, Ministerul Sănătății a formulat cerere reconvențională. Or, în aceste condiții, susține că norma de la art. 21 alin. (1) din Legea 266/2008 a fost interpretată greșit de către instanța de fond, inclusiv din perspectiva aprecierii instanței de fond cu privire la scopul suspendării, sens în care arată că intenția valorificării autorizației de funcționare exprimată prin planul de reorganizare nu vine în contradicție cu intenția de reluare a activității exprimată prin cererea de suspendare, dat fiind faptul că una din sarcinile administratorului judiciar este de a maximiza averea persoanei juridice aflate în insolvență, reluarea activității de farmacie, urmată de o valorificare a autorizației împreună cu un fond de comerț funcțional, este mult mai profitabilă procedurii de reorganizare. Al treilea motiv de nelegalitate vizează aplicarea greșită a dispozițiilor art. 8 alin. (3) lit. b) din OMS nr. 444/2019. Astfel, arată că aspectul referitor la raportul de muncă care a încetat în urmă cu 10 ani se impunea a fi interpretat coroborat cu faptul că autorizația de funcționare a fost scoasă din patrimoniul societății și readusă ca urmare a anulării actului de transfer, ceea ce face să nu poată fi reținută lipsa de actualitate a încetării raporturilor de muncă al farmacistului șef, în condițiile în care contractul anulat este considerat că nu a fost încheiat niciodată, conform art. 1254 C. civ., așa încât momentul încetării raportului de muncă al farmacistului șef D. devine virtual vecin momentului la care autorizația a reintrat în patrimoniul recurentei, raționament care-l contrazice pe cel reținut de către prima instanță. În privința cauzei de încetare a raportului de muncă a farmacistului șef D. la 21.09.2011, acesta a venit pe fondul înstrăinării fondului de comerț și a autorizației de funcționare prin contract de vânzare-fond comerț nr. x din 14.09.2011, fiind o prezumție care decurge din succesiunea faptelor prezentate, prezumție care nu a fost răsturnată de ministerul intimat, astfel că aprecierea instanței de fond cum că cele două evenimente (încetarea raportului de muncă și înstrăinarea autorizației de funcționare) nu au legătură între ele, este lipsită de fundament. Critică argumentul instanței de fond în sensul că nu a dovedit că raporturile de muncă ale farmacistului șef nominalizat pe anexa la autorizație (D.) au intervenit după reintrarea autorizației în patrimoniu. Precizează că referirea din cuprinsul cererii la o altă persoană (C.) este rezultatul unei erori materiale. Consideră că instanța de fond a dat o hotărâre cu încălcarea dispozițiilor referitoare la rolul activ al judecătorului (art. 26 C. proc. civ.), de vreme ce numita D., este nominalizată pe autorizația de funcționare în care este indicat și sediul (punctul de lucru) în care farmacia funcționează.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sunt nefondate criticile ce privesc soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii formulate cu privire la răspunsul la plângerea prealabilă, acesta nefiind un act administrativ. Pe fondul cauzei, consideră că refuzul Ministerului Sănătății cu privire la cererea de suspendare a activității farmaciei este întemeiat pe prevederile legale în vigoare

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 4 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 3 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății - Direcția Politica Medicamentului, a Dispozitivelor și Tehnologiilor Medicale: anularea adresei nr. x/25.11.2021 prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva adresei-răspuns nr. x/30.09.2021; obligarea pârâtului la înscrierea pe anexa la autorizația de funcționare nr. x/21.12.2010 a mențiunii privind suspendarea voluntară a autorizației de funcționare pentru o perioadă de 180 de zile, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești. Prima instanță a respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect anularea adresei nr. x/25.11.2021 emisă de pârât și ca neîntemeiat al doilea capăt al cererii de chemare în judecată formulate de către reclamanta A. S.R.L., în reorganizare judiciară, prin administrator judiciar B.. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs reclamanta A. S.R.L, în reorganizare judiciară, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Într-o primă critică, recurenta-reclamantă susține că judecătorul fondului a interpretat greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ce definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, în condițiile în care adresa nr. x/30.09.2021 emisă de Direcția Politica Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din cadrul Ministerului Sănătății nu constituie un refuz nejustificat, ceea ce face ca plângerea prealabilă să fie necesară. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că argumentul este nefondat. Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a solicitat Ministerului Sănătății, printr-o cerere încărcată pe platforma electronică a acestuia, sub nr. x din 24.02.2021, notarea suspendării autorizației de funcționare a farmaciei nr. x/21.12.2010 pentru o perioadă de 180 de zile, astfel cum prevăd dispozițiile art. 21 din Legea nr. 266/2008 și Ordinul nr. 444/2019 al Ministerului Sănătății. Ministerul Sănătății, prin Direcția Politica Medicamentului, a Dispozitivelor și Tehnologiilor Medicale, a respins cererea recurentei-reclamante, comunicându-i decizia luată prin adresa nr. x/30.09.2021, pe care recurenta-reclamantă a atacat-o cu plângere prealabilă, formulată în temeiul art. 7 din Legea 554/2004, ce i-a fost respinsă pentru aceleași argumente, potrivit adresei nr. x/25.11.2021. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Prin urmare, pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Înalta Curte constată că, în cauză, prin conținutul concret al răspunsului la contestația administrativă a recurentei-reclamante, nu s-a dat naștere la niciun drept și la nicio obligație din sfera dreptului administrativ, fiind vorba despre un simplu răspuns la contestația recurentei-reclamante adresate Ministerului Sănătății cu privire la adresa nr. x/30.09.2021. Prin urmare, prima instanță a reținut în mod corect că adresa nr. x/25.11.2021 nu are natura juridică a unui act administrativ și nu poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ, motiv pentru care excepția de inadmisibilitate reținută are caracter întemeiat. Printr-un al doilea motiv de nelegalitate a hotărârii recurate, recurenta-reclamantă invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 21 alin. (1) din Legea 266/2008, în condițiile în care starea de insolvență este un motiv obiectiv și subzistă. Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008: "(1) Pentru motive întemeiate sau pentru motive obiective invocate de deținătorul autorizației prevăzute la art. 10 alin. (1), Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare pe o perioadă de până la 180 de zile", iar potrivit alin. (4) al aceluiași articol: "(4) Documentația necesară suspendării activității pe o perioadă ce depășește 30 de zile calendaristice se depune la Ministerul Sănătății, în vederea înscrierii mențiunii de suspendare." În concret, documentația necesară suspendării activității farmaciei și situațiile în care aceasta se poate dispune sunt reglementate prin art. 8 alin. (1) și (3) din Normele privind înființarea, organizarea și funcționarea unităților farmaceutice, din 25.03.2019, parte integrantă din Ordinul MS nr. 444/2019, potrivit cărora: "Art. 8. - (1) Suspendarea voluntară a autorizației de funcționare a unei unități farmaceutice, ca urmare a întreruperii activității în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (1) și art. 27 alin. (1) din lege, pe o perioadă mai mare de 30 de zile, se înscrie ca mențiune pe anexă la autorizația de funcționare, pe baza următoarelor documente, transmise electronic către Ministerul Sănătății: a) Cerere tip potrivit modelului nr. 14 din anexa la prezentele norme; b) Cererea motivată a deținătorului autorizației; c) Autorizația de funcționare sau duplicatul emis de Ministerul Sănătății în cazul pierderii autorizației; d) Dovada achitării taxei prevăzute de lege; e) Dovada transmiterii către Colegiul Farmaciștilor din România, filiala teritorială corespunzătoare județului în care unitatea farmaceutică își desfășoară activitatea a notificării potrivit modelului nr. 9 din anexa la prezentele norme; f) Extras REVISAL sau alt document edificator din care să reiasă modificarea încadrării farmacistului-șef sau a asistentului medical de farmacie-șef, atunci când lipsa acestuia motivează cererea de suspendare; g) Contractul de închiriere sau alt document edificator de deținere a spațiului atunci când lipsa acestuia motivează cererea de suspendare. (...) (3) Motivele pentru care Ministerul Sănătății poate aproba întreruperea activității farmaciei comunitare și drogheriei, pentru o perioadă de până la 180 de zile, sunt: a) încetarea/expirarea/suspendarea contractului de închiriere sau a contractului de comodat asupra spațiului; b) încetarea contractului de muncă al farmacistului-șef sau al asistentului medical de farmacie-șef, fără posibilitatea preluării atribuțiilor de către alt farmacist sau asistent medical de farmacie; c) concediu medical sau concediu de odihnă în cazul unităților farmaceutice ce au în schema de personal doar un farmacist, respectiv un asistent medical de farmacie pentru drogherie; d) modificări aduse spațiului unității farmaceutice; e) decesul farmacistului-șef fără posibilitatea delegării atribuțiilor acestuia către un alt farmacist." Or, în speță, recurenta-reclamantă nu s-a aflat în niciuna dintre ipotezele prevăzute la art. 8 alin. (3) din OMS nr. 444/2019. Contrar celor susținute de către recurenta-reclamantă și în acord cu considerentele instanței de fond, Înalta Curte constată că argumentul privind încetarea contractului de muncă al farmacistului-șef nu poate fi reținut, în condițiile în care pentru D., acesta a încetat la data de 21.09.2011, potrivit datelor din REVISAL, comunicate de către ITM Iași, or, recurenta-reclamantă a solicitat Ministerului Sănătății suspendarea autorizației prin cererea formulată la data de 24.02.2021 și înregistrată sub nr. x Având în vedere acest aspect, în mod corect intimatul-pârât nu a aprobat cererea recurentei-reclamante, în condițiile în care aceasta nu a reluat prestarea activității de farmacie și nici nu a dovedit că încetarea raporturilor de muncă a farmaciștilor șefi a intervenit după momentul reintrării în patrimoniul său a autorizației de funcționare. Aceasta pentru că rațiunea suspendării voluntare a autorizației de funcționare a unei unități farmaceutice, astfel cum reiese din textele de lege anterior redate, are la baza premisa unei întâmplări cu potențial destabilizator al activității unității famaceutice, în considerarea căreia se impune suspendarea activității până la remedierea situației. Or, în cauză nu poate fi reținută o asemenea ipoteză. Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că starea de insolvență a societății recurente nu poate constitui temei pentru suspendarea voluntară a autorizației de funcționare, aceasta nefiind menționată la art. 8 alin. (3) din Ordinul MS nr. 444/2019 printre cauzele ce pot conduce la o asemenea suspendare. Pe de altă parte, suspendarea voluntară a autorizației de funcționare a farmaciei reprezintă o situație de excepție ce nu poate fi dispusă decât pentru ipotezele vizate în mod expres de către legiuitor, fără a putea fi extinsă, prin analogie, altor situații. Din această perspectivă, nu prezintă relevanță argumentul recurentei-reclamante conform căruia intenția valorificării autorizației de funcționare exprimată prin planul de reorganizare nu vine în contradicție cu intenția de reluare a activității exprimată prin cererea de suspendare, câtă vreme societatea nu a făcut dovada că se încadrează uneia dintre situațiile prevăzute la art. 8 alin. (3) din Ordinul MS nr. 444/2019, care să permită suspendarea autorizației de funcționare. Prin al treilea motiv de nelegalitate a hotărârii recurate, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 8 alin. (3) lit. b) din OMS nr. 444/2019, în condițiile în care instanța trebuia să rețină cont de faptul că autorizația de funcționare a fost scoasă din patrimoniul societății și readusă ca urmare a anulării actului de transfer. Critica este nefondată, dat fiind faptul că dispozițiile art. 8 alin. (3) lit. b) din OMS nr. 444/2019 sunt clare în acest sens cu privire la situațiile în care se poate dispune măsura suspendării autorizației de funcționare, motiv pentru care prima instanță a reținut în mod corect că pretinsa încetare a contractului de muncă al farmacistului-șef, prevăzută la art. 8 alin. (3) lit. b) din Ordinul MS nr. 444/2019 nu justifică aprobarea întreruperii de activitate, deoarece aceasta implică, ca și situație premisă, faptul că societatea desfășoară în concret activitatea de farmacie, context în care intervine încetarea contractului de muncă al farmacistului șef, or, situația de fapt relevă că reclamanta nu desfășoară această activitate, iar contractul de muncă al farmacistului șef a încetat la data de 21.09.2011, astfel că pârâtul în mod corect și legal a refuzat să aprobe întreruperea de activitate pentru acest motiv, câtă vreme reclamanta nu a reluat prestarea activității de farmacie și nu a dovedit că încetarea raporturilor de muncă a farmaciștilor șefi a intervenit după momentul reintrării în patrimoniul său a autorizației de funcționare. De asemenea, cu privire la neconcordanța între numele farmacistului șef înscris în anexa la autorizație, Înalta Curte constată că în recurs recurenta-reclamantă a precizat că este vorba de D. și că dintr-o eroare materială a indicat ca farmacist șef pe C.. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că motivele invocate de recurenta-reclamantă A. S.R.L. în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care a fost dată cu respectarea tuturor normelor legale de procedură, precum și cu corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor de drept material incidente circumstanțelor factuale reținute, prin raportarea la susținerile părților litigante și la probatoriul administrat, nefiind incidente motivele de casare invocate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin administrator judiciar B. împotriva sentinței nr. 116 din data de 15 septembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.