ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 58/2018
ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 58/2018 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2018)
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 911 din 30/10/2018
Gabriela Elena Bogasiu - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului
Lavinia Curelea
- președintele delegat al Secției I civile
Eugenia Voicheci - președintele Secției a II-a civile
Sorinela-Alina Macavei - judecător la Secția I civilă
Romanița Ecaterina Vrînceanu - judecător la Secția I civilă
Alina Iuliana Țuca - judecător la Secția I civilă
Carmen Elena Popoiag - judecător la Secția I civilă
Florentin Sorin Drăguț - judecător la Secția I civilă
Ileana Izabela Dolache-Bogdan - judecător la Secția a II-a civilă
Petronela Iulia Nițu - judecător la Secția a II-a civilă
Minodora Condoiu - judecător la Secția a II-a civilă
Nicoleta Țăndăreanu - judecător la Secția a II-a civilă
George-Bogdan Florescu - judecător la Secția a II-a civilă
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.022/1/2018, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 27
5
alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 27
6
din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
I. Titularul și obiectul sesizării
Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a dispus, prin încheierea din 7 martie 2018, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 17 aprilie 2018, cu nr. 1.022/1/2018, termenul pentru soluționarea dosarului fiind stabilit la 17 septembrie 2018.
II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991)
Art. 37. - "(...)
(5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)"
Codul civil
Art. 577. - "(1) Construcțiile, plantațiile și orice alte lucrări efectuate asupra unui imobil, denumite în continuare lucrări, revin proprietarului acelui imobil dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel.
(2) Când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel."
Art. 579. - "(1) Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa și că este a lui, până la proba contrară.
(2) Proba contrară se poate face când s-a constituit un drept de superficie, când proprietarul imobilului nu și-a intabulat dreptul de proprietate asupra lucrării noi sau în alte cazuri prevăzute de lege."
Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 7/1996)
Art. 24. - "(...)
(3) Dreptul de proprietate și celelalte drepturi reale asupra unui imobil se vor înscrie în cartea funciară pe baza înscrisului autentic notarial sau a certificatului de moștenitor, încheiate de un notar public în funcție în România, a hotărârii judecătorești rămase definitivă și irevocabilă sau pe baza unui act emis de autoritățile administrative, în cazurile în care legea prevede aceasta, prin care s-au constituit ori transmis în mod valabil. (...)"
Art. 36. - "(1) Actele notariale prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar se încheie numai dacă bunurile imobile sunt înscrise în cartea funciară, cu excepția:
a) cazurilor prevăzute la art. 887 din Codul civil;
b) actelor și faptelor juridice care continuă să fie transcrise ori, după caz, înscrise în vechile registre de transcripțiuni și inscripțiuni imobiliare, potrivit art. 40 alin. (2);
c) actelor de partaj succesoral sau voluntar, cu excepția cazului în care imobilele din masa partajabilă se dezlipesc sau se alipesc;
d) altor cazuri prevăzute expres de reglementările în vigoare.
(2) Dispozițiile alin. (1) se aplică corespunzător și celorlalte categorii de acte autentice prin care se transferă, se constituie, se modifică sau se sting drepturi reale care se înscriu în cartea funciară."
III. Expunerea succintă a procesului
Prin Cererea înregistrată la data de 10 octombrie 2014 pe rolul Tribunalului București - Secția a V-a civilă, cu nr. 34.575/3/2014, reclamanții au chemat în judecată pe pârâții municipiul București, prin primarul general, Primăria Municipiului București și Primăria Sectorului 6 București, solicitând ca prin hotărârea ce urmează a se pronunța să se constate că au dobândit, în baza accesiunii imobiliare artificiale, dreptul de proprietate asupra construcției S+P+1E+POD, situată în sectorul 6 București, arătând că prin contractul de vânzare- cumpărare autentificat cu nr. xxx din 18 februarie 2002 la Biroul Notarului Public A au dobândit dreptul de proprietate asupra terenului intravilan în suprafață de 465 mp, situat în București, sectorul 6, înscris în C.F. nr. xxxxx București și au demarat edificarea unei construcții S+P+1E+POD pe acesta, în prezent finalizată, fără a deține autorizație de construire, deși la 4 martie 2003 fusese emis de către Primăria Sectorului 6 București certificatul de urbanism nr. xxx/60D.
Prin Sentința civilă nr. 278 din 6 martie 2015, Tribunalul București - Secția a V-a civilă a respins ca neîntemeiate excepția necompetenței materiale și excepția necompetenței teritoriale a Tribunalului București; a admis excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâților Primăria Sectorului 6 București și Primăria Municipiului București; a respins, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală de folosință, acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului municipiul București prin primarul general și a respins, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, acțiunea formulată în contradictoriu cu acesta.
Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, prin Decizia civilă nr. 78A din 11 februarie 2016, a admis apelul declarat de reclamanți, a anulat Sentința civilă nr. 278 din 6 martie 2015 pronunțată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
Cauza a fost reînregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a V-a civilă, la data de 15 martie 2016, cu nr. 34.575/3/2014*.
Prin Sentința civilă nr. 1.211 din 24 octombrie 2016, Tribunalul București - Secția a V-a civilă a respins, ca neîntemeiată, acțiunea, constatând că lipsa autorizației este de natură să impieteze asupra recunoașterii dreptului de proprietate al reclamanților asupra construcției, iar o interpretare contrară ar lipsi de conținut și de finalitate dispozițiile Legii nr. 50/1991 în situația în care, fără nicio justificare obiectivă, ci doar prin simpla manifestare unilaterală de voință, părților le-ar fi permisă și recunoscută opțiunea între respectarea procedurii autorizării prevăzute de Legea nr. 50/1991 sau, în caz contrar, adresarea ulterior a unei cereri în justiție.
Împotriva acestei sentințe au declarat apel reclamanții, iar în cadrul soluționării acestuia instanța a apreciat că este necesară sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept privind incidența dispozițiilor art. 37 din Legea nr. 50/1991 în privința dobândirii dreptului de proprietate asupra unei construcții prin accesiune imobiliară, dispunându-se trimiterea cauzei la Înalta Curte de Casație și Justiție și suspendarea judecății acesteia.
IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării
Prin Încheierea pronunțată la 7 martie 2018, Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a constatat îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație si Justiție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele argumente:
a) existența unei cauze aflate în curs de judecată
Această condiție este îndeplinită, deoarece litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea se află în curs de judecată, pe rolul Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă.
b) cauza să fie soluționată în ultimă instanță
Curtea de Apel București urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acțiune evaluabilă în bani, în valoare mai mică de 1.000.000 lei.
La acest punct, Curtea a făcut precizarea că, în cauza de față, sunt aplicabile dispozițiile art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, în forma anterioară Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017 (Decizia nr. 369/2017), hotărârea ce face obiectul apelului fiind pronunțată de tribunal la data de 24 octombrie 2016.
În plus, litigiul ce face obiectul dosarului de față a fost inițiat pe rolul instanței la data de 10 octombrie 2014, astfel că decizia ce va fi pronunțată de instanță în calea de atac a apelului nu este supusă recursului, nefiind incidente efectele Deciziei nr. 369/2017, efecte ce privesc hotărârile pronunțate în apel după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a acestei decizii, însă în litigiile pornite după data de 20 iulie 2017, în aplicarea dispozițiilor art. 27 din Codul de procedură civilă. În acest sens, Curtea a avut în vedere considerentele 41-44 din Decizia nr. 3 din 22 ianuarie 2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195 din 2 martie 2018.
c) de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în contextul unei acțiuni privind dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare, depinde soluționarea litigiului dedus judecății.
Tribunalul a respins acțiunea în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, constatând că se opun dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, din interpretarea cărora a reținut că nu pot fi intabulate în cartea funciară acele construcții edificate fără autorizație de construire, cadrul legislativ astfel interpretat conducând la concluzia că lipsa autorizației constituie un impediment la recunoașterea dreptului de proprietate al reclamanților asupra construcției.
De asemenea, modalitatea de interpretare a acestor dispoziții legale constituie motiv de apel, astfel încât dezlegarea fondului apelului depinde de lămurirea acestei chestiuni de drept.
d) chestiunea de drept enunțată este nouă
Invocând statuările Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin deciziile nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; nr. 59 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 871 din 6 noiembrie 2017; nr. 51 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 20 septembrie 2017, instanța de trimitere a constatat că este îndeplinită condiția noutății, deoarece modificarea operată prin Legea nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor (Legea nr. 453/2001), care a introdus prevederea conform căreia construcțiile edificate fără autorizație de construire sau fără respectarea acesteia nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară, a început să facă obiectul unor interpretări diferite sub aspectul efectelor acestei norme juridice asupra acțiunilor în constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.
Astfel, în situația construcțiilor edificate anterior datei de 1 august 2001 (data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001), fără autorizație de construire, dispozițiile art. 36 din Legea nr. 7/1996 permiteau înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției în baza certificatului de atestare fiscală și a documentației cadastrale.
În schimb, în situația construcțiilor edificate ulterior acestei date, fără autorizație de construire, dispozițiile nou-introduse [art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991] au dat naștere unor interpretări divergente atât din partea autorităților (autoritatea administrației publice locale susținând că pronunțarea hotărârii judecătorești de constatare a dreptului de proprietate prin accesiune, în contradictoriu cu autoritatea locală care a constatat săvârșirea de către reclamant a unei contravenții prevăzute de Legea nr. 50/1991, constituie o eludare a legii în materia disciplinei în construcții, iar birourile de carte funciară respingând cererile de intabulare a dreptului de proprietate asupra construcțiilor pe motiv că nu există autorizație de construire și îndrumând părțile să obțină o hotărâre judecătorească în constatarea acestui drept), cât și din partea instanțelor judecătorești.
În acest moment există riscul apariției unei practici viitoare neunitare în privința efectelor pe care dispozițiile nou-introduse în Legea nr. 50/1991 - art. 37 alin. (5) - le vor produce în contextul în care reclamanții urmăresc obținerea unei hotărâri judecătorești în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare, hotărâre necesară pentru înscrierea construcției în cartea funciară, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
Intervenția instanței supreme pentru clarificarea modului de interpretare a acestor dispoziții legale este una utilă, atât pentru autorități, cât și pentru justițiabili - care își vor regla conduita procesuală în raport cu dezlegarea chestiunii de drept, ce va deveni obligatorie în condițiile art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
În considerarea opiniilor diferite exprimate asupra chestiunii de drept și a argumentelor susținute în sprijinul interpretărilor divergente, instanța de trimitere apreciază că mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile este util și necesar, problema de drept fiind una concretă, serioasă și suficient de dificilă, în privința căreia nu s-a cristalizat o dezlegare evidentă, univocă, în măsură să respecte cerința aplicării unitare și predictibile a legii.
e) Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare sau a unei alte sesizări pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.
Curtea apreciază că este îndeplinită și această condiție, întrucât prin Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost sesizat cu dezlegarea unei chestiuni de drept diferite de cea din dosarul de față, respectiv cu privire la întrunirea condițiilor de admisibilitate și de interes procesual, în sensul art. 35 din Codul de procedură civilă, ale acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 492 din Codul civil. În schimb, în dosarul de față, premisa acțiunii declanșate de reclamanți este aceea a imposibilității de înscriere în cartea funciară a construcției edificate după momentul intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001, care a modificat Legea nr. 50/1991, imposibilitate datorată lipsei autorizației de construire - act menționat de art. 24 alin. (3) și de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 7/1996. În aceste condiții se solicită pronunțarea unei hotărâri judecătorești în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției ca efect al accesiunii imobiliare artificiale, în vederea înscrierii acestui drept în cartea funciară. Așadar, în asemenea acțiuni se ridică problema efectului pe care îl au dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 asupra recunoașterii dreptului de proprietate.
V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
Apelanții-reclamanți au apreciat că textul legal nu constituie un impediment la intabulare, deoarece chiar dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 permit înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate consfințit printr-o hotărâre judecătorească, în concret, hotărârea de constatare a dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției în baza accesiunii artificiale, chiar și în lipsa autorizației de construire.
Intimatul-pârât municipiul București a arătat că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției, deoarece din acest text de lege se deduce faptul că dreptul de proprietate nu poate fi recunoscut decât în prezența autorizației de construire. În situația edificării construcției în lipsa autorizației de construire, dreptul de proprietate asupra construcției nu poate fi intabulat în cartea funciară și nu se poate recunoaște dreptul de proprietate pe calea acțiunii în constatare întemeiate pe accesiunea imobiliară artificială.
După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile nu au formulat puncte de vedere asupra chestiunii de drept deduse judecății.
VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
Completul de judecată învestit cu soluționarea apelului în Dosarul nr. 34.575/3/2014* a reținut următoarele:
Din februarie 2002, apelanții-reclamanți sunt proprietarii terenului pe care au edificat construcția în litigiu, în ianuarie 2004, dreptul de proprietate asupra terenului fiind intabulat în cartea funciară.
La data de 4 martie 2003 apelanții-reclamanți au obținut Certificatul de urbanism nr. xxx/60D, în care se menționează că autorizația de construire se va elibera în baza Planului urbanistic general al municipiului București și în baza unei documentații de urbanism.
La data de 18 iulie 2003 apelanții-reclamanți au fost sancționați contravențional pentru începerea edificării unei construcții cu destinația de locuință fără autorizație de construire, dispunându-se intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire.
Prin Ordonanța nr. xxxxx/P/2004 din 15 octombrie 2004, Parchetul de pe lângă Judecătoria Sectorului 6 București a dispus scoaterea de sub urmărire penală a apelantului- reclamant - pentru fapta de a continua lucrările de construcții deși fusese sancționat contravențional - și aplicarea unei sancțiuni cu caracter administrativ.
La data de 22 iulie 2004 apelanții-reclamanți au obținut Certificatul de urbanism nr. xxxx/216D, în care se menționează că autorizația de construire se va elibera în baza Planului urbanistic general al municipiului București și în baza unei documentații de urbanism Plan urbanistic de detaliu.
Conform certificatului de atestare fiscală emis de Consiliul Local al Sectorului 6 București, apelanții-reclamanți au declarat pe propria răspundere că la data de 1 ianuarie 2004 au edificat construcția S+P+IE+POD, în suprafață construită desfășurată de 229,16 mp, pentru care nu figurează cu creanțe bugetare de plată către bugetul local.
Cu privire la legea aplicabilă, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 71/2011), dispozițiile noului Cod civil sunt aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia (1 octombrie 2011), derivate din regimul general al bunurilor, dacă aceste situații subzistă după intrarea sa în vigoare.
Prin urmare, regimul general al proprietății asupra construcției edificate de apelanții-reclamanți în ianuarie 2004 pe terenul proprietatea acestora este guvernat de dispozițiile Codului civil (art. 577, art. 579).
Premisa de la care pleacă reclamanții în promovarea acțiunii de față este următoarea: înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției se poate realiza, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 (în forma în vigoare la data promovării acțiunii - 10 octombrie 2014), în baza unei hotărâri judecătorești rămase definitive și irevocabile sau în baza actului emis de autoritatea administrativă, în cazul în care legea prevede aceasta.
Legea prevede necesitatea actului administrativ pentru intabularea dreptului de proprietate asupra construcției - respectiv dispozițiile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 (în forma de la același moment procesual) - potrivit cărora "dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor semnat de reprezentantul autorității locale sau a unui certificat eliberat de autoritatea locală pe raza căreia este edificată construcția, precum și a unei documentații cadastrale".
De asemenea nu sunt incidente prevederile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 7/1996 (care permiteau intabularea dreptului de proprietate asupra construcției, în lipsa autorizației de construire, doar în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află construcția, precum și a documentației cadastrale) în cazul construcțiilor realizate înainte de 1 august 2001 - construcția în litigiu fiind edificată ulterior datei de 1 august 2001, respectiv în ianuarie 2004.
În aceste condiții, nefiind posibilă intabularea dreptului de proprietate asupra construcției edificate în anul 2004 în baza "actului administrativ emis de autoritatea administrativă, în cazul în care legea prevede aceasta", pentru respectarea dreptului de proprietate și a accesului la justiție, reclamanții solicită pronunțarea unei hotărâri de recunoaștere a dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 permițând intabularea în baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
Potrivit dispozițiilor art. 577 alin. (2) din Codul civil, când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale (cazul din speță, apelanții-reclamanți edificând construcția în litigiu în regie proprie, pe terenul proprietatea acestora), atunci dreptul de proprietate asupra construcției se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în forma de la data edificării construcției, prevede că acele construcții edificate fără autorizație de construire nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară.
Într-o primă interpretare (enunțată cu titlu preliminar de unul dintre membrii completului de apel), art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 reprezintă o astfel de dispoziție legală contrară, în sensul că o atare normă juridică se opune la recunoașterea dreptului de proprietate asupra construcției, atât timp cât construcția nu se consideră finalizată și nu poate fi intabulată în cartea funciară.
Un argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumția de proprietate asupra construcției, ce se naște în favoarea proprietarului terenului, este una relativă, care poate fi răsturnată când s-a constituit un drept de superficie, când proprietarul imobilului nu și-a intabulat dreptul de proprietate asupra lucrării noi sau în alte cazuri prevăzute de lege. Or, în cazul construcției edificate fără autorizație de construire, legea din domeniul construcțiilor prevede că nu se poate obține intabularea, de unde rezultă că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunța o hotărâre judecătorească care să stea la baza intabulării construcției în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
În cea de-a doua interpretare (enunțată cu titlu preliminar de cel de-al doilea membru al completului de apel), art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispozițiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumție relativă (mijloc de probă), ci și un mod de dobândire a proprietății, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare proprietarul terenului devenind proprietarul construcției prin faptul edificării construcției, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.
VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie
Din relațiile comunicate de curțile de apel, din care a rezultat existența unei practici consistente în materie, s-au conturat următoarele orientări jurisprudențiale:
Într-o primă opinie s-a considerat că art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se opune la recunoașterea dreptului de proprietate asupra construcției, atât timp cât construcția nu se consideră finalizată și nu poate fi intabulată în cartea funciară. Un argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumția de proprietate asupra construcției ce se naște în favoarea proprietarului terenului este una relativă, care poate fi răsturnată. În cazul construcției edificate fără autorizație de construire, legea prevede că nu se poate obține intabularea, de unde rezultă că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunța o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcției, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
Totodată, s-a apreciat că neîndeplinirea cerințelor legale de autorizare a construcției, care paralizează calea necontencioasă a dobândirii dreptului de proprietate prin valorificarea faptului construirii, indiferent de motivele care au condus la această situație, nu poate constitui temeiul procedural ori de drept material al realizării unor interese pe cale contencioasă, sancțiunea nerespectării unor prevederi legale, în speță cele ale Legii nr. 50/1991, nefiind de natură a institui posibilitatea alegerii căii contencioase, ca soluție alternativă.
A recunoaște o atare posibilitate ar însemna a se permite eludarea dispozițiilor legale încălcate, prin chemarea în judecată a unor autorități administrative a căror calitate procesuală nu poate fi justificată, astfel cum este cazul în speță.
Într-o a doua opinie s-a apreciat că art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispozițiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumție relativă, ci și un mod de dobândire a proprietății, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare proprietarul terenului devenind proprietarul construcției prin faptul edificării construcției, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.
Posibilitatea dobândirii prin accesiune a construcțiilor, chiar edificate fără autorizație de construire, este prevăzută de lege; inexistența autorizației de construire poate avea consecințe pe planul raporturilor de natură administrativă, conform Legii nr. 50/1991, antrenând o răspundere contravențională, însă nu poate avea ca efect respingerea unei acțiuni în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune.
Pe de altă parte, raportul de drept civil dedus judecății își are izvorul în dispozițiile art. 577-579 din Codul civil. Aceste texte de lege au o dublă dimensiune: în primul rând reglementează faptul material al accesiunii și efectul dobânditor de proprietate al acestuia, iar în al doilea rând instituie o prezumție de proprietate asupra lucrului accesoriu în favoarea proprietarului lucrului principal.
Construcțiile edificate pe terenul altuia aparțin patrimoniului proprietarului terenului din momentul în care s-a început construcția. În acest sens, art. 577 alin. (2) din Codul civil dispune că atunci când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel.
Efectul achizitiv de proprietate asupra lucrării, căruia faptul încorporării materialelor în teren îi dă naștere pe măsura realizării sale, are loc independent de conformarea sau nu a constructorului normelor ce reglementează disciplina în construcții. Aceasta întrucât dreptul de accesiune este cel care creează în favoarea proprietarului terenului un titlu legal de proprietate. Accesiunea se produce de plin drept, la momentul ridicării construcției.
De altfel, din nicio prevedere legală nu rezultă că dobândirea dreptului real de proprietate asupra construcției, prin accesiunea prevăzută de Codul civil, este condiționată de obținerea/respectarea autorizației de construire. Condiția existenței autorizației de construire și, implicit, a respectării acesteia este una impusă de legea specială în materie, respectiv de Legea nr. 50/1991.
Inexistența autorizației de construire vizează un raport de drept administrativ, guvernat de norme speciale și supus unor sancțiuni specifice dreptului administrativ, fără a exista interferențe ale acestuia cu raportul de drept civil ce se naște în temeiul accesiunii imobiliare.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil există în lucru o propunere de recurs în interesul legii având ca obiect "interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din Codul civil) în raport cu prevederile art. 35 din Codul de procedură civilă, de către instanța căreia i se cere să pronunțe o hotărâre prin care să se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil construcție, în temeiul accesiunii imobiliare artificiale, și dacă admisibilitatea (sau interesul în promovarea) unei astfel de acțiuni este condiționată de parcurgerea (sau nu), de către reclamant, a procedurii prevăzute de Legea nr. 50/1991, respectiv de eliberarea autorizației de construire".
VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale
La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția I civilă au fost identificate decizii în sensul ambelor orientări jurisprudențiale, respectiv: Decizia nr. 3.668 din 6 mai 2005, Decizia nr. 7.294 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr. 2.427 din 29 octombrie 2015, Decizia nr. 632 din 18 martie 2016, Decizia nr. 1.015 din 12 mai 2016, Decizia nr. 378 din 22 februarie 2017, Decizia nr. 419 din 14 februarie 2018, Decizia nr. 117 din 16 ianuarie 2015, Decizia nr. 1.067 din 23 aprilie 2015 și Decizia nr. 1.517 din 21 septembrie 2016.
Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat, în repetate rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită. Astfel, respingând excepțiile de neconstituționalitate prin care se susținea că aceste prevederi legale permit retroactivarea legii contravenționale, Curtea a reținut că textul nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. (deciziile Curții Constituționale nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005; nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004).
Cât privește criticile care au vizat nesocotirea dreptului de proprietate asupra unei construcții sau părți de construcție al persoanei care nu a reușit să obțină autorizațiile necesare într-un anumit interval de timp, fiind obligată să le demoleze sau să le desființeze, instanța de contencios constituțional a reținut, în esență, că activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor trebuie să se supună rigorilor legii, iar regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății. De asemenea a constatat că reglementările legale referitoare la obligația obținerii unei autorizații de construcție nu au nicio legătură cu exercitarea drepturilor ori cu garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil (în acest sens, deciziile Curții Constituționale nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009; nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010; nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005).
În același timp a reținut că obligația obținerii autorizației de construire are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, sancțiunea nerespectării acestei obligații - desființarea construcției - nefiind contrară prevederilor legale. Aceste dispoziții nu numai că nu încalcă textul constituțional, ci sunt, de fapt, o expresie a acestuia, deoarece prin obligația obținerii autorizației de construire și prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligație se protejează drepturile și libertățile altor persoane (în acest sens, deciziile Curții Constituționale nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005; nr. 77 din 14 martie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266 din 22 aprilie 2002).
IX. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, cu referire la condiția noutății chestiunii de drept supuse dezlegării.
X. Înalta Curte de Casație și Justiție
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:
Asupra admisibilității sesizării
Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".
Din dispozițiile legale menționate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, după cum urmează:
a) existența unei cauze aflate în curs de judecată;
b) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;
c) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;
d) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
e) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;
f) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție ori obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Procedând, în prealabil, la o analiză asupra admisibilității sesizării se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă este legal învestită cu soluționarea căii de atac declarate de reclamanți împotriva Sentinței civile nr. 1.211 din 24 octombrie 2016 pronunțată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, în contradictoriu cu intimatul-pârât municipiul București, având ca obiect constatarea, în baza accesiunii imobiliare artificiale, a dreptului de proprietate asupra construcției S+P+1E+POD situată în municipiul București, sectorul 6.
În această cauză, Curtea de Apel București judecă în ultimă instanță, urmând a pronunța o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acțiune evaluabilă în bani, în valoare mai mică de 1.000.000 lei.
Este îndeplinită și condiția de admisibilitate privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată, întrucât modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie motiv de apel.
De asemenea trebuie precizat că asupra acestei chestiuni, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat anterior, printr-o decizie în interesul legii sau printr-o hotărâre prealabilă și nu există un recurs în interesul legii cu obiect similar, în curs de soluționare.
Referitor la cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiții legale a acestei noțiuni și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, revine Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, sarcina să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; Decizia nr. 41 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017), că este îndeplinită cerința noutății atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, cărora instanțele nu le-au dat încă o anume interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, ori dacă se impun anumite clarificări într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reinterpretarea textului de lege analizat.
Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor în urma unor interpretări adecvate concretizate într-o practică judiciară constantă, care poate fi unitară sau neunitară.
Din examinarea hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei rezultă că instanțele naționale s-au confruntat cu problema de drept în discuție, dându-i interpretări contradictorii.
În cazul în care dispozițiile legale în discuție au fost aplicate și interpretate de instanțe în mod neunitar, prin hotărâri judecătorești definitive/irevocabile, se constată că există o practică judiciară conturată, fapt ce determină pierderea caracterului de noutate al problemei de drept supuse analizei.
Așadar, existența unei practici neunitare denotă nu numai că se poate recurge la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, deoarece scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, problema de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja practică neunitară.
Având în vedere considerentele arătate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi uzitat atât timp cât legiuitorul a limitat prin condițiile de admisibilitate analizate rolul unificator al acestei instituții juridice numai în privința chestiunilor de drept noi, astfel încât sesizarea nu este admisibilă.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
D E C I D E:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 septembrie 2018.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
GABRIELA ELENA BOGASIU
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu