Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019
Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2019)
Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019
28 iunie 2019
27 septembrie 2021
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
Decizia nr. 36/2019 Dosar nr. 946/1/2019
Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 iunie 2019
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 742 din 11/09/2019
Corina-Alina Corbu – preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal – preşedintele completului
Marius Ionel Ionescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Liliana Vişan – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Emilia Claudia Vişoiu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Horaţiu Pătraşcu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Daniel Gheorghe Severin – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Adriana Florina Secreţeanu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Maria Hrudei – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Virginia Filipescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27
4
alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).
Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27
6
din Regulamentul Î.C.C.J.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 2.335/318/2018, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
„Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din acelaşi act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei?”
Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, care nu şi-au exprimat punctul de vedere.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
I. Titularul şi obiectul sesizării
Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 6 februarie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 2.335/318/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept:
„Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din acelaşi act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?”
II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina
În cursul anului 2000, reclamantul, persoană fizică, a edificat pe terenul proprietatea sa, situat în intravilanul localităţii, o construcţie cu structură metalică, zidărie din beton celular autoclavizat, şarpantă din lemn şi învelitoare din tablă, având dimensiunile de 4 m x 17,50 m, fără a deţine autorizaţie de construire valabilă, peste traseul conductei magistrale de transport gaze naturale, Drumul Naţional 300 Strâmba- Turcineşti, obiectiv al Sistemului Naţional de Transport Gaze Naturale.
La data de 15 ianuarie 2018, Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale „Transgaz” – S.A. a notificat pe primarul localităţii în care a fost edificată construcţia în legătură cu faptul că, prin executarea construcţiei respective în vecinătatea obiectivelor aferente Sistemului Naţional de Transport Gaze Naturale au fost periclitate siguranţa şi integritatea acestuia, fiind necesară fie luarea măsurilor de sancţionare contravenţională a reclamantului, în termenul de prescriere a răspunderii contravenţionale, fie demararea lucrărilor de deviere/mutare a amplasamentului/înlocuire a conductei magistrale cu schimbarea clasei de locaţie.
Prin Procesul-verbal nr. 2 din 2 februarie 2018, primarul localităţii a procedat la sancţionarea contravenţională a reclamantului pentru executarea construcţiei fără a deţine autorizaţie de construire valabilă, în temeiul art. 26 alin. (1) lit. a) şi alin. (2), precum şi al art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), fiind aplicată reclamantului o amendă contravenţională în cuantum de 1.000 lei şi dispusă desfiinţarea construcţiei.
Prin plângerea formulată împotriva actului de sancţionare, la data de 14 februarie 2018, la Judecătoria Târgu Jiu, reclamantul a susţinut că deţinea o autorizaţie de construire emisă în anul 1994 şi că Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale „Transgaz” – S.A. nu a marcat niciodată traseul conductei, reclamantul fiind în imposibilitate de a cunoaşte existenţa acestei conducte magistrale; prin cererea adiţională din 27 martie 2018, reclamantul a arătat că în mod greşit a fost sancţionat contravenţional după trecerea unui termen mai mare de 5 ani de la finalizarea construcţiei.
Prin Sentinţa civilă nr. 5.539 din 24 septembrie 2018, pronunţată de Judecătoria Târgu Jiu în Dosarul nr. 2.335/318/2018, a fost respinsă plângerea formulată de reclamant, reţinându-se că întreaga construcţie a fost edificată în urmă cu aproximativ 10 ani de către reclamant, fără a deţine autorizaţie de construire valabilă, deoarece valabilitatea Autorizaţiei de construire nr. 46 din 23.08.1994, emisă pe numele tatălui reclamantului, expirase după 24 de luni de la emitere, iar construcţia edificată de reclamant nu este aceea pentru care s-a eliberat autorizaţia din anul 1994.
Împotriva acestei sentinţe a formulat apel reclamantul, susţinând că, în raport cu starea de fapt reţinută de prima instanţă, respectiv edificarea construcţiei în urmă cu 10 ani, se impune constatarea faptului că dreptul autorităţii locale de a sancţiona contravenţional fapta de edificare fără autorizaţie de construire s-a prescris, conform dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991.
III. Dispoziţiile legale supuse interpretării
Legea nr. 50/1991:
„Art. 26. – (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:
a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant;
(…)
Art. 31. – Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei.
