ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 43/2020

Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 17 ianuarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.468/121/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "Interpretarea dispozițiilor art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 8 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, și la art. 22 din Metodologia privind stabilirea răspunderii patrimoniale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013, în sensul de a se stabili dacă procesul- verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis în baza art. 21 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare, act administrativ prin care s-a aplicat autorității o corecție financiară, marchează sau nu, în funcție de data emiterii notei de constatare, începutul termenului de prescripție extinctivă a dreptului conducătorului autorității publice de a emite dispoziția de imputare unui funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, cu nr. 2.468/121 din 12.07.2018, reclamantul - persoană fizică, în contradictoriu cu pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor București (A.N.P.) și Penitenciarul Galați, a solicitat anularea Dispoziției de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de primul pârât, restituirea sumelor bănești reținute de pârâtul Penitenciarul Galați în baza dispoziției contestate, indexate cu inflația lunară și daune morale în cuantum de 100 lei/zi, începând cu 14.02.2018 și până la data rămânerii definitive a hotărârii.

Reclamantul a susținut, în esență, că prin Dispoziția de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de ANP i s-a imputat suma de 99.761,91 lei, motivându-se că Penitenciarul Galați a achitat suma de 302.327,19 lei, reprezentând cheltuieli neeligibile calculate în urma Proiectului nr. 96/6.2/S/52913, cu O.P. nr. 1.624/30.06.2017.

A arătat că, în cursul anului 2015, Penitenciarul Galați a fost obligat să returneze suma de 309.289,23 lei către OIR POSDRU Sud-Est Brăila, cheltuială considerată neeligibilă în urma derulării proiectului POSDRU/96/6.2/S/52913, bani care au fost solicitați de la bugetul de stat, cu toate că în contul dedicat proiectului se află și la data prezentă suma de 470.448,66 lei; prin acțiunea sa ilicită (în sensul că banii trebuiau returnați din contul dedicat proiectului, și nu din sume aferente bugetului de stat), Penitenciarul Galați s-a înregistrat cu o pagubă ce trebuia recuperată conform art. 76 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 293/2004) și potrivit dispozițiilor prevăzute de Metodologia privind stabilirea răspunderii patrimoniale a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013 (Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013).

Reclamantul a menționat că prin Dispoziția nr. 21.707 din 16.01.2018 contestată i s-a imputat faptul că nu și-a îndeplinit atribuțiile de serviciu care îi reveneau în calitate de manager de proiect în perioada 1.10.2010-30.09.2013, aspect care avea legătură cu obligarea Penitenciarului Galați la plata cheltuielilor neeligibile efectuate în cadrul proiectului cu fonduri externe nerambursabile POSDRU/96/6.2/S/52913.

În urma cercetării administrative s-a stabilit în sarcina reclamantului obligația de plată a sumei de 99.761,91 lei și, începând cu luna aprilie 2018, s-au efectuat rețineri din salariul lunar în cuantum de 1/3 din salariu (aproximativ 1.500 lei/lună). A învederat că i s-au imputat sume de bani declarate neeligibile pentru achiziția de materiale și mijloace fixe aferente Penitenciarelor Giurgiu și Botoșani, achiziții efectuate după data la care el a fost manager de proiect (începând cu data de 1.05.2012 nu a mai fost nici măcar membru în cadrul proiectului) și fără să existe semnătura sa pe vreuna dintre achiziții.

De asemenea, reclamantul a invocat o serie de motive de nelegalitate a dispoziției de imputare atacate, referitoare la neîndeplinirea condițiilor necesare angajării răspunderii patrimoniale, prevăzute de art. 4 alin. (1) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013.

Totodată, a arătat că dispoziția de imputare contestată nu a fost emisă de conducătorul instituției păgubite în termenul legal de 30 de zile de la constatarea pagubei, fiind încălcate prevederile art. 76 din Legea nr. 293/2004 și art. 20 din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013.

Reclamantul a invocat și excepția prescripției dreptului de a dispune emiterea deciziei de imputare, apreciind că aceasta a fost emisă cu depășirea termenului legal de 3 ani.

În acest sens, a arătat că a fost manager de proiect în perioada 1.10.2010-01.05.2012, când se presupune că s-ar fi produs o parte din prejudiciu, astfel încât termenul de prescripție s-a împlinit la data de 16.01.2018.

Pârâta A.N.P. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A susținut că dispoziția de imputare a fost emisă cu respectarea prevederilor art. 13 alin. (3) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013, referitoare la termenul pentru efectuarea cercetării administrative, arătând că norma legală nu stabilește un termen maxim în care se poate face cercetarea administrativă, ci numai un termen în care poate fi atrasă răspunderea patrimonială, respectiv nu mai târziu de 3 ani de la data producerii pagubei.

De asemenea, a solicitat respingerea excepției prescripției dreptului de a emite decizia de imputare, arătând că paguba s-a produs la data de 30.06.2017, când a fost emis O.P. nr. 1.624, prin care a fost achitată suma de 302.327 lei stabilită de OIR POSDRU Regiunea Sud Est, prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Proiectului convergență nr. 10.191 din 15.05.2015 și prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul Proiectului convergență nr. 12.380 din 29.06.2015.

Pârâtul Penitenciarul Galați a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că actul administrativ a cărui anulare se solicită este emis de către A.N.P. București, iar cu privire la fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii.

Prin Sentința civilă nr. 476 din 8 iulie 2019, Tribunalul Galați a respins, ca nefondată, excepția prescripției dreptului pârâtei A.N.P. București de a emite dispoziție de imputare reclamantului. A fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată și a fost anulată Dispoziția de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de A.N.P. București, fiind obligat pârâtul Penitenciarul Galați să restituie reclamantului toate sumele reținute în baza actului anulat, actualizate cu rata inflației la data plății.

Instanța de fond s-a pronunțat, cu prioritate, potrivit art. 248 din Codul de procedură civilă, asupra excepției prescripției dreptului pârâtei A.N.P. București de a emite decizia de imputare, reținând că sunt aplicabile dispozițiile art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, art. 20 alin. (2) și art. 22 alin. (2) din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013.

Tribunalul Galați a arătat că termenul de 3 ani de la producerea pagubei, prevăzut de textele legale sus-menționate, reprezintă termen de prescripție, iar termenul de 30 de zile de la constatarea pagubei reprezintă termen de decădere.

Instanța de judecată a apreciat că momentul producerii pagubei în patrimoniul pârâtului Penitenciarul Galați este data de 30.06.2017, când, cu O.P. nr. 1.624, a fost achitată suma de 302.327 lei, stabilită de OIR POSDRU Regiunea Sud-Est, prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Proiectului convergență nr. 10.191 din 15.05.2015 și prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul proiectului convergență nr. 12.380 din 29.06.2015.

Tribunalul Galați a reținut, de asemenea, că pârâtul Penitenciarul Galați a luat la cunoștință "că i se va produce paguba" la data când i s-a comunicat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrului obiectivului convergență nr. 10.191 din 15.05.2015 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru organismele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 12.380 din 29.06.2015.

Instanța de fond a arătat că nu poate reține susținerile reclamantului, potrivit cărora paguba s-a produs la data când, în calitate de manager de proiect, a avizat documentația de atribuire aferentă procedurilor de achiziție publică, având în vedere că, drept urmare a procedurilor de achiziție publică organizate de Penitenciarul Galați, acesta a beneficiat de fonduri europene pentru Proiectul 96/6.2/S/52913 "O societate în schimbare - Reintegrarea socială și profesională a deținuților".

S-a apreciat că paguba în patrimoniul pârâtului (diminuarea patrimoniului) s-a produs ca urmare a achitării creanței bugetare stabilite de POSDRU Regiunea Sud-Est Brăila la data de 30.06.2017.

Constatând că dispoziția de imputare contestată a fost emisă la data de 16.01.2018, instanța de fond a reținut că actul a fost emis înăuntrul termenului de prescripție.

Tribunalul a apreciat însă că Dispoziția de imputare nr. 21.707 din 16.01.2018 emisă de A.N.P. București, deși emisă în interiorul termenului de prescripție, a fost emisă cu depășirea termenului de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei, astfel încât a dispus anularea acesteia, fără a mai purcede la analiza celorlalte motive de nulitate ale deciziei de impunere.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs atât reclamantul, cât și pârâții.

Recurentul-reclamant a invocat dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă, solicitând casarea sentinței atacate, în parte, și admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată. În esență, cu privire la problema de drept ce constituie obiectul sesizării analizate, a arătat că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului pârâtei A.N.P. de a emite dispoziția de imputare, în raport cu împrejurarea că perioada în care a fost manager de proiect a fost 1.10.2010-1.05.2012, când se presupune că s-ar fi produs o parte din prejudiciu, pârâții având obligația de a emite un act administrativ de imputare în interiorul termenului de prescripție de 3 ani, care era deja împlinit la data de 16.01.2018 și nu se mai putea emite nicio dispoziție de imputare.

Recurentul-reclamant a făcut trimitere la efectele obligatorii ale "Deciziei nr. 1/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție" (probabil Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 17 aprilie 2014 - n.r.), considerând că actul contestat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare pentru întreaga perioadă cât s-a derulat proiectul, respectiv i s-au imputat sume a căror cheltuire s-a dispus de către alte persoane și că era împlinit termenul de prescripție.

Pârâtul Penitenciarul Galați a criticat soluția instanței de fond în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei instituții.

Pârâta A.N.P. și-a motivat recursul, arătând că actul administrativ a cărui anulare se solicită a fost emis de această instituție, în calitate de ordonator secundar de credite, iar Penitenciarul Galați, ca angajator al reclamantului, nu are nicio calitate în acest litigiu, fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale invocate de acesta din urmă în fața primei instanțe.

De asemenea, a susținut că instanța de fond a considerat ca dată de referință luna mai sau luna iunie 2015, deși în considerentele hotărârii se menționează că "instanța reține ca moment al producerii efective a pagubei în patrimoniul pârâtului Penitenciarul Galați data de 30.06.2017"; apreciază recurenta că din cele reținute de instanța de fond rezultă că data constatării pagubei este anterioară datei producerii acesteia, ceea ce este vădit eronat; este evident că paguba putea fi constatată numai după achitarea sumei pretinse de OIR POSDRU Regiunea Sud-Est Muntenia, respectiv după data de 30.06.2017, data achitării creanței, în conformitate cu prevederile art. 12 din metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013.

Cercetarea administrativă s-a declanșat în data de 29 august 2017 și s-a finalizat la data de 12.01.2018, prin Procesul-verbal nr. 21.395 din aceeași dată realizându-se efectiv constatarea pagubei.

Paguba a fost creată deci în data de 30.06.2017, atunci când a fost achitată de Penitenciarul Galați suma de 302.327,19 lei, cu O.P. nr. 1.624. Până la acea dată nu exista o diminuare a patrimoniului unității, așa după cum în mod greșit apreciază judecătorul fondului, care face o confuzie în ceea ce privește faptele săvârșite de reclamant în perioada 1.08.2012-30.09.2013, în calitate de manager financiar, și diminuarea efectivă a patrimoniului unității penitenciare.

Este adevărat că faptele au fost săvârșite în perioada 2012-2013, însă urmările cauzatoare de prejudicii au survenit abia la momentul 2017, data achitării creanței către OIR POSDRU, instituția care, în urma verificărilor, a stabilit valoarea cheltuielilor neeligibile.

Pe cale de consecință, concluzionează recurenta-pârâtă, nu se poate stabili decăderea conducătorului instituției din dreptul de a emite dispoziția de imputare, din moment ce abia în data de 12.01.2018 a luat cunoștință de informațiile necesare și obligatorii pentru a putea emite actul administrativ anulat de prima instanță. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 293/2004*: * Legea nr. 293/2004 a fost abrogată prin Legea nr. 145/2019 privind Statutul polițiștilor de penitenciare, cu modificările și completările ulterioare (art. 210). "Art. 76. - (1) Răspunderea patrimonială a funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare se angajează în următoarele situații: a) pentru pagubele produse cu vinovăție în patrimoniul Administrației Naționale a Penitenciarelor sau, după caz, al unităților din subordinea acesteia; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru nerestituirea în termenul legal a contravalorii unor bunuri primite ce nu i se datorau și care nu mai pot fi restituite în natură, precum și a unor servicii ce i-au fost prestate în mod necuvenit. (2) Repararea pagubelor aduse Administrației Naționale a Penitenciarelor și unităților de penitenciare în situațiile prevăzute la alin. (1) se dispune prin emiterea de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor ori de către directorii unităților de penitenciare a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin semnarea unui angajament de plată, conform metodologiei stabilite prin ordin al ministrului justiției. Împotriva dispoziției de imputare personalul în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, în condițiile legii. Dreptul de a emite dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei."

Decretul nr. 167/1958: "Art. 8. - Prescripția dreptului la acțiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea. (...)".

Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/2013: "Art. 22. - Dacă constatarea pagubei are loc după expirarea a 3 ani de la data producerii pagubei, dreptul instituției de a emite dispoziție de imputare se prescrie, urmând ca paguba să fie scăzută din evidență potrivit competențelor, dacă fapta neconstatată în termen nu constituie infracțiune." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia recurentului-reclamant nu se impune sesizarea instanței supreme cu privire la chestiunea de drept enunțată, întrucât dispozițiile legale la care face referire nu sunt interpretabile.

Celelalte părți nu și-au exprimat punctul de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuție. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanța de trimitere apreciază că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât problema de drept este nouă, nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici nu a fost dezlegată de instanța supremă printr-o hotărâre obligatorie, iar de lămurirea ei depinde soluționarea cauzei.

Contrar dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, completul care a formulat sesizarea nu procedează la analiza condițiilor de admisibilitate a sesizării și nu menționează motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilității, conform art. 520 din același cod.

Instanța de trimitere procedează la prezentarea practicii judiciare în materie, arătând că a identificat următoarele hotărâri care s-au pronunțat cu privire la chestiunea de drept în discuție, în sensul anulării dispoziției de imputare, considerându-se ca moment de producere a pagubei perioada în care fapta a fost săvârșită, respectiv perioada cât reclamantul (funcționar public) se afla în funcția de manager financiar, astfel încât, la data emiterii deciziei de imputare, termenul de prescripție era împlinit: - Decizia nr. 969 din 24 iunie 2019 a Curții de Apel Galați, prin care a fost menținută sentința instanței de fond (neatașată sesizării); - sentințele nr. 645 din 25.10.2019 și nr. 647 din 25.10.2019 ale Tribunalului Galați, rămase definitive prin nerecurare.

Instanța de trimitere menționează, de asemenea, Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 24 octombrie 2019).

Completul care a formulat sesizarea apreciază că termenul de 3 ani în care se prescrie dreptul de a emite dispoziția de imputare se calculează de la data producerii pagubei, scopul fiind acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă, fiind evident că producerea pagubei este un moment anterior constatării acesteia.

Se arată că producerea pagubei semnifică o acțiune sau inacțiune culpabilă a funcționarului public, de natură a cauza un prejudiciu instituției, iar o astfel de acțiune sau inacțiune era în măsură să se realizeze numai în perioada în care a participat efectiv și direct la proiect; în acea perioadă se poate presupune că prejudiciul a fost produs efectiv, iar nu ca rezultat al unui alt demers judiciar.

În sprijinul acestei opinii, completul care a formulat sesizarea trimite la prevederile art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011), care reglementează obligația beneficiarilor de fonduri europene ca în activitatea lor să elaboreze și să aplice proceduri de management și control care să asigure corectitudinea utilizării acestor fonduri, precum și la considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, conform cărora paguba constatată, preexistentă notei de constatare întocmite de organul cu atribuții de control în gestionarea fondurilor europene, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, paguba fiind rezultatul exclusiv al culpei privind modalitatea de gestionare a resurselor financiare ale entității controlate, care, potrivit legii, trebuia să aplice proceduri de management și control care să asigure corectitudinea utilizării fondurilor europene. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme a fost identificată Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, menționată și de către instanța de trimitere în cuprinsul sesizării formulate.

Prin această decizie, instanța supremă a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat, și a dispozițiilor art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din Codul civil, actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului."

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării; numai Tribunalul Galați a transmis hotărâri judecătorești prin care s-a pronunțat asupra problemei de drept supuse dezlegării, iar tribunalele București, Ialomița, Giurgiu și Vaslui, precum și Curtea de Apel Iași au formulat puncte de vedere cu privire la aceasta.

Astfel, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal a comunicat sentințele nr. 645 din 25.10.2019, nedefinitivă, nr. 647 din 25.10.2019, rămasă definitivă prin nerecurare, și Sentința nr. 1.146 din 17.12.2018, rămasă definitivă prin respingerea recursului ca nefondat. Prin aceste sentințe au fost anulate dispozițiile de imputare emise împotriva reclamanților - funcționari publici, considerându-se că momentul producerii pagubei nu se poate situa în afara perioadei în care fapta a fost săvârșită, și anume a perioadei în care reclamantul se afla în funcția respectivă, astfel încât la data emiterii deciziei de imputare termenul de prescripție era împlinit.

Conform punctelor de vedere formulate de tribunalele București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal), Ialomița, Giurgiu și Vaslui și de Curtea de Apel Iași, actul administrativ prin care s-a aplicat autorității o corecție financiară nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a dreptului conducătorului autorității publice de a emite dispoziția de imputare unui funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În sprijinul acestei opinii au fost invocate prevederile art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, precum și considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii.

S-a susținut că termenul de 3 ani se calculează de la data producerii pagubei, scopul urmărit de legiuitor fiind acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă - cea a producerii pagubei, fiind evident că producerea pagubei este un moment anterior constatării acesteia. Producerea pagubei semnifică o acțiune sau inacțiune culpabilă a funcționarului public de natură a cauza un prejudiciu instituției, iar o astfel de acțiune sau inacțiune era în măsură să se realizeze numai în perioada în care funcționarul a participat efectiv și direct la proiect. În acea perioadă se poate presupune că prejudiciul a fost produs efectiv, iar nu ca rezultat al unui alt demers judiciar.

S-a arătat că, de altfel, dispozițiile art. 76 alin. (2) teza finală din Legea nr. 293/2004 prevăd în mod expres și explicit că termenul de prescripție de 3 ani pentru emiterea dispoziției de imputare începe să curgă de la data producerii pagubei. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, constatând, de fiecare dată, conformitatea acestora cu Legea fundamentală, prin deciziile nr. 239 din 19 aprilie 2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 1 iulie 2016), nr. 576 din 12 iulie 2016 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 689 din 6 septembrie 2016) și nr. 544 din 13 iulie 2017 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 928 din 24 noiembrie 2017). VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 508/C/791/III-5/2020 din 20 martie 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că aceste condiții nu sunt îndeplinite decât în parte.

În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, aceasta este îndeplinită, instanța care a formulat sesizarea fiind Curtea de Apel Galați - Secția pentru cauze de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, într-o cauză aflată în faza procesuală a recursului.

De asemenea este îndeplinită și cerința ca problema de drept să fie esențială, în mod evident de lămurirea ei depinzând soluționarea pe fond a cauzei, care are ca obiect anularea unei dispoziții de imputare emise de o instituție publică din sistemul administrației penitenciarelor în sarcina unui funcționar public cu statut special, ca urmare a corecției financiare aplicate autorității de organul de control în materie.

În ceea ce privește condiția ca problema de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra acesteia printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare.

Se constată însă că nu este îndeplinită cerința existenței unei veritabile probleme de drept, care să fie născută dintr-un text incomplet, neclar sau susceptibil de interpretări diferite.

Această condiție de admisibilitate a sesizării vizează caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, ceea ce presupune ca aceasta să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât să justifice declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Sub acest aspect, în doctrină s-a arătat că declanșarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenței neunitare presupune existența unei chestiuni de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte, nu orice problemă de drept putând face obiectul unei astfel de sesizări.

În jurisprudența dezvoltată în legătură cu această condiție de admisibilitate, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat, în mod constant, că, în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017).

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite care trebuie arătate în sesizare, cerință care rezultă din dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă și punctul de vedere al completului de judecată, care astfel este ținut, în primul rând, să stabilească dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.

Or din încheierea de sesizare a instanței supreme cu dezlegarea chestiunii de drept analizate nu rezultă existența unei controverse de practică judiciară evidențiată ca atare de către instanța de trimitere, nici măcar în ceea ce privește jurisprudența aceleiași instanțe. Au fost prezentate patru soluții ale primei instanțe, toate în același sens de interpretare, care coincide cu opinia exprimată de completul curții de apel care a formulat sesizarea; în plus, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție de a transmite jurisprudența relevantă, un singur tribunal a identificat soluții de practică judiciară în sensul anulării deciziilor de imputare și calculării termenului de prescripție extinctivă a răspunderii de la data săvârșirii faptei.

Astfel, deși în mod corect completul de judecată care a efectuat sesizarea și-a exprimat propriul punct de vedere, așa cum cere textul de lege amintit mai sus, în ilustrarea caracterului controversat al problemei de drept supuse analizei (care decurge din rezolvarea diferită ce ar putea apărea în practica judiciară a aceleiași probleme de drept), completul de judecată a înțeles să prezinte exclusiv soluțiile instanțelor ce susțin acest punct de vedere și a omis să prezinte soluții de practică în sensul opus acestei orientări, ceea ce duce la o incompletă redactare a sesizării și la o imposibilitate de a concluziona în sensul existenței concrete a unor tendințe diferite de practică judiciară. Singura soluție în sensul contrar, evidențiată ca atare, este cea care face obiectul judecății recursului în chiar dosarul în care a apărut chestiunea de drept analizată.

Ca urmare, deși ilustrarea caracterului controversat al rezolvării date unei anumite probleme de drept nu se impune a fi făcută prin numeroase soluții de practică judiciară, aceasta trebuie să fie suficient de convingătoare cu privire la caracterul profund al dilemei judecătorului în interpretarea textelor de lege în discuție, cerință neîndeplinită în cauză.

Pe de altă parte, sub aspectul clarității normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispozițiile art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt suficient de explicite, aspect subliniat și în punctele de vedere exprimate de instanțele consultate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, ca urmare a declanșării mecanismului de unificare, iar corelarea acestor dispoziții cu textele de drept comun din materia prescripției extinctive nu reprezintă o chestiune de drept de o dificultate sporită.

În consecință, se constată că problema de drept adusă în dezbatere nu prezintă un grad de dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.

Pe de altă parte, se constată că în cauză nu este îndeplinită nici cerința legată de noutatea chestiunii de drept supuse analizei, având în vedere Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, menționată chiar de către instanța de trimitere.

Dincolo de natura juridică diferită a raportului dintre autoritatea publică și funcționarul public, pe de o parte, respectiv dintre angajator și salariat, pe de altă parte, se remarcă faptul că cele două tipuri de răspunderi patrimoniale cuprind reguli similare în ceea ce privește curgerea termenului de prescripție extinctivă.

Astfel, în ceea ce privește răspunderea patrimonială a salariatului, prin Decizia nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, s-au reținut următoarele:

Raportat la perioada anterioară datei de 13 mai 2011, față de dispozițiile incidente în materie [art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, coroborat cu art. 8 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2.528 din Codul civil], cererile în vederea soluționării unui conflict de muncă (cum ar fi cele legate de recuperarea prejudiciilor cauzate de salariat) pot fi formulate în termen de 3 ani de la data nașterii dreptului la acțiune, drept care se naște la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea.

Ca urmare, decizia de unificare a reținut că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale.

Aceeași decizie a statuat că, pentru perioada ulterioară datei de 13 mai 2011, dispozițiile art. 211 lit. c) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, au prevăzut data producerii pagubei ca fiind momentul nașterii dreptului la acțiunea în răspunderea patrimonială, astfel că nu prezintă relevanță juridică data întocmirii raportului de control de către Curtea de Conturi sau de către un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăți sau existența unor prejudicii produse de salariat, sau data emiterii ori comunicării actului de control, întrucât acestea reprezintă momentele în care s-a constatat existența prejudiciului, iar nu momentul în care prejudiciul/paguba s-a produs, acesta fiind anterior constatării lui.

În esență, în sesizarea supusă analizei de față, problema de drept dedusă judecății este aceea a momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție extinctivă a dreptului conducătorului unei autorități publice din sistemul administrației penitenciarelor de a emite dispoziția de imputare unui funcționar public cu statut special din același sistem, în situația constatării unei nereguli și stabilirii unei creanțe în sarcina autorității respective, ca urmare a emiterii unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în baza art. 21 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

Dispozițiile legale incidente sunt cele art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, care prevăd că "dreptul de a emite dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei"; de asemenea cele ale art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 și ale art. 22 din Metodologia aprobată prin Ordinul ministrului justiției nr. 1.760/C/2013, care prevăd explicit prescrierea dreptului instituției de a emite dispoziție de imputare, dacă constatarea pagubei are loc după expirarea a 3 ani de la data producerii pagubei.

Ca urmare, deși cele două tipuri de răspunderi izvorăsc din temeiuri juridice diferite (raport de muncă, respectiv raport de funcție publică), iar actul extern în raport cu care se naște problema curgerii prescripției este diferit (decizie a Curții de Conturi, respectiv act administrativ prin care s-a aplicat autorității o corecție financiară), raționamentul juridic oferit de decizia anterioară a instanței supreme este util și poate fi folosit orientativ și în ipoteza funcționarului public.

Ca atare, noutatea problemei de drept și a controverselor din practică nu se regăsește, cât timp principiile cuprinse în decizia amintită pot fi folosite ca ghid de interpretare și a altor dispoziții legale ce reglementează situații similare.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,