ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 44/2020

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 19 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 19.328/3/2018, a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept:

Prin cererea de chemare în judecată, formulată la 6.06.2018, înregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal cu nr. 19.328/3/2018, reclamantul - persoană fizică a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și cu intervenientul Inspectoratul de Poliție Județean Iași, anularea în parte a actului administrativ reprezentat de Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/7.747 din 29.12.2017, considerându-l nelegal în privința acordării gradului de subinspector de poliție, recunoașterea dreptului său de a fi încadrat în gradul corespunzător vechimii de 11 ani și 8 luni în specialitatea investigații criminale, anularea, ca nelegale, a actelor subsecvente emise sau încheiate în baza ordinului contestat, emiterea unui nou ordin prin care să se dispună încadrarea într-un grad superior - al categoriei profesionale de ofițer de poliție, corespunzător vechimii de 11 ani și 8 luni în specialitatea studiilor absolvite, recalcularea drepturilor salariale și achitarea diferenței, conform noului grad.

Reclamantul a arătat că activează în cadrul Poliției Române, începând cu 1 iulie 2004, în luna iunie 2008 a obținut titlul de master în criminalistică și științe penale, iar în luna iulie 2008 a absolvit Facultatea de Drept și, începând cu 1.08.2008 și până la 28.12.2017, a beneficiat de spor 25% pentru studii superioare, conform Dispoziției Inspectoratului de Poliție Județean Iași (I.P.J. Iași) nr. 1.180/2008.

La 26.08.2017 a participat la concursul organizat de I.P.J. Iași pentru ocuparea posturilor de investigații criminale din cadrul acestei autorități, prin trecerea în corpul ofițerilor de poliție a agenților de poliție care îndeplinesc condițiile legale, fiind declarat admis; prin urmare, a fost emis Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/7.747 din 29.12.2017, contestat. Reclamantul a fost încadrat în categoria profesională a ofițerilor, începând cu 29.12.2017, prin Dispoziția șefului I.P.J. Iași nr. 413 din 9.01.2018, fiind repartizat pe funcția de ofițer IV la Poliția Orașului Podu Iloaiei, structura de investigații criminale.

Constatând că la acordarea gradului nu s-a ținut cont de vechimea anterioară în specialitatea studiilor absolvite, întrucât a primit gradul de subinspector și a fost supus perioadei de stagiu, reclamantul s-a adresat emitentului ordinului contestat, solicitând, în principal, revocarea în parte a acestuia, recunoașterea vechimii anterioare în specialitatea studiilor absolvite la data emiterii ordinului și acordarea gradului corespunzător acestei vechimi.

Autoritatea emitentă a răspuns petentului prin Adresa nr. 282.830 din 6.02.2018, respingând în totalitate cererea acestuia.

În motivarea cererii sale reclamantul a arătat că în mod greșit i-a fost acordat gradul profesional de subinspector, în urma trecerii în categoria profesională a ofițerilor, întrucât la acordarea acestui grad nu s-a ținut seama nici de vechimea anterioară în specialitatea studiilor absolvite, vechime ce era la acel moment de 11 ani și 8 luni, nici de faptul că a absolvit studiile superioare în specialitatea științe juridice în anul 2008; practic, în baza ordinului contestat, a primit același tratament cu cel primit de un agent fără vechime anterioară în specialitatea studiilor absolvite, fapt ce arată că pârâtul nu a efectuat în prealabil o verificare pentru a determina vechimea anterioară în studiile absolvite, astfel cum prevăd dispozițiile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 360/2002). Din formularea textului de lege rezultă că acesta instituie o obligație în sarcina emitentului ordinului de a acorda, în situația prevăzută de art. 9 alin. (2) și (3) din același act normativ, gradele potrivit acestui criteriu.

Reclamantul a apreciat că, prin răspunsul la plângerea sa, pârâtul, în mod nelegal, se raportează la prevederile art. 1 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140/2016 privind activitatea de management resurse umane în unitățile de poliție ale Ministerului Afacerilor Interne (Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016) și examinează condiția vechimii anterioare nu prin raportare la studiile absolvite, așa cum prevede art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, ci prin raportare la vechimea anterioară în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite.

Chiar și în aceste condiții, prin răspunsul la plângerea prealabilă, emitentul ar fi trebuit să observe că petentul a absolvit facultatea de drept și că deține o diplomă de licență în științe juridice din anul 2008, iar, ulterior, până la data trecerii în categoria ofițerilor, a lucrat neîncetat în specialitatea investigații criminale, primind și sporul de 25% pentru studii superioare, astfel că pârâtul putea să analizeze vechimea chiar și în specialitatea studiilor superioare absolvite. Pârâtul nu recunoaște însă nici această vechime.

Pârâtul s-a raportat în mod greșit la cerințele minime de ocupare a postului de agent, deținut anterior promovării, respectiv la faptul că pentru ocuparea postului de agent erau necesare studii medii, dar considerând, în mod greșit, că datorită acestui lucru reclamantul nu dobândește vechime în specialitatea studiilor absolvite.

Instanța de fond, prin Sentința civilă nr. 181 din 15.01.2019, a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Tribunalul București a invocat dispozițiile art. 9 alin. (2), art. 21 alin. (4) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 1 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016.

S-a arătat că pentru ocuparea funcțiilor de polițiști cu grad de agent de poliție sunt necesare și suficiente studiile liceale sau postliceale, însă, indiferent de absolvirea studiilor de specialitate juridică, relevant este că, la data trecerii în corpul ofițerilor, reclamantul ocupa funcția de agent de poliție, pentru care nu erau necesare studii superioare, ci studii liceale sau postliceale cu diplomă, și nu avea vechime în specialitatea studiilor absolvite pentru a i se putea acorda un grad superior celui de subinspector de poliție.

Din interpretarea dispozițiilor legale invocate, tribunalul a reținut că prin vechime în specialitatea studiilor absolvite se înțelege experiența dobândită de o persoană care a ocupat o funcție pentru a cărei exercitare erau necesare studiile superioare de specialitate absolvite, în raport cu cerințele postului. Perioada de timp în care reclamantul a ocupat funcția de agent de poliție nu poate fi luată în considerare pentru calculul vechimii în specialitatea studiilor, de vreme ce, potrivit fișei postului, funcția de agent de poliție pe care a fost încadrat reclamantul nu necesită studii superioare.

Funcția de agent de poliție, nefiind o funcție a cărei exercitare necesită cunoștințe juridice corespunzătoare studiilor superioare privind științele juridice, nu putea constitui funcție în specialitatea studiilor superioare, iar obținerea licenței în științe juridice nu a constituit un element de natură să contribuie la modificarea funcției deținute de reclamant, cea de agent de poliție, într-o funcție de specialitate a studiilor absolvite.

În consecință, vechimea în muncă dobândită de agentul de poliție licențiat în drept nu poate fi considerată vechime în specialitatea studiilor superioare la trecerea acestuia în corpul ofițerilor și acordarea gradului corespunzător acestei vechimi, existența studiilor de specialitate juridică nefiind suficientă pentru a se concluziona că respectivul agent a desfășurat o activitate ce necesită, conform fișei postului, studii juridice superioare.

Instanța de fond a apreciat că din interpretarea art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 rezultă în mod clar că este necesară o vechime în specialitatea studiilor superioare absolvite, astfel că vechimea nu se raportează la cerințele postului ce urmează a fi ocupat, respectiv inspector de poliție, ci la cerințele postului anterior ocupat.

Aceste aspecte reies cu atât mai mult din modificarea ulterioară a legislației. Astfel, conform art. II alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018), "(2) Prevederile Legii nr. 360/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția celor prevăzute la art. 15, art. 27

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, solicitând casarea în parte a acesteia și, în rejudecare, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Recurentul a criticat hotărârea instanței de fond, apreciind că a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 și art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016.

Recurentul a susținut că instanța nu a examinat condiția vechimii anterioare, prin raportare la specialitatea studiilor absolvite, așa cum prevede art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, prin raportare la definiția dată de art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016 sintagmei "specialitatea studiilor absolvite", ci prin raportare la nivelul minim al studiilor cerut de postul de agent.

Cu privire la art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, se arată că instanța a încălcat și aplicat greșit textul de lege, pentru că nu a reținut că, potrivit acestui articol, trebuie determinată vechimea în specialitatea studiilor absolvite și pentru că a adăugat o condiție inexistentă în lege, respectiv cerința ca vechimea în specialitate să se raporteze la studiile superioare absolvite, prin raportare la postul deținut anterior.

În plus, deși constată că ar fi necesară vechime în specialitatea studiilor superioare, instanța concluzionează și că vechimea nu se raportează la cerințele postului ce urmează a fi ocupat, ci la cerințele postului anterior ocupat, această interpretare lipsind, practic, de efecte dispoziția de excepție instituită de art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, care privește agenții.

De asemenea, arată că, potrivit art. 4 lit. f) din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016, prin "specialitatea studiilor absolvite" se înțelege specializarea și, după caz, fie domeniul de studii (în cazul studiilor universitare), fie profilul de studii (în cazul studiilor preuniversitare) obținute ca efect al absolvirii unei forme de învățământ; or, instanța a dat propria definiție vechimii în specialitatea studiilor absolvite, respectiv: "prin vechime în specialitatea studiilor absolvite se înțelege experiența dobândită de o persoană care a ocupat o funcție pentru a cărei exercitare erau necesare studiile superioare de specialitate absolvite, în raport cu cerințele postului".

Recurentul consideră că la cerințele postului trebuie raportate pregătirea și specialitatea, deținute de agent la momentul promovării, și nu caracterul superior al studiilor, criteriul de acordare a unui alt grad decât cel de subinspector fiind reprezentat de vechimea anterioară în specialitatea studiilor superioare absolvite, însă instanța nu a ținut seama de vechimea în specialitate, ci de vechimea în funcția de agent și de nivelul studiilor cerute pentru postul de ofițer.

De asemenea, se arată că Legea nr. 360/2002 condiționează acordarea gradului de dovedirea vechimii în specialitatea studiilor absolvite, fără a institui condiția ca studiile să aibă același nivel, ceea ce arată că interpretarea dată legii și aplicarea în același sens de către instanța de fond sunt greșite.

În plus, susține recurentul, i-a fost recunoscută valoarea adăugată muncii sale după absolvirea studiilor juridice, prin acordarea unui spor de 25% pentru studii superioare, recunoscându-i-se faptul ca le folosește în îndeplinirea atribuțiunilor în folosul autorității intimate.

În sprijinul interpretării sale, recurentul invocă faptul că, ulterior introducerii acțiunii, Legea nr. 360/2002 a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018, exact în sensul celor susținute de el, respectiv noul text al fostului art. 21 alin. (4) [art. 21 alin. (5) în forma nouă] precizează, în mod clar, că polițistului care intră în corpul ofițerilor în condițiile art. 9 alin. (2) i se acordă gradul profesional în funcție de vechimea în structurile ministerului, respectiv pentru vechime de până în 5 ani, gradul de subinspector, între 5 și 10 ani, gradul de inspector, iar peste 10 ani, gradul de inspector principal de poliție. Astfel, arată recurentul, rezultă fără dubiu că ceea ce s-a urmărit de către legiuitor atunci când a instituit excepția prevăzută de art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 este valorificarea experienței dobândite de către agent prin activitatea desfășurată în domeniul studiilor absolvite.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a invocat, având în vedere modificările legislative survenite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018, excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la capătul de cerere privind emiterea unui nou ordin prin care să îi fie acordat recurentului gradul profesional superior celui de subinspector.

Cu privire la fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile atacate, apreciind că instanța de fond a reținut în mod corect care este, potrivit dispozițiilor legale incidente, conținutul noțiunii de vechime în specialitatea studiilor absolvite.

Intimatul-intervenient Inspectoratul de Poliție Județean Iași, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală. A susținut că, potrivit prevederilor legale incidente domeniului, vechimea în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite se analizează prin raportare la cerințele postului, precum și la pregătirea de bază necesară ocupantului postului (studii superioare de lungă durată sau studii universitare de licență - S, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă în cazul ofițerilor de poliție, respectiv studii liceale, absolvite cu diplomă de bacalaureat, în cazul agenților de poliție), astfel că perioada în care recurentul a fost încadrat în funcții pentru a căror exercitare erau necesare studii medii nu poate fi valorificată ca vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite.

Faptul că recurentul și-a desfășurat activitatea în cadrul structurii de investigații criminale nu îi asigură și dobândirea vechimii în specialitatea studiilor. Or, în măsura în care se aprecia că recurentul întrunea condiția esențială a deținerii vechimii anterioare în specialitatea studiilor superioare absolvite, s-ar fi aplicat norma juridică amintită, însă cerințele de ocupare a posturilor în perioada în care recurentul și-a desfășurat activitatea în calitate de agent de poliție prevedeau ca pregătire de bază studii medii.

Prin Încheierea de ședință din 31.10.2019, instanța de recurs a pus în discuție oportunitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu o cerere de dezlegare a chestiunii de drept menționate în preambulul prezentei decizii, susținând conturarea unei jurisprudențe neunitare în această materie.

Instanța de trimitere arată că, pornind de la definiția "funcției publice", prevăzută de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), chestiunea de drept în discuție vizează cazul funcționarilor publici care au ocupat o funcție cu cerințe minime de ocupare studii medii, dar ale căror atribuții și responsabilități au fost extinse în temeiul unor proceduri anume reglementate în perioada de referință (spre exemplu, Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 318/2004), pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, dat fiind că studiile superioare constituiau o cerință minimă pentru exercitarea atribuțiilor și responsabilităților suplimentare, cuprinse în sfera aceleiași funcții publice printr-un act administrativ.

Legea nr. 360/2002 (forma în vigoare la data introducerii acțiunii, anterioară modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018):

Legea nr. 188/1999 (forma în vigoare la data formulării acțiunii):

Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016 (forma în vigoare la data formulării acțiunii):

Recurentul-reclamant a apreciat oportună sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, arătând că, în raport cu definiția dată de Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 140 din 2 septembrie 2016, în art. 4 lit. f), specialitatea studiilor absolvite este specializarea și, după caz, domeniul de studii universitare sau, în cazul studiilor preuniversitare, profilul de studii obținute ca efect al absolvirii unei forme de învățământ. Prin urmare, vechimea în specialitatea studiilor este vechimea în specializarea, domeniul și profilul de studii obținute, așa cum rezultă și din conținutul art. 4 din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177 din 16 noiembrie 2016 privind activitatea de management resurse umane în unitățile militare ale Ministerului Afacerilor Interne (Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177 din 16 noiembrie 2016), care definește, la lit. h), tocmai sintagma în discuție, definind ca vechime în specialitatea studiilor "experiența dobândită în temeiul unui contract individual de muncă, al unui raport de serviciu sau ca profesie liberală, demonstrată cu documente corespunzătoare de către persoana care a desfășurat o activitate într-o funcție de specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale, prin raportare la domeniul general de absolvire a studiilor potrivit nivelurilor de organizare a învățământului în România".

Intimații nu au formulat puncte de vedere cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Instanța de trimitere apreciază că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, întrucât: sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, pe rolul Curții de Apel București, instanță învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999, ca instanță de recurs, iar soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

Curtea de apel consideră că problema de drept a cărei lămurire se cere este nouă și nu face obiectul unei proceduri de recurs în interesul legii sau de pronunțare a unei hotărâri prealabile, în curs de soluționare sau finalizate.

De asemenea, instanța de trimitere arată că în urma examenului jurisprudențial efectuat a rezultat că nu s-a cristalizat o jurisprudență unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare în scopul stopării interpretării neunitare, analiza celor câteva decizii atașate oferind indicii referitoare la existența unei interpretări diferite din partea instanței asupra dispozițiilor legale ce fac obiectul sesizării.

În acest sens, completul care a formulat sesizarea face referire la jurisprudența în această materie, constând în hotărâri indicate de intimați ("mai mult de 10 dosare în care au fost pronunțate la nivel național hotărâri definitive potrivit interpretării susținute de aceștia") și recurent ("3 hotărâri judecătorești în sprijinul propriei interpretări"), hotărâri identificate în cadrul Curții de Apel București, precum și cele consemnate în Minuta întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel din 23-24 mai 2019 (Minuta din 23-24 mai 2019), din care rezultă că opinia formatorului din cadrul Institutului Național al Magistraturii a fost agreată de participanți numai cu majoritate.

Instanța de trimitere arată că, ulterior Minutei din 23-24 mai 2019, în practica judiciară au fost pronunțate soluții contrare acesteia, menționând, exemplificativ, Decizia civilă nr. 2.485 din 2.10.2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 43.313/3/2017*, în care s-a considerat suficientă acordarea sporului de 25% pentru recunoașterea vechimii în specialitatea studiilor superioare, fiind exclusă doar perioada anterioară.

Concluzionează curtea de apel că, față de cele prezentate, condiția noutății se verifică, rămânând de actualitate cerința interpretării și aplicării dispozițiilor legale și normative ce fac obiectul sesizării.

În ceea ce privește fondul chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, instanța de trimitere, raportându-se la Minuta din 23-24 mai 2019, prezintă starea de fapt și de drept care a dat naștere disputei cu privire la modul de interpretare a dispozițiilor legale și normative ce fac obiectul sesizării, după cum se va arăta în continuare.

Polițiștii cu grad de subofițeri de poliție au beneficiat, ca urmare a absolvirii unei facultăți și a desfășurării activității în domeniul de absolvire, de un spor salarial de 25% (spor acordat după o anumită perioadă de timp de la absolvire); ulterior, în urma promovării unui concurs, sunt trecuți în corpul ofițerilor cu gradul de subinspector de poliție, fără să se țină cont de perioada în care și-au desfășurat activitatea în domeniul în care au absolvit facultatea și pentru care au beneficiat de sporul de 25%.

Dacă s-ar fi ținut cont de acest aspect, încadrarea s-ar fi făcut într-un grad superior celui de subinspector de poliție; drept urmare, au fost promovate acțiuni de anulare a ordinelor de încadrare și de obligare a Ministerului Afacerilor Interne la emiterea unor noi ordine, cu luarea în considerare a perioadei în care și-au desfășurat activitatea în domeniul în care au absolvit facultatea.

Instanța de trimitere redă dispozițiile legale supuse interpretării, arătând că problema vizează interpretarea noțiunii de "vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite", precum și a celei privind "cerințele postului", în sensul de a se stabili dacă acestea se raportează la experiența dobândită de un absolvent de studii superioare în orice funcție din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, chiar dacă legea prevede drept cerință minimă de ocupare studii medii.

Se arată că, în cazul recurentului-reclamant, prin modul în care a interpretat aceste dispoziții legale, prima instanță a exclus de plano posibilitatea ca un agent de poliție să poată beneficia de recunoașterea unei vechimi în specialitatea studiilor superioare, la trecerea acestuia în corpul ofițerilor și acordarea gradului corespunzător acestei vechimi, pe motiv că niciun post de agent nu necesită studii superioare, ci numai studii medii.

Se precizează că, spre deosebire de alte spețe, identificate în practica judiciară, recurentul-reclamant nu a solicitat recunoașterea unei vechimi anterioare absolvirii studiilor superioare și nici ulterior absolvirii acestora, până la acordarea sporului de 25% pentru studii superioare, ce a intervenit corelativ cu suplimentarea atribuțiilor funcției de agent de poliție, dar existența unei jurisprudențe neunitare sub acest aspect, în alte dosare, dovedește caracterul controversat al problemei de drept în discuție, fiind un prim aspect care trebuie dezlegat cu efecte obligatorii, pentru ca, în funcție de modalitatea de interpretare corectă, să fie avute în vedere de instanțele de contencios administrativ situațiile practice diversificate.

Instanța de trimitere apreciază că sintagma "cerințele postului", în ipoteza textului art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, trebuie corelată cu definiția "funcției publice", prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, iar în cazul funcționarilor publici care au ocupat o funcție cu cerințe minime de ocupare studii medii, dar ale căror atribuții și responsabilități au fost extinse în temeiul unor proceduri anume reglementate în perioada de referință (spre exemplu, Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 318 din 5.08.2004), pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, de principiu, trebuie luată în considerare această vechime, dacă studiile superioare constituiau o cerință minimă pentru exercitarea atribuțiilor și responsabilităților suplimentare, cuprinse în sfera aceleiași funcții publice printr-un act administrativ, sub rezerva verificării în concret a concordanței acestora cu specialitatea studiilor superioare absolvite.

În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, în jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii și a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanță asupra dezlegării problemei de drept ce formează obiectul sesizării.

Au fost însă identificate în jurisprudența în această materie a Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de casație și Justiție deciziile nr. 3.032 din 9 iunie 2010 și nr. 499 din 28 ianuarie 2011.

Instanța supremă a reținut că "Perioada anterioară, în care a desfășurat activități ca agent de poliție, se circumscrie unei vechimi în specialitatea corespunzătoare gradului de agent [studii liceale sau postliceale cu diplomă, conform art. 14 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002], iar nu în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite. Contrar celor afirmate de recurent, vechimea în specialitatea studiilor superioare absolvite și vechimea în muncă sau în activitate sunt concepte distincte. Ca urmare, după cum bine a punctat judecătorul de la prima instanță, atribuțiile funcționale pentru cele două categorii de personal, agenți și ofițeri, sunt diferențiate prin fișele posturilor, neexistând nicio rațiune pentru a considera că atribuțiile îndeplinite de recurent, ca agent de poliție, sunt corespunzătoare celor îndeplinite de ofițeri" (Decizia nr. 499 din 28 ianuarie 2011).

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență, din analiza cărora rezultă două orientări.

Într-o primă orientare, majoritară, s-a apreciat că vechimea în specialitate, corespunzătoare studiilor absolvite, se stabilește exclusiv prin raportare la cerințele prevăzute în fișa postului pentru care s-a organizat concurs (studii universitare de lungă durată cu diplomă de licență sau echivalentă/studii superioare de licență, ciclul I de studii universitare).

S-a reținut în sprijinul acestei orientări că, deși polițistul a desfășurat, chiar după absolvire, o activitate într-o funcție de specialitate pentru studii medii, această împrejurare nu îi conferă vocație pentru aplicarea situației de excepție de la art. 4 lit. a), ca urmare a promovării prin concurs. Incontestabil, absolvirea unei instituții de învățământ superior reprezintă aprofundarea pregătirii profesionale, dar recunoașterea ca vechime în specialitate nu este posibilă, deoarece nu există un temei legal pentru această solicitare.

Vechimea în specialitatea studiilor este definită la art. 3 lit. l) din Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 611/2008), ca fiind "experiența dobândită în temeiul unui contract individual de muncă, a unui raport de serviciu sau ca profesie liberală, demonstrată cu documente corespunzătoare de către persoana care a desfășurat o activitate într-o funcție de specialitate corespunzătoare profesiei sau specializării sale, prin raportare la domeniul general de absolvire a studiilor potrivit nivelurilor de organizare a învățământului în România".

În calitatea sa de agent de poliție, funcționarul a dobândit vechime în specialitatea corespunzătoare gradului de agent de poliție, iar nu în funcția corespunzătoare studiilor superioare absolvite. Sintagma "vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite" trebuie interpretată în sensul că, atât timp cât agentul de poliție îndeplinește atribuțiile care îi sunt stabilite prin fișa postului, activitatea desfășurată de el constituie vechime în specialitate, însă, din momentul în care este în corpul ofițerilor de poliție, atribuțiile și responsabilitățile sale sunt corespunzătoare unei alte fișe a postului, total diferită de cea a funcției ocupate anterior.

Pentru ca vechimea dobândită înainte de trecerea în corpul ofițerilor de poliție să poată fi considerată vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite, este necesar ca cerințele postului ocupat anterior să fie similare cu cele pe care le implică funcția în care au fost promovați [interpretarea coroborată a prevederilor art. 9 alin. (2) cu cele ale art. 21 alin. (4) din Legea nr. 360/2002].

Potrivit prevederilor legale în vigoare, analizarea vechimii în specialitatea corespunzătoare studiilor absolvite trebuie realizată prin raportare la cerințele posturilor și ținând cont de cerințele posturilor de agenți de poliție în privința studiilor necesare, prevăzute cu studii medii, diferite de cerințele posturilor de agenți de poliție prevăzute cu studii superioare, astfel că vechimea realizată în calitate de agent de poliție nu poate constitui vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor superioare absolvite, necesare ocupării posturilor de ofițeri de poliție.

În situația în care postul ocupat avea prevăzută, ca cerință, absolvirea de studii medii, nu se poate aprecia că s-a dobândit vechime în specialitatea studiilor (superioare) necesare acordării altui grad decât cel corespunzător vechimii în specialitatea studiilor, efectiv deținute. Perioada cuprinsă între data absolvirii unității de învățământ superior și data trecerii în corpul ofițerilor nu poate fi valorificată ca vechime în specialitatea corespunzătoare studiilor universitare absolvite, întrucât funcția ocupată nu impunea ca pregătire de bază (minimală) studii universitare, astfel că toate activitățile desfășurate în perioada menționată au constituit vechime în studii medii, nu vechime în studii superioare.

Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe:

O altă orientare este în sensul că, în cazul funcționarilor publici care au ocupat o funcție cu cerințe minime de ocupare - studii medii, dar ale căror atribuții și responsabilități au fost extinse, în temeiul unor proceduri anume reglementate, pentru a beneficia de un spor salarial pentru studiile superioare corespunzătoare domeniilor de activitate, de principiu, trebuie luată în considerare această vechime, dacă studiile superioare constituiau o cerință minimă pentru exercitarea atribuțiilor și responsabilităților suplimentare, cuprinse în sfera aceleiași funcții publice printr-un act administrativ, sub rezerva verificării în concret a concordanței acestora cu specialitatea studiilor superioare absolvite.

Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe:

Nu au fost identificate decizii ale instanței de contencios constituțional care să prezinte relevanță cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Prin Adresa nr. 555/C/861/III-5/2020 din 30 martie 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Conform art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și, asupra acesteia, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

De asemenea, potrivit art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, "Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului și al părților".

Din analiza dispozițiilor legale citate, pe lângă condițiile care se degajă explicit cu privire la admisibilitatea sesizării, se identifică și cele legate de regularitatea și calitatea sesizării instanței supreme, a căror neîndeplinire concură, de asemenea, la respingerea sesizării ca inadmisibilă.

Analizând cu precădere aceste din urmă cerințe, se constată că încheierea instanței de trimitere nu întrunește condițiile legale de regularitate a actului de sesizare, art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, citate mai sus, impunând ca acesta să îndeplinească anumite exigențe de ordin structural.

Astfel, completul care formulează sesizarea are obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretarea, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia, în planul interpretării și aplicării, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării unor norme de drept, precum și a modului în care chestiunea de drept semnalată poate să determine soluționarea cauzei pe fond.

Caracterul veritabil, în special dificultatea chestiunii de drept, ca element subsumat admisibilității, își găsește justificarea în dezideratul ca intervenția instanței supreme să nu se transforme într-un mecanism indirect de suprimare a rolului instanței învestite legal cu soluționarea unei cereri, acela de a judeca în mod direct și efectiv o cauză în baza legii, rol consacrat constituțional.

Rolul completului care dispune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție este acela de a releva norma și felul în care, din cauza complexității sau, dimpotrivă, a precarității reglementării, aceasta poate primi interpretări diferite și ar putea avea ca rezultat o jurisprudență neunitară.

Instanța care formulează actul de sesizare trebuie să prezinte argumentele care susțin interpretările aflate în opoziție, pentru a demonstra dificultatea pe care o are în a determina evidența unei anumite interpretări și astfel necesitatea de a apela la mecanismul de dezlegare. Cu alte cuvinte, încheierea de sesizare trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, iar în final să conțină opțiunea provizorie, pentru o dezlegare pe care o consideră preferabilă.

Divergența de interpretare ce există între reclamant și pârâți, specifică procesului civil, nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice.

Această exigență legală a fost subliniată constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, considerându-se imperios necesar ca punctul de vedere al instanței de trimitere să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilității sesizării, nu numai sub aspectul condițiilor de procedură, cât mai ales asupra circumstanțierii condiției privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016; Decizia nr. 4 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018; Decizia nr. 46 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 1 octombrie 2018, și Decizia nr. 39 din 23 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 909 din 11 noiembrie 2019).

În acest context, se observă că, în actul de sesizare, completul care l-a formulat și-a exprimat punctul de vedere numai cu privi