Art. 37. – (…)
(5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.
(…)”
IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
Părţile nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, altul decât cel care rezultă din argumentele şi apărările prezentate în cererea de apel şi în întâmpinarea formulate în cauză.
Astfel, apelantul-reclamant a arătat, în esenţă, că, în măsura în care construcţia a fost finalizată în anul 2000, instanţa are obligaţia de a constata, în temeiul art. 31 din Legea nr. 50/1991, că dreptul de a constata contravenţia şi de a aplica sancţiunea amenzii s-a prescris anterior datei de 2 februarie 2018, când s-a întocmit procesul-verbal de contravenţie.
Intimata a susţinut că o astfel de prescriere nu a intervenit, de vreme ce existenţa construcţiei a fost constatată abia la data emiterii actului de constatare şi sancţionare a contravenţiei, când inginerul din cadrul serviciului urbanism a avut acces în interiorul gospodăriei reclamantului.
V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea
A) Asupra admisibilităţii sesizării
Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează:
a) Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal este instanţă legal învestită cu soluţionarea unei cereri de apel, într-un litigiu ce are ca obiect plângere contravenţională, ceea ce îi conferă competenţa exclusivă de soluţionare în ultimă instanţă (ca instanţă de apel), conform art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), raportat la art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă;
b) lămurirea chestiunii de drept invocate este esenţială pentru soluţionarea pe fond a cauzei, deoarece, faţă de obiectul cauzei şi starea de fapt reţinută din probe, instanţa este obligată, conform art. 13 alin. (1) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 31, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 482 raportat la art. 397 alin. (1) teza I din Codul de procedură civilă, să se pronunţe asupra prescrierii sau nu a dreptului de a aplica sancţiunile contravenţionale şi să soluţioneze plângerea în raport cu acest aspect;
c) chestiunea de drept este nouă şi cu privire la aceasta instanţa supremă nu a statuat; s-a arătat în acest sens că:
– dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, conform cărora „Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate”, au fost introduse în această formă (iniţial în cuprinsul art. 32) prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii (Legea nr. 401/2003), după pronunţarea Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite asupra recursului în interesul legii privind aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi 30 din Legea nr. 50/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001;
– prin această decizie s-a stabilit că, în aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată:
„1. Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.
În cazul construcţiilor în curs de executare data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei.
Obţinerea autorizaţiei de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancţiunii contravenţionale.”;
– este real faptul că, prin raportare la momentul intrării în vigoare a acestor dispoziţii legale, o durată importantă de timp s-a scurs, dar o astfel de perioadă trebuie considerată relativ la posibilitatea instanţelor de a disemina printr-o practică consolidată o anumită prevedere legală; or, o astfel de posibilitate depinde, în principal, de un factor extern instanţelor de judecată, anume naşterea unor raporturi juridice de conflict cărora li se aplică dispoziţia legală şi învestirea instanţelor de judecată cu cauze având ca obiect asemenea raporturi; de asemenea, nu poate fi ignorat aspectul că, ulterior publicării Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme – Secţiile Unite, instanţele de judecată au făcut aplicarea acesteia, fără a se raporta la dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991;
– instanţa de trimitere a menţionat Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, precizând însă că, deşi abordează chestiuni din materia autorizării executării lucrărilor de construcţii, aceasta nu vizează problema de drept ridicată prin sesizarea supusă analizei de faţă:
– astfel, se arată că prin această decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea dispoziţiilor art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014; chestiunea a fost formulată într-o cauză în care instanţele au fost sesizate cu o plângere împotriva refuzului de a emite certificatul de atestare a stadiului realizării unei construcţii edificate parţial cu nerespectarea autorizaţiei de construire, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a indicat instanţei de trimitere să verifice caracterul justificat/nejustificat al refuzului, prin prisma dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 (paragraful 45), dispoziţii despre care instanţa supremă arată că „nu sunt neclare sau dificil de aplicat” (paragraful 46);
– instanţa de trimitere apreciază că din considerentele Deciziei nr. 10 din 4 aprilie 2016 s-ar putea reţine că, în opinia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, o construcţie edificată în condiţiile descrise la art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 (fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia) trebuie tratată ca o construcţie nefinalizată în procedurile cărora li se aplică dispoziţiile din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996; aceste considerente nu sunt în acord cu cele exprimate în cuprinsul Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, potrivit cărora „. . . în cazul construcţiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, momente din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie prevăzut la art. 26 din Legea nr. 50/1991”;
– de asemenea, problema de drept nu îşi găseşte o soluţionare unitară în practica celorlalte instanţe, deoarece, în aplicarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, există instanţe care consideră că termenul de prescripţie a dreptului de a aplica sancţiunea contravenţională nu începe să curgă la terminarea edificării construcţiei cât timp pentru această construcţie nu s-a eliberat autorizaţie de construire, în accepţiunea legii speciale o astfel de construcţie nefiind finalizată;
– pe de altă parte, există instanţe care consideră că dreptul de a aplica sancţiunea contravenţională prevăzută de art. 26 din Legea nr. 50/1991 este prescriptibil în termenul de 3 ani de la data terminării construcţiei, reglementat de art. 31 din lege, indiferent dacă pentru această construcţie s-a eliberat sau nu autorizaţie de construire; aceste instanţe îşi întemeiază soluţia mai ales pe Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, în considerentele căreia instanţa supremă s-a exprimat în sensul că „(…) este evident că în cazul construcţiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, momente din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie prevăzut la art. 26 din Legea nr. 50/1991”;
– soluţionând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, Curtea Constituţională s-a exprimat în sensul că „(…) nu se poate reţine că textul de lege criticat ar încălca dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie. […] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, «Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp». Or, executarea/menţinerea unei construcţii în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligaţiei legale a obţinerii autorizaţiei de construcţie, al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, atrage sancţiunile aferente, prevăzute de lege.” (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010)
B) Asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării
Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea nu este unitar.
a) Astfel, într-o opinie se susţine că din dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ar rezulta că, după trecerea unui interval de timp de 3 ani de la data la care lucrările de edificare a construcţiei fără autorizaţie au fost finalizate, dreptul autorităţilor locale de a constata că această faptă este contravenţie şi de a aplica sancţiunea amenzii se prescrie. Se consideră că, deşi dispoziţiile legale mai sus menţionate se referă în mod expres doar la prescrierea dreptului de a constata contravenţia şi de a aplica amenda, fără a face referire expresă la posibilitatea de a aplica sancţiunea complementară a obligării la desfiinţarea construcţiilor executate fără autorizaţie, prin dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul a înţeles să condiţioneze aplicarea sancţiunii complementare a obligării de a desfiinţa construcţia de faptul constatării contravenţiei, urmat de întocmirea procesului-verbal de contravenţie şi de aplicarea sancţiunii amenzii, cu sau fără stabilirea unui termen pentru intrarea în legalitate. Această reglementare este în acord cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. g) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care califică drept sancţiuni contravenţionale complementare „desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială”. Aşadar, cum prin dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 se înlătură posibilitatea de a aplica amenda contravenţională, consecutiv este înlăturată şi posibilitatea de a aplica sancţiunea complementară.
b) Într-o altă opinie s-a apreciat că din dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ar rezulta că prescrierea dreptului de a constata contravenţia şi de a aplica sancţiunile nu poate interveni cât timp construcţia, edificată fără autorizaţie de construire, nu poate fi considerată finalizată niciodată. În raport cu această ultimă dispoziţie legală s-ar putea considera că dreptul de a sancţiona astfel de fapte nu se prescrie niciodată.
VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie
Instanţa supremă (Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite), prin Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiţie şi, în aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi 30 din Legea nr. 50/1991, republicată, a stabilit următoarele:
„1. Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.
În cazul construcţiilor în curs de executare data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei.
Obţinerea autorizaţiei de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancţiunii contravenţionale.”
De asemenea, recent, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea recursului în interesul legii, în interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a stabilit că:
„Lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.”
La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele dintre acestea însoţite de jurisprudenţă.
Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instanţe şi, după caz, a hotărârilor transmise de acestea se desprind următoarele orientări:
A) O orientare majoritară, conform căreia termenul de prescripţie curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, potrivit dispoziţiilor legale privind disciplina în construcţii.
S-a arătat, în acest sens, că fapta contravenţională în materie de urbanism-construcţii are o anumită specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia.
Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la terminarea lor, iar în cazul construcţiei finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
De aceea, este evident că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând însă ca procesul- verbal să menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (aceasta trebuind, de asemenea, menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
Opinia se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabileşte ca moment de început al termenului de prescripţie data săvârşirii faptei [aspect cu privire la care trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue, precum şi Decizia în interesul legii nr. VII/2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, prin care s-a arătat că, în cazul construcţiilor în curs de finalizare, data săvârşirii contravenţiei este data constatării acesteia, iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii contravenţiei este data finalizării construcţiei].
Pe de altă parte, se are în vedere şi necesitatea unei interpretări atât logice, cât şi sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcţii, care, aşadar, nu se consideră finalizate, sancţiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act normativ; o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii contravenţiei în discuţie, ceea ce ar fi neconform cu principiile ce guvernează materia răspunderii în general şi ar conduce, în acelaşi timp, şi la ignorarea art. 31 din Legea nr. 50/1991, care nu ar mai avea astfel niciun fel de relevanţă juridică.
Decizia nr. VII/2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite îşi menţine aplicabilitatea, având în vedere că textul art. 26 din Legea nr. 51/1991, supus interpretării prin această decizie, a fost preluat de actualul art. 31 din aceeaşi lege, modificându-se doar termenul de prescripţie.
Aşadar, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunii, stabilit de art. 31 din Legea nr. 50/1991, trebuie să se determine stadiul lucrărilor, şi anume dacă acestea sunt în curs de executare sau dacă sunt finalizate, în acest din urmă caz data săvârşirii faptei fiind data terminării construcţiei.
Dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu conduc la o concluzie contrară în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute de art. 26 din aceeaşi lege.
Astfel, potrivit art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate; aceste dispoziţii legale au intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii (Legea nr. 197/2016), anterior acestei modificări având următoarea formă: „Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege.”
Rezultă că prevederile legale în discuţie vizează intabularea construcţiei în cartea funciară, şi nu împiedicarea curgerii termenului de prescripţie. O interpretare contrară ar conduce la soluţia imprescriptibilităţii dreptului de a constata şi sancţiona contravenţia în discuţie, soluţie neconformă cu principiul prescriptibilităţii în materie contravenţională, consacrat de art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
Totodată, o asemenea soluţie ar ignora şi dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ce stabilesc un termen de prescripţie a dreptului de a constata şi aplica amenzi pentru faptele prevăzute de art. 26 din acelaşi act normativ. Or, în cazul în care intenţia legiuitorului ar fi fost aceea de a stabili imprescriptibilitatea dreptului de a constata şi sancţiona contravenţiile constând în realizarea construcţiilor fără autorizaţie de construire, dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 ar fi fost modificate sau abrogate.
Mai mult, Decizia nr. VII/2000 pronunţată de instanţa supremă în recursul în interesul legii face referire, ca punct de plecare a curgerii termenului de prescripţie, la data terminării construcţiei, chestiune de fapt ce reprezintă momentul la care construcţia devine proprie scopului pentru care a fost edificată.
S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe:
– judecătoriile Târgu-Neamţ (Sentinţa nr. 1.184 din 15.09.2017), Bicaz (Sentinţa nr. 601 din 26.06.2018), Oneşti (sentinţele nr. 2.314 din 14.10.2015 şi nr. 2.066 din 7.11.2017), Slatina, Brăila (Sentinţa nr. 842 din 9.02.2017), Tecuci (Sentinţa nr. 1.064 din 16.05.2017), Făgăraş (Sentinţa nr. 2.021 din 22.11.2018), Întorsura Buzăului (Sentinţa nr. 272 din 21.11.2018), Videle (sentinţele nr. 628 din 24.04.2018 şi nr. 579 din 12.04.2018), Alexandria, Zimnicea, Giurgiu, Bolintin-Vale, Filiaşi, Iaşi, Tulcea (sentinţa nr. 928 din 16.04.2018, rămasă definitivă prin respingerea apelului), Târgu Jiu şi Târgu Cărbuneşti (Sentinţa nr. 221 din 9.02.2016);
– tribunalele Neamţ (Secţia I civilă şi de contencios administrativ), Alba (Decizia nr. 263 din 7.03.2018), Galaţi (deciziile nr. 400 din 11.05.2016, nr. 1.121 din 28.12.2018 şi nr. 94 din 9.02.2016), Vrancea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Ialomiţa, Giurgiu, Teleorman (Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 497 din 31.10.2018), Bistriţa-Năsăud (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 276/2014, nr. 413/2015, nr. 809/2018 şi nr. 1.091/2018), Cluj (Decizia nr. 759/2018), Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 288 din 16.02.2018), Prahova (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 3.195 din 20.12.2018), Buzău (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.453 din 1.11.2016 şi nr. 311 din 26.02.2016), Suceava (Secţia de contencios administrativ si fiscal – Decizia nr. 1.817 din 25.11.2015), Timiş (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Arad (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, litigii de muncă şi asigurări sociale – Decizia nr. 836 din 14.09.2017), Caraş-Severin (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 674 din 19.09.2018, nr. 167 din 19.03.2019, nr. 322 din 5.04.2017 şi nr. 814 din 27.09.2017), Tulcea (Secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 745 din 20.09.2018), Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 528 din 16.12.2014, nr. 622 din 16.06.2015, nr. 1.407 din 1.10.2018, nr. 65 din 16.01.2018, nr. 113 din 29.01.2019, nr. 1.453 din 9.10.2018 şi nr. 1.837 din 14.12.2018), Ilfov (o opinie), Bistriţa-Năsăud (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 276 din 26.06.2014, nr. 413 din 4.06.2015, nr. 809 din 28.09.2018 şi nr. 1.091 din 6.12.2018), Gorj (Secţia contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.618 din 23.10.2018 şi nr. 2.032 din 11.12.2018), Buzău (deciziile nr. 1.453 din 1.11.2016 şi nr. 311 din 26.02.2016);
– curţile de apel Iaşi şi Târgu Mureş.
B) O altă orientare, conform căreia, pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei.
În sprijinul acestei orientări s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenţie continuă care, pe lângă momentul consumării, are şi un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activităţii contravenţionale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întăreşte concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.
Intenţia legiuitorului, reglementată de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a fost aceea de a asimila noţiunea de „finalizare a construcţiei” cu cea de „terminare a construcţiei” edificate fără autorizaţia de construire, la care se referă art. 31 din acelaşi act normativ. Aceeaşi intenţie reiese şi din alte texte legale, respectiv art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.
Altfel spus, legiuitorul stabileşte că data la care o construcţie este finalizată nu este atunci când faptic dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată, ci doar atunci când a fost ridicată cu respectarea condiţiilor de legalitate, constatate prin recepţia finală, neavând relevanţă data la care a intrat în posesia construcţiei.
Reglementarea caracterului continuu al contravenţiei, care circumstanţiază termenul de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, aplicabil dreptului de a constata contravenţii şi de a aplica amenzi contravenţionale, priveşte activitatea de executare a unei construcţii fără autorizaţie de construire, iar aceasta durează până la finalizarea construcţiei; or, potrivit prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivii legii, nu se consideră finalizate.
Posibilitatea sancţionării (rezultată din interpretare ca fiind sine die) corespunde obligaţiei de a intra în legalitate, prin solicitarea şi acordarea autorizaţiei de construire, în condiţiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991).
Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale a României, regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu dreptul de proprietate, astfel încât prevederile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu contravin principiului reglementat de dispoziţiile art. 44 din Constituţia României, republicată (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, menţionată mai sus), şi nu aduc atingere principiului neretroactivităţii legii (Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005).
S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe:
– judecătoriile Moineşti (Sentinţa nr. 2.008 din 4.12.2018), Cornetu, Buftea (Sentinţa nr. 6.670 din 22.11.2018, nedefinitivă), Roşiori de Vede, Turnu Măgurele, Vişeu de Sus, Craiova (sentinţele nr. 4.352 din 21.03.2016, nr. 4.948 din 7.05.2018 şi nr. 10.773 din 22.09.2014) şi Vaslui;
– tribunalele Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Maramureş (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal), Cluj (Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale – deciziile nr. 1.641 din 18.10.2018, nr. 2.207 din 17.12.2018, nr. 592 din 26.03.2014, irevocabilă, şi nr. 901 din 4.09.2013, irevocabilă), Dolj (Secţia contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.465 din 16.11.2016, nr. 254 din 18.02.2015 şi nr. 1.693 din 14.12.2018), Olt (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 210 din 9.04.2018), Vaslui, Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 2.888 din 12.12.2016), Argeş (Secţia civilă), Prahova (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 23 din 17.05.2018 şi nr. 2.003 din 27.09.2018), Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 217 din 31.01.2018, nr. 1.555 din 22.11.2017 şi nr. 687 din 20.04.2016), Botoşani (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 914 din 21.09.2017 şi nr. 1.109 din 15.10.2018), Tulcea (Secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 1.178 din 20.12.2018);
– curţile de apel Craiova (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) şi Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal).
VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Prin Adresa nr. 816/C/1.373/III-5/2019 din 6 mai 2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
Prin Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, reţinând următoarele:
„Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil – teren şi/sau construcţii – anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcţiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizaţiei de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administraţiei locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea şi executarea construcţiilor.
Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să aplice sancţiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege.
În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.
Principala critică de neconstituţionalitate priveşte faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripţie stabilit de legiuitor, nu pot fi sancţionaţi toţi cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea.
În jurisprudenţa sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la instituţia prescripţiei, Curtea a statuat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe cărora li se subsumează şi instituirea unor termene după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituţia prescripţiei, în general, şi termenele în raport cu care îşi produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiţii optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri şi limitându-se efectele negative asupra stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice civile.”
De asemenea, prin Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reţinând următoarele:
„Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că s-a mai pronunţat asupra prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, şi Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, reţinând că textul «nu conţine în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv şi nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecinţă, nu se poate reţine că textul de lege criticat ar încălca dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie. […] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp». Or, executarea/menţinerea unei construcţii în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligaţiei legale a obţinerii autorizaţiei de construcţie, al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, atrage sancţiunile aferente, prevăzute de lege.
Cu privire la susţinerea potrivit căreia s-ar aduce atingere şi art. 44 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a reţinut, în esenţă, că «activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii», iar «regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (…) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancţiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii».
Întrucât nu au intervenit elemente noi, care să conducă la schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, considerentele şi soluţia din deciziile amintite îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.”
IX. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.
X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Examinând sesizarea, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul raportor, constată următoarele:
Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
Conform prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă:
„Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”
Din cuprinsul dispoziţiilor legale citate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ:
– existenţa unei cauze aflate în curs de judecată;
– instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă;
– cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului;
– soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
– chestiunea de drept aflată în discuţie să fie nouă;
– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.
Procedându-se la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că primele trei condiţii mai sus enunţate sunt îndeplinite, întrucât Tribunalul Gorj – Secţia contencios administrativ şi fiscal este legal învestit cu soluţionarea unei cereri de apel, într-un litigiu ce are ca obiect plângere contravenţională. În această materie tribunalul are competenţă exclusivă de soluţionare în ultimă instanţă (ca instanţă de apel), conform prevederilor art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportat la art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă.
Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece instanţa de apel este obligată, conform dispoziţiilor art. 13 alin. (1) şi (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 31, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 482 raportat la art. 397 alin. (1) teza I din Codul de procedură civilă, să se pronunţe asupra prescrierii sau nu a dreptului de a aplica sancţiunile contravenţionale şi să soluţioneze plângerea în raport cu acest aspect.
În ceea ce priveşte condiţia noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se impun o serie de clarificări.
În primul rând, în jurisprudenţă s-a considerat că această condiţie este diferită de cea care impune ca, asupra respectivei chestiuni de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să nu fi statuat şi ca aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare (de exemplu: Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, Decizia nr. 29 din 17 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.018 din 19 decembrie 2016).
În al doilea rând, aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară (de exemplu: Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014), în lipsa unei definiţii a „noutăţii” chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul acestei instanţe, sesizate cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.
Pentru verificarea condiţiei noutăţii este necesară prezentarea succesiunii în timp şi a conţinutului normelor juridice din care izvorăşte problema de drept supusă dezlegării.
În cazul de faţă sunt supuse interpretării următoarele dispoziţii din Legea nr. 50/1991:
– „Art. 26. –
(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:
a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant;
(…)
– Art. 31. – Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei.
Art. 37. – (…)
(5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.”
Forma actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016). Anterior acestei modificări, textul normativ (art. 32) a avut următorul conţinut şi a fost introdus prin Legea nr. 401/2003 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 27 octombrie 2003):
„Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi