Decizia nr. 14/2019 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 654/103/2018 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: "Dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea…

Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din data de 13 decembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 654/103/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, pentru o persoană care a ocupat o funcție eligibilă și față de care s-a constatat, în legătură cu această funcție, existența conflictului de interese, se aplică decăderea din dreptul de a exercita o funcție publică (respectiv din dreptul de a accede la poziția de funcționar public) potrivit art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 176/2010 sau i se aplică doar decăderea prevăzută de dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 (respectiv din dreptul de a accede la o funcție electivă)." II. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia a fost formulată sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile A. Acțiunea

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta, persoană fizică, având calitatea de funcționar public în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Neamț, a solicitat anularea Deciziei nr. 92 din 23.01.2018, prin care s-a dispus încetarea de drept a raportului de muncă dintre aceasta și instituția pârâtă, reintegrarea în funcția deținută anterior și obligarea pârâtei la plata de despăgubiri.

Reclamanta a avut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local B., județul Neamț, calitate în care a făcut obiectul unor verificări finalizate cu Raportul Agenției Naționale de Integritate nr. 13.978/G/II din 29.03.2016, prin care s-a constatat că s-a aflat în conflict de interese; mandatul de consilier local al reclamantei a expirat în anul 2016.

Ulterior, prin Decizia nr. 18/IS din 16.02.2017, reclamanta a fost numită în funcția de inspector de muncă, în cadrul instituției pârâte, ca urmare a promovării concursului de recrutare din perioada 10-12.01.2017. Prin Decizia nr. 92 din 23.01.2018, contestată de reclamantă, s-a dispus încetarea de drept a raportului de serviciu, în temeiul art. 98 alin. (1) lit. c), art. 54 lit. d) și art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 176/2010), reținându-se că reclamanta este lipsită de capacitate de exercițiu, fiind decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție publică, pe o perioadă de trei ani de la data rămânerii definitive a Raportului Agenției Naționale de Integritate nr. 13.978/G/II din 29.03.2016. B. Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința nr. 704/C din 29.06.2018, Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea deciziei contestate reținând, în esență, că instituția pârâtă a aplicat greșit dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, întrucât, la data constatării conflictului de interese (de către Agenția Națională de Integritate), reclamanta ocupa o funcție eligibilă, cea de consilier local, astfel că interdicția de a ocupa o funcție publică se limitează la o funcție eligibilă de aceeași natură, fără a se putea reține o interdicție de ocupare a unei funcții în sistemul public (funcționar public); s-a reținut, prin urmare, că fapta reclamantei, ce a condus la reținerea unui conflict de interese, a fost comisă în calitate de consilier local și nu își extinde efectele asupra perioadei în care nu mai are această calitate, întrucât sancțiunile aplicabile pentru fiecare categorie vizată de Legea nr. 176/2010 sunt specifice fiecărei categorii în parte; or, în cauză, autoritatea publică pârâtă aplică unui funcționar public o sancțiune prevăzută pentru persoana care anterior a ocupat o funcție eligibilă. C. Calea de atac formulată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul, criticând-o pentru greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010; recurentul a apreciat că o persoană față de care s-a constatat existența conflictului de interese "este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului".

În opinia recurentului, interdicția vizează toate funcțiile și demnitățile publice care intră sub incidența Legii nr. 176/2010, între acestea fiind și cele prevăzute de Legea nr. 188/1999; prin urmare, la data de 18.01.2018, când Raportul de evaluare a rămas definitiv, prin pronunțarea Deciziei nr. 101 din 18.01.2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 295/32/2016, instituția pârâtă avea obligația să se conformeze și să constate că raportul de serviciu este lovit de nulitate, fiind încetat de drept.

În acest context, instanța de recurs a pus în discuție, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare: "Art. 25. - (1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-pârât a considerat că interdicția prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se aplică pentru toate funcțiile publice care intră sub incidența acestei legi, între care se află și cele prevăzute de Legea nr. 188/1999, întrucât persoana față de care s-a constatat conflictul de interese nu mai îndeplinește o condiție esențială pentru a încheia un raport de serviciu în sectorul public, respectiv legalitatea.

Având în vedere că legea se referă la "persoana" față de care s-a constatat conflictul de interese, și nu la "funcționarul public/magistratul/persoana care a ocupat o funcție eligibilă", decăderea din dreptul de a ocupa o funcție publică intervine indiferent de calitatea pe care a avut-o la momentul constatării conflictului de interese și operează timp de 3 ani de la data la care această constatare are caracter definitiv.

Recurentul a făcut referire la Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, referitoare la soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în care s-au reținut următoarele: "(...) 39. Or, în interpretarea potrivit căreia o persoană cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese poate ocupa o altă funcție eligibilă decât cea care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, textul legal este în mod vădit contrar semnificației avute în vedere de legiuitor, care, prin Legea nr. 176/2010, a urmărit asigurarea integrității și transparenței în exercitarea tuturor funcțiilor și demnităților publice și al cărei scop este acela de a sancționa persoana în cauză prin stabilirea interdicției de a mai ocupa oricare dintre funcțiile eligibile. 40. De asemenea, a accepta interpretarea conform căreia unei persoane constatate a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese îi este interzis să mai ocupe doar funcția care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, putând, în schimb, ocupa orice altă funcție eligibilă, ar pune, practic, la îndemâna categoriilor de persoane vizate de Legea nr. 176/2010 un procedeu extrem de simplu de eludare a legii și a aplicabilității sancțiunilor instituite de aceasta, aspect de neconceput într-un stat de drept."

Recurentul apreciază că aceste considerente susțin interpretarea art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în sensul opiniei sale, iar o interpretare contrară ar fi de natură să lipsească de efecte juridice Raportul Agenției Naționale de Integritate și hotărârile judecătorești ce au analizat conflictul de interese, efectul fiind crearea unui precedent ce ar permite persoanelor aflate în stare de incompatibilitate sau conflict de interese să ocupe funcții publice, contrar voinței legiuitorului.

Intimata-reclamantă a susținut că analiza trebuie să pornească de la reglementarea distinctă a conflictului de interese pentru aleșii locali și pentru funcționarii publici, pentru care legiuitorul a prevăzut fapte și situații, precum și sancțiuni diferite. Prin urmare, dacă a fost constatat un conflict de interese în exercitarea unei funcții eligibile, sancțiunea ce constă în interdicția de ocupare a unei funcții trebuie să vizeze o funcție de aceeași natură, respectiv o funcție electivă, fără a se răsfrânge asupra dreptului persoanei de a ocupa o poziție de funcționar public; în mod corespunzător, conflictul de interese constatat în privința unui funcționar public nu poate conduce la interdicția de a candida pentru ocuparea unei funcții eligibile.

Intimata a făcut referire la aceeași Decizie a Curții Constituționale, nr. 418 din 3 iulie 2014, arătând că interdicția la care s-a referit instanța de contencios constituțional privea funcțiile eligibile, stabilindu-se că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituționale, în măsura în care sintagma "aceeași funcție" se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanșarea acestei proceduri, întrucât cauza se află în recurs, soluționarea litigiului pe fond depinde de modul în care se interpretează dispozițiile legale precizate, chestiunea de drept este nouă și, în urma consultării jurisprudenței, nu au fost identificate hotărâri prin care instanța supremă să fi statuat asupra problemei de drept invocate, care nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii, potrivit evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanța de trimitere a opinat că, în interpretarea dispozițiilor legale ce fac obiectul sesizării, trebuie să se pornească de la premisa că legiuitorul a prevăzut categorii distincte de persoane în privința cărora se poate constata existența unui conflict de interese ori a unei situații de incompatibilitate, pentru care a statuat sancțiuni distincte.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), coroborat cu art. 47 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, o încălcare a acestei interdicții fiind considerată conflict de interese.

Pe de altă parte, conflictul de interese privind funcționarii publici este reglementat de art. 79 din Legea nr. 161/2003, iar, potrivit art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999, constituie abatere disciplinară încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici.

Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, "în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta".

O astfel de derogare expresă este cea prevăzută la alin. (4) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, în care se stabilește că sancțiunile disciplinare nu pot consta în mustrare sau avertisment.

O altă derogare este cea prevăzută la art. 26 alin. (3) din același act normativ, prin care se stabilește că: "Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel."

Având în vedere regimul distinct al conflictelor de interese care pot interveni în exercitarea unei funcții electorale sau al exercitării unei funcții publice de natura celor reglementate de Legea nr. 188/1999, se poate susține că legiuitorul a avut în vedere ca și interdicțiile ce intervin după constatarea unui astfel de conflict să aibă efect în raport cu funcția în exercitarea căreia s-a produs încălcarea respectivei interdicții.

Cu alte cuvinte, în situația unui funcționar public cu privire la care s-a constatat, în mod definitiv, că s-a aflat în conflict de interese, operează interdicția de a ocupa o funcție publică (în care se includ funcțiile reglementate de Legea nr. 188/1999), timp de 3 ani, cu excepția celor electorale, așa cum prevede prima teză a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În situația în care, în această teză, legiuitorul ar fi avut în vedere ca interdicția să opereze pentru toate funcțiile, indiferent de natura lor (funcții alese sau funcții publice), nu mai era necesar să facă referire la exceptarea funcțiilor electorale. Teza a doua a aceluiași alineat face referire la situația persoanei care a ocupat o funcție eligibilă, stabilind că aceasta nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituționale în măsura în care sintagma "aceeași funcție" se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1. În considerentele acestei decizii, analiza s-a limitat la funcțiile elective în privința cărora ar opera interdicția stabilită de prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, și nu la toate funcțiile prevăzute la art. 1 din lege.

Într-o altă interpretare, însă, s-ar putea susține că textul analizat prevede în mod expres decăderea din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, iar art. 1 din această lege enumeră toate funcțiile, atât cele elective, cât și cele numite din instituții, autorități, organe publice [fiind incluși în această categorie toți funcționarii publici - alin. (1) pct. 31 al art. 1].

În acest context, trebuie avute în vedere considerentele paragrafului 38 din Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014 a Curții Constituționale, în care s-a reținut că "importanța și necesitatea reglementărilor în materia combaterii corupției și promovării integrității în sectorul public, în cadrul sistemului normativ național, sunt cunoscute și acceptate, aceste reglementări reprezentând răspunsul la o cerință reală a societății românești și o componentă de bază a dialogului României cu partenerii săi europeni, în cadrul procesului de evaluare a modului de îndeplinire a obligațiilor asumate de aceasta ca stat membru al Uniunii Europene. În jurisprudența sa (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 1.412 din 16 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 13 martie 2009, sau Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 659 din 3 octombrie 2009), Curtea a statuat, printre altele, că din rațiuni de prevenire a faptelor de corupție de către anumite categorii de personal, anume individualizat, legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligații suplimentare, tocmai în considerarea activității pe care acesta o desfășoară, activitate de o anumită natură și importanță".

Or, pornind de la dezideratul de a asigura respectarea cerințelor de integritate în întregul sector public, intenția legiuitorului ar putea fi interpretată și în sensul aplicării interdicției de ocupare a oricărei funcții publice, elective sau numite, în situația persoanei care, în exercitarea unei funcții/demnități alese, a încălcat regimul conflictelor de interese sau s-a aflat în stare de incompatibilitate. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Decizia nr. 69 din 9 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 15 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea privind "interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar" reținând următoarele considerente: "51. Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani. Articolul invocat este edictat după cum urmează: «Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate». 52. Această sancțiune operează automat atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. Norma legală are ca efect interdicția pentru persoana vizată de a ocupa o funcție dintre cele menționate în textul legii, această interdicție putând să îi fie opusă, în temeiul simplei declarări a stării de incompatibilitate, ori de câte ori persoana respectivă își manifestă intenția de a accede la o funcție de această natură, fără a mai fi necesar ca prefectul să se fi pronunțat cu privire la acest aspect. Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunțate aceste consecințe juridice este lipsit de relevanță, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziția prefectului cu privire la această sancțiune, iar instanța de judecată nu ar putea înlătura aceste consecințe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separației puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative. 53. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, invocată de parte în fața instanței de fond, nu este relevantă, întrucât se referă la situații fundamental diferite de cea din speță și, de altfel, nu s-a pus în cauză problema incidenței unei norme europene. 54. De asemenea, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului invocată în litigiul de fond nu se referă la situații comparabile cu cea din speță. În Cauza Calmanovici c. României s-a pus problema prelungirii unei arestări preventive, iar în Cauza Hirst c. Regatul Unit s-a apreciat că este disproporționată o măsură de restrângere a dreptului de vot aplicată în mod automat tuturor condamnaților la o sancțiune privativă de libertate, pe toată perioada executării pedepsei. 55. Or, în speță este vorba de încetarea mandatului de primar ca urmare a constatării unei situații nelegale imputabile persoanei (starea de incompatibilitate) și de interdicția de a mai ocupa funcții eligibile pe o perioadă de trei ani. Este afectat, așadar, dreptul de a fi ales, nu dreptul de a alege, restrângerea este limitată în timp și există o vădită legătură între fapta imputată și sancțiune. Este nerelevant faptul că încetarea de drept a mandatului și decăderea din dreptul de a mai ocupa funcții eligibile se aplică în mod automat pentru toate situațiile de incompatibilitate, opțiunea legiuitorului situându-se în marja de apreciere a statului, acesta fiind în drept să considere că, ori de câte ori au fost încălcate normele privind incompatibilitatea, persoana vinovată nu mai poate fi învestită cu exercițiul autorității publice o perioadă limitată de timp. 56. În același sens, în Cauza Naidin c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o interdicție de ocupare a unei funcții publice aplicată în mod automat tuturor persoanelor cu privire la care s-a constatat că au avut calitatea de lucrători sau colaboratori ai fostei securități este conformă cu Convenția, inclusiv sub aspectul proporționalității." B. Jurisprudența tribunalelor și curților de apel

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu a fost identificată jurisprudență cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Următoarele instanțe au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării: a) Potrivit tribunalelor Galați, Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Dâmbovița (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal) și Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal) și Curții de Apel Suceava, reglementarea distinctă a conflictului de interese pentru aleșii locali și pentru funcționarii publici, pentru care legiuitorul a prevăzut fapte și situații, precum și sancțiuni distincte, duce la concluzia că, în situația în care a fost constatat un conflict de interese în exercitarea unei funcții eligibile, sancțiunea ce constă în interdicția de ocupare a unei funcții trebuie să vizeze o funcție de aceeași natură, respectiv o funcție electivă, fără a se răsfrânge asupra dreptului persoanei de a ocupa o poziție de funcționar public; în mod corespunzător, conflictul de interese constatat în privința unui funcționar public nu poate conduce la interdicția de a candida pentru ocuparea unei funcții eligibile.

S-a arătat că, față de regimul distinct al conflictelor de interese care pot interveni în exercitarea unei funcții electorale sau al exercitării unei funcții publice de natura celor reglementate de Legea nr. 188/1999, se poate susține că legiuitorul a avut în vedere ca și interdicțiile ce intervin după constatarea unui astfel de conflict să aibă efect în raport cu funcția în exercitarea căreia s-a produs încălcarea respectivei interdicții.

Așadar, în situația unui funcționar public cu privire la care s-a constatat în mod definitiv că s-a aflat în conflict de interese, operează interdicția de a ocupa o funcție publică (în care se includ funcțiile reglementate de Legea nr. 188/1999), timp de 3 ani, cu excepția celor electorale, așa cum prevede prima teză a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În situația în care, în această teză, legiuitorul ar fi avut în vedere ca interdicția să opereze pentru toate funcțiile, indiferent de natura lor (funcții alese sau funcții publice), nu mai era necesar a se face referire la exceptarea funcțiilor electorale.

Teza a doua din același alineat, al art. 25 din Legea nr. 176/2010, face referire la situația persoanei care a ocupat o funcție eligibilă, stabilind că aceasta nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. b) În opinia judecătorilor Tribunalului Hunedoara, în situația în care exercitarea funcției publice a încetat din orice alt motiv decât constatarea conflictului de interese ori stării de incompatibilitate, este aplicabilă decăderea reglementată de art. 25 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, respectiv interdicția de 3 ani care operează de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. În cazul în care motivul încetării exercitării funcției este existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate, este aplicabilă decăderea reglementată de teza I a aceluiași text legal, începând de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. c) Punctul de vedere al Curții de Apel Brașov (Secția de contencios administrativ și fiscal), materializat în Decizia nr. 1.267 din 14 noiembrie 2017, este că textul legal supus interpretării vizează o funcție eligibilă, în sensul neechivoc reținut de către Curtea Constituțională în Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014. d) Tribunalul Satu Mare (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) a apreciat că o persoană care a ocupat funcția de viceprimar, în legătură cu care s-a constatat existența stării de incompatibilitate, potrivit art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, este decăzută din dreptul de a ocupa o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul legii, inclusiv o funcție eligibilă, pe o perioadă de 3 ani, calculată conform prevederilor articolului anterior menționat. (Sentința nr. 763/CA din 21 noiembrie 2018, definitivă prin nerecurare). VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 13/C/51/III-5/2019 din data de 22 ianuarie 2019, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 418 din 3 iulie 2014 a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, constatându-se că acestea sunt constituționale, în măsura în care sintagma "aceeași funcție" se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege.

Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor legale supuse interpretării, Curtea Constituțională a reținut în considerentele acestei decizii următoarele: "(...) prevederile de lege criticate au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate, însă prin prisma unor critici de neconstituționalitate diferite de cele formulate în prezenta cauză [a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 481 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din data de 4 februarie 2014, Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, nepublicată încă (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 11 august 2014 - n.r.)]. 23. Cu acele prilejuri, Curtea a observat că prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie sancțiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcție ca urmare a săvârșirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Această interdicție de 3 ani privește funcțiile sau demnitățile publice prevăzute de Legea nr. 176/2010, cu excepția celor electorale. 24. Distinct de acestea, Curtea a reținut că, în contextul normativ de stabilire a unor interdicții în ceea ce privește funcțiile și demnitățile publice, prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcțiilor eligibile. Astfel, interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă, Curtea statuând că reglementarea supusă controlului de constituționalitate se integrează scopului legii - asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și nu contravine normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. 25. De asemenea, Curtea reține că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 au fost în atenția instanței de contencios constituțional cu prilejul soluționării conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, pe de altă parte (a se vedea Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013). 26. Cu acel prilej, Curtea, constatând existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție, și autoritatea legiuitoare, reprezentată de Senatul României, prin omisiunea acestuia din urmă de a finaliza procedura parlamentară cu privire la sesizarea Agenției Naționale de Integritate, a decis că Senatul României «urmează să decidă cu privire la încetarea sau nu a calității de senator a domnului Mora Akos Daniel, după interpretarea legală a dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010». 27. Totodată, în considerentele Deciziei nr. 460 din 13 noiembrie 2013, citată mai sus, Curtea a reținut că, în ceea ce privește hotărârea Senatului prin care se va dispune cu privire la problema în cauză, aceasta se va întemeia pe dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, text de lege care prevede că: «Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.» 28. Observând interpretările de care este susceptibil textul de lege menționat: pe de o parte, interpretarea, potrivit căreia termenul «aceeași» instituit de legiuitor nu poate fi interpretat ca fiind sinonim cu «toate», legiuitorul evidențiind tocmai identitatea funcției eligibile respective, iar, pe de altă parte, interpretarea conform căreia, odată constatată definitiv existența unei stări de incompatibilitate, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcție de natura celei care a generat starea de incompatibilitate, Curtea Constituțională a statuat că trebuie să existe o concordanță între litera și voința inițială a legiuitorului. 29. În aceste condiții, Curtea a considerat că Parlamentul României trebuie să declanșeze procedura legislativă în scopul adoptării unei legi prin care se interpretează dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. (...) 33. De aceea, în absența unei legi care să lămurească semnificația sintagmei menționate, Curtea constată că persistența unei norme, care, prin neclaritatea sa, este susceptibilă de interpretări multiple, ce pot conduce la adoptarea unor soluții juridice diametral opuse într-un domeniu fundamental al statului de drept - ocuparea funcțiilor eligibile -, este contrară principiului constituțional al obligativității respectării Constituției, supremației sale și a legilor. (...) 36. Sub acest aspect, pentru a corespunde exigențelor de claritate, precizie și previzibilitate, Curtea constată că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, în partea referitoare la «aceeași funcție», trebuie interpretate în sensul voinței legiuitorului de asigurare a integrității în exercitarea funcțiilor publice, inclusiv prin stabilirea unor interdicții și aplicarea unor sancțiuni în cazul persoanelor cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților sau conflictului de interese. 37. Astfel, plecând de la premisa că intenția legiuitorului a fost aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile sau conflictul de interese, fără a face vreo diferență între tipul funcțiilor elective deținute, Curtea constată că atribuirea pentru sintagma «aceeași funcție» a înțelesului unic de funcția care a generat starea de incompatibilitate sau conflict de interese este de natură să lipsească de eficacitate norma juridică respectivă, contrar spiritului Legii nr. 176/2010. (...) 39. Or, în interpretarea potrivit căreia o persoană cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese poate ocupa o altă funcție eligibilă decât cea care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, textul legal este în mod vădit contrar semnificației avute în vedere de legiuitor, care, prin Legea nr. 176/2010, a urmărit asigurarea integrității și transparenței în exercitarea tuturor funcțiilor și demnităților publice și al cărei scop este acela de a sancționa persoana în cauză prin stabilirea interdicției de a mai ocupa oricare dintre funcțiile eligibile.

De asemenea, a accepta interpretarea conform căreia unei persoane constatate a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese îi este interzis să mai ocupe doar funcția care a generat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, putând, în schimb, ocupa orice altă funcție eligibilă, ar pune, practic, la îndemâna categoriilor de persoane vizate de Legea nr. 176/2010 un procedeu extrem de simplu de eludare a legii și a aplicabilității sancțiunilor instituite de aceasta, aspect de neconceput într-un stat de drept.

Pe cale de consecință, pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera și spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinței reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conținutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existența unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcție eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menționează că, în litera și spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcția de consilier local sau județean și cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcție eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.).

Curtea constată, de asemenea, că numai în această interpretare prevederile de lege supuse controlului de constituționalitate sunt conforme dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Legea fundamentală, potrivit căruia funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate în condițiile legii. Într-adevăr, Constituția lasă la aprecierea legiuitorului ordinar stabilirea condițiilor de ocupare a funcțiilor și demnităților publice, însă acesta trebuie să se conformeze cerințelor de claritate și precizie a normei. În același timp, doar în această interpretare, sintagma «aceeași funcție» îl poată avertiza în mod inechivoc pe destinatarul său asupra gravității consecințelor nerespectării enunțului legal pe care îl cuprinde, astfel încât dreptul la ocuparea și exercitarea funcțiilor publice eligibile să nu rămână teoretic și iluzoriu.

Față de considerentele expuse, Curtea constată că, pentru a fi în acord cu Legea fundamentală și pentru a corespunde voinței reale a legiuitorului, sintagma «aceeași funcție» din cuprinsul art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 nu poate primi nicio altă semnificație decât aceea că noțiunea «aceeași» din cuprinsul său se referă la oricare dintre funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Curtea Constituțională a stabilit că, indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituțională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituția, menținându-se astfel prezumția de constituționalitate a textului în această interpretare, atât instanțele judecătorești, cât și organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curții și să o aplice ca atare (a se vedea Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011).

Curtea nu declară neconstituțională o prevedere legală, astfel că nu se produc consecințe asupra existenței normative în ordinea juridică a normei supuse controlului, ci se stabilește doar, pe cale de interpretare, un unic înțeles constituțional al art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010." IX. Raportul asupra chestiunii de drept 40. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, și s-a propus soluția de respingere a sesizării ca inadmisibilă. X. Înalta Curte de Casație și Justiție 41. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: 42. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze regularitatea actului de sesizare și îndeplinirea cerințelor legale de admisibilitate, prevăzute de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă. 43. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. 44. Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că a doua condiție este îndeplinită, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de un complet din cadrul Curții de Apel Bacău, învestit cu soluționarea cauzelor în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999 și art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă. 45. De asemenea, este îndeplinită și a treia condiție de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de interpretarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În ceea ce privește prima cerință de admisibilitate, se constată că se impun mai multe clarificări.

Pentru a fi justificată intervenția instanței supreme în scopul unificării jurisprudenței, prin intermediul mecanismului hotărârii prealabile, este necesar ca problema de interpretare a unui text de lege să fie reală, dificilă, întrucât norma juridică este redactată în termeni neclari sau poate conduce la soluții diferite în practica judiciară.

Din această perspectivă, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a subliniat cu consecvență că în sesizarea instanței supreme cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, o normă legală îndoielnică, lacunară sau neclară, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al Rom