Decizia nr. 42/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă…

Tribunalul Cluj - Secția mixtă, de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 18 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 26.842/211/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "Interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă sancțiunea contravențională prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din aceeași lege se poate aplica oricând, contravenția având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege începe să curgă de la săvârșirea faptei în materialitatea ei." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Sentința civilă nr. 3.784 din 24 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 26.842/211/2017, Judecătoria Cluj-Napoca a respins, ca neîntemeiată, plângerea contravențională formulată de petenta - societate comercială, în contradictoriu cu intimatul Municipiul Cluj-Napoca - Direcția Generală Poliția Locală, împotriva proceselor-verbale de contravenție din 8.12.2017.

Instanța de fond a reținut că, prin actele contestate, în urma controlului efectuat la data de 21.09.2017, ora 12,51, s-a constatat că petenta a amplasat, pe fațada a două imobile din municipiul Cluj-Napoca, fără a deține autorizații de construire conform prevederilor în vigoare, trei mesh-uri publicitare, două dintre ele având dimensiunile de cca 7,00 m x 5,00 m, iar al treilea de cca 12,00 m x 10,00 m; procesele-verbale de contravenție au fost încheiate cu respectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), bucurându-se de prezumția de legalitate și temeinicie.

Instanța de judecată a reținut că, deși a invocat faptul că a obținut toate avizele necesare pentru amplasarea mesh-urilor publicitare, petenta nu a depus la dosar dovezi din care să rezulte că a obținut autorizații de construire pentru amplasarea acestora.

În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), instanța de fond a apreciat că, având în vedere dispozițiile art. 37 alin. (5) din același act normativ, în cauză nu a intervenit prescripția dreptului de a aplica sancțiunea contravențională, fapta săvârșită de petentă având un caracter continuu; s-a reținut, de asemenea, cu privire la criticile petentei, că sunt netemeinice, iar sancțiunea aplicată a fost individualizată în mod corect.

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel petenta, solicitând schimbarea sentinței atacate, în sensul admiterii plângerii contravenționale și anulării procesului-verbal de contravenție, invocând calificarea eronată a faptei ca fiind o contravenție continuă, neconsemnarea în actele contestate a datei comiterii faptei și prescripția răspunderii contravenționale.

Cu privire la greșita aplicare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, apelanta a arătat că, în măsura în care acest articol este interpretat în sensul în care ar fi irelevantă data realizării faptice a lucrării, ar însemna că astfel de construcții nu sunt niciodată finalizate și, deci, sancționarea celor care au construit fără autorizație este imprescriptibilă. O astfel de interpretare este în directă contradicție cu prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, iar aplicarea acestei prevederi trebuie făcută prin raportare la momentul terminării construcției, având în vedere că fapta contravențională continuă a edificării construcțiilor fără autorizație de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construcție, precum și un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, momentul săvârșirii faptei fiind, așadar, momentul terminării lucrărilor.

Apelanta a susținut că menționarea datei controlului nu echivalează cu menționarea datei comiterii faptei și că, în speță, fiind vorba despre o lucrare finalizată, data comiterii faptei este cea a terminării lucrării, respectiv data amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar; or, conform proceselor-verbale de contravenție, la data și ora efectuării controlului - 21.09.2017, mijlocul publicitar era amplasat, însă nicăieri în cuprinsul actelor contestate nu se face vreo mențiune cu privire la data săvârșirii contravenției, respectiv data amplasării; așadar, precizarea expresă în cuprinsul procesului-verbal de contravenție a datei săvârșirii faptei, în speță, a datei amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar, este obligatorie în condițiile art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, lipsa acesteia ducând la anularea procesului-verbal astfel întocmit.

De asemenea, apelanta a menționat că a făcut dovada unei alte date a finalizării lucrărilor, având în vedere facturile de amplasare a mesh-urilor, din care rezultă că au fost montate în anul 2013, acesta fiind, deci, momentul finalizării așa-zisei construcții și al săvârșirii contravenției; apelanta a depus aceste facturi, în cadrul cererii de probațiune, care i-a fost admisă și în fața primei instanțe.

Cu privire la împlinirea termenului de prescripție, apelanta a arătat că fapta imputată a fost încadrată de către agentul constatator ca reprezentând contravenția prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991; coroborând art. 31 cu art. 26 din Legea nr. 50/1991, rezultă că toate contravențiile prevăzute de art. 26 din această lege sunt supuse, fără nicio excepție, unui termen de prescripție care curge de la data săvârșirii faptei, fiind incidente dispozițiile Deciziei nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunțată în interesul legii de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001.

Astfel, a susținut apelanta, momentul la care mesh-urile au fost amplasate este momentul la care s-ar fi săvârșit contravenția de amplasare a lor fără autorizație de construire, fapta nefiind una cu caracter continuu, ci una care s-a săvârșit exact la momentul realizării amplasării, același fiind și momentul de la care a început să curgă termenul de prescripție pentru sancționarea contravenției.

Apelanta a arătat că mesh-ul publicitar nu este o construcție autorizabilă conform Legii nr. 50/1991, deoarece acesta nu este prevăzut în lege, art. 3 alin. (1) lit. h) din actul normativ în discuție enumerând limitativ construcțiile cu caracter provizoriu, fără a menționa și mesh-urile; mesh-ul este menționat doar în regulamentul aprobat prin Hotărârea Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 130/2009, fiind definit ca suport pentru mesajul publicitar confecționat din material sintetic perforat, de obicei de mari dimensiuni, fixat în diferite modalități pe clădiri.

Prin întâmpinarea formulată, intimații primarul municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca au solicitat respingerea apelului, arătând că susținerile apelantei nu sunt de natură să conducă la o altă soluție decât cea pronunțată de instanța de fond și că, în conformitate cu dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 50/1991, este necesară obținerea autorizației de construire; au susținut că fapta săvârșită are caracter continuu și că data la care o construcție este terminată nu este cea când, faptic, dobândește utilitatea pentru care a fost edificată, ci atunci când a fost ridicată cu respectarea condițiilor de legalitate, constatate prin recepția finală, conform dispozițiilor art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991; prin urmare, termenul de prescripție nu curge de la data săvârșirii faptei, ci de la data terminării construcției, care presupune și recepția lucrărilor de construcție.

În cadrul acestei faze procesuale, apelanta-petentă a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menționate în preambul. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 50/1991: "Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant; b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor prevăzute la lit. b), c), e) și g), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant; (...) Art. 31. - Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei. (...) Art. 37. - (...) (5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)" IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelanta-intimată a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă în vederea sesizării instanței supreme.

Pe fondul problemei de drept invocate este amintită jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), conform căreia sancțiunile administrative cu caracter represiv sunt apropiate de pedepsele penale, iar, potrivit doctrinei din dreptul penal, o faptă este săvârșită continuu atunci când executarea acesteia este aptă de a se prelungi în timp; o astfel de faptă se consumă la momentul la care sunt întrunite elementele constitutive prevăzute de lege pentru săvârșirea ei și se epuizează la momentul încetării activității infracționale.

În speță, activitatea contravențională nu este aptă a se prelungi în timp, căci fapta constă în agățarea pe clădire a unei bucăți de material inscripționat cu un mesaj publicitar; or, dacă aplicăm analogia mai sus arătată, așa-zisa faptă de a construi în lipsa autorizației s-a consumat la momentul la care s-a început agățarea de clădire, prin prindere, și s-a epuizat la momentul la care prinderea a fost completă, toate aceste activități fiind desfășurate în anul 2013, care este și momentul la care termenul de prescripție pentru sancționarea contravenției a început să curgă.

În schimb, dacă se interpretează dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în sensul că apelanta prinde în continuare, fără epuizarea acțiunii, acea bucată de material pe clădire, începând din anul 2013, și o să continue să o facă până când fie va fi oprită de către autorități, fie va dori să o facă ea însăși, se ajunge la neaplicarea art. 31 din Legea nr. 50/1991.

În ceea ce îl privește pe intimat, din încheierea de sesizare nu rezultă alte argumente decât cele arătate în întâmpinarea formulată și menționate deja mai sus. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Instanța de trimitere apreciază că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că este legal învestită cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu având ca obiect plângere contravențională, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, judecătoriei, în temeiul art. 32 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar hotărârile pronunțate de judecătorie sunt supuse numai apelului, conform art. 34 alin. (2) din același act normativ; chestiunea de drept invocată este esențială, de lămurirea sa depinzând soluționarea pe fond a cauzei pendinte, este nouă, întrucât nu a fost dezlegată jurisprudențial într-o așa manieră încât să nu fie susceptibilă de diferite interpretări, și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Instanța de trimitere nu își exprimă punctul de vedere în legătură cu modul de dezlegare a problemei de drept invocate, rezumându-se la a menționa că "interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu poate conduce, în principiu, la imprescriptibilitatea răspunderii contravenționale". VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme au fost identificate următoarele decizii referitoare la interpretarea dispozițiilor legale ce fac obiectul sesizării analizate: - Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Secțiile Unite; - Decizia nr. 58 din 17 septembrie 2018, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 911 din 30 octombrie 2018; - Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019; - Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 11 septembrie 2019.

Prin această din urmă decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispozițiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din același act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei?"

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că "() nu este îndeplinită condiția noutății problemei de drept ce face obiectul prezentei proceduri, întrucât, pe de o parte, norma în discuție a fost introdusă în corpul Legii nr. 50/1991 în anul 2003, iar, pe de altă parte, din studierea răspunsurilor formulate de curțile de apel și a jurisprudenței anexate acestora, rezultă faptul că instanțele s-au pronunțat asupra chestiunii de drept supuse analizei" (paragraful 56).

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență.

Din analiza acestora, coroborată cu analiza deja făcută de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu prilejul soluționării Dosarului nr. 946/1/2019, în care a fost pronunțată Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 sus-menționată, rezultă două orientări jurisprudențiale.

Întrucât aceste orientări și argumentele pe care se sprijină au fost prezentate pe larg în cuprinsul Deciziei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 36 din 28 iunie 2019, în cele ce urmează vor fi redate pe scurt, pentru a ilustra jurisprudența instanțelor în materia suspusă dezbaterii, în vederea analizării condiției noutății problemei de drept ce face obiectul sesizării.

O orientare majoritară, conform căreia termenul de prescripție curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcției fără autorizație de construire, potrivit dispozițiilor legale privind disciplina în construcții, argumentându-se că fapta contravențională în materie de urbanism-construcții are o anumită specificitate, în comparație cu alte fapte contravenționale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia; în acest sens a fost invocată și Decizia nr. VII/2000 pronunțată de instanța supremă în recursul în interesul legii, care face referire, ca punct de plecare a curgerii termenului de prescripție, la data terminării construcției.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe: - judecătoriile Târgu-Neamț (Sentința nr. 1.184 din 15.09.2017), Bicaz (Sentința nr. 601 din 26.06.2018), Onești (sentințele nr. 2.314 din 14.10.2015 și nr. 2.066 din 7.11.2017), Slatina, Brăila (Sentința nr. 842 din 9.02.2017), Tecuci (Sentința nr. 1.064 din 16.05.2017), Făgăraș (Sentința nr. 2.021 din 22.11.2018), Întorsura Buzăului (Sentința nr. 272 din 21.11.2018), Videle (sentințele nr. 628 din 24.04.2018 și nr. 579 din 12.04.2018), Alexandria, Zimnicea, Giurgiu, Bolintin-Vale, Filiași, Iași (Sentința nr. 4.682 din 2013), Tulcea (Sentința nr. 928 din 16.04.2018, rămasă definitivă prin respingerea apelului), Târgu Jiu, Târgu Cărbunești (Sentința nr. 221 din 9.02.2016) și Bistrița (Sentința nr. 102 din 6.02.2020); - tribunalele Sălaj (Secția civilă - Decizia nr. 101 din 23 ianuarie 2018) Neamț (Secția I civilă și de contencios administrativ), Alba (Decizia nr. 263 din 7.03.2018), Galați (deciziile nr. 400 din 11.05.2016, nr. 1.121 din 28.12.2018 și nr. 94 din 9.02.2016), Vrancea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Ialomița, Giurgiu, Teleorman (Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 497 din 31.10.2018), Cluj (Decizia nr. 759 din 2 mai 2018), Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 288 din 16.02.2018), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 3.195 din 20.12.2018), Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.817 din 25.11.2015), Timiș (Secția de contencios administrativ și fiscal), Arad (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale - deciziile nr. 836 din 14.09.2017 și nr. 61 din 12.02.2020), Caraș-Severin (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 674 din 19.09.2018, nr. 167 din 19.03.2019, nr. 322 din 5.04.2017 și nr. 814 din 27.09.2017), Tulcea (Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 745 din 20.09.2018, Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 528 din 16.12.2014, nr. 622 din 16.06.2015, nr. 1.407 din 1.10.2018, nr. 65 din 16.01.2018, nr. 113 din 29.01.2019, nr. 1.453 din 9.10.2018 și nr. 1.837 din 14.12.2018), Ilfov (o opinie), Bistrița-Năsăud (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 276 din 26.06.2014, nr. 413 din 4.06.2015, nr. 809 din 28.09.2018, nr. 1.091 din 6.12.2018 și nr. 761 din 31.10.2019), Gorj (Secția contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.618 din 23.10.2018 și nr. 2.032 din 11.12.2018), Buzău (deciziile nr. 1.453 din 1.11.2016 și nr. 311 din 26.02.2016); - curțile de apel Iași și Târgu Mureș.

O altă orientare, conform căreia, pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei; s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenție continuă care, pe lângă momentul consumării, are și un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activității contravenționale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întărește concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment; au fost invocate deciziile Curții Constituționale nr. 697 din 25 mai 2010, menționată mai jos, și nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanțe: - judecătoriile Moinești (Sentința nr. 2.008 din 4.12.2018), Cornetu, Buftea (Sentința nr. 6.670 din 22.11.2018, nedefinitivă), Roșiori de Vede, Turnu Măgurele, Vișeu de Sus, Craiova (sentințele nr. 4.352 din 21.03.2016, nr. 4.948 din 7.05.2018 și nr. 10.773 din 22.09.2014) și Vaslui; - tribunalele Iași (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.600 din 2019), Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Maramureș (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.063 din 3.10.2019), Cluj (Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale - deciziile nr. 1.641 din 18.10.2018, nr. 2.207 din 17.12.2018, nr. 592 din 26.03.2014, irevocabilă, și nr. 901 din 4.09.2013, irevocabilă), Dolj (Secția contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.465 din 16.11.2016, nr. 254 din 18.02.2015 și nr. 1.693 din 14.12.2018), Olt (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 210 din 9.04.2018), Vaslui, Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 2.888 din 12.12.2016 și nr. 1.545 din 3.12.2019), Argeș (Secția civilă), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 23 din 17.05.2018 și nr. 2.003 din 27.09.2018), Suceava (Secția de contencios administrativ si fiscal - deciziile nr. 217 din 31.01.2018, nr. 1.555 din 22.11.2017 și nr. 687 din 20.04.2016), Botoșani (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 914 din 21.09.2017 și nr. 1.109 din 15.10.2018), Tulcea (Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 1.178 din 20.12.2018); - curțile de apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal) și Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal). VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele: "Legea nr. 50/1991 reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcțiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizației de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administrației locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea și executarea construcțiilor. Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autoritățile administrației publice locale au dreptul să aplice sancțiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege. În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. Principala critică de neconstituționalitate privește faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripție stabilit de legiuitor, nu pot fi sancționați toți cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea. În jurisprudența sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la instituția prescripției, Curtea a statuat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe cărora li se subsumează și instituirea unor termene după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care își produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiții optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele negative asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile."

De asemenea, prin Decizia nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele: "Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, și Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, reținând că textul «nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecință, nu se poate reține că textul de lege criticat ar încălca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. [...] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, "Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp"». Or, executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construcție, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente, prevăzute de lege. Cu privire la susținerea potrivit căreia s-ar aduce atingere și art. 44 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a reținut, în esență, că «activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii», iar «regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății». Întrucât nu au intervenit elemente noi, care să conducă la schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, considerentele și soluția din deciziile amintite își păstrează valabilitatea și în cauza de față." VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 471/C/707/III-5/2020 din 20 martie 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, în prezent, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, se analizează îndeplinirea condițiilor legale, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, prin care să se lămurească problema dacă prevederile "art. 26 alin. (1), raportat la art. 31, coroborate cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, se pot interpreta în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată și de a aplica amenzile prevăzute de art. 26, respectiv de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?" IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Anterior analizei obiectului și a condițiilor de admisibilitate a sesizării, se impune a se preciza că această analiză trebuie realizată cu prioritate de către instanța de trimitere.

Astfel, potrivit art. 520 alin. (1) teza finală din Codul de procedură civilă, încheierea prin care se dispune sesizarea "va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților".

Cu alte cuvinte, dispozițiile procedurale impun instanței de trimitere obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretare, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia în planul interpretării și aplicării sale, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării problemei de drept și a modului în care aceasta poate să ducă la soluționarea cauzei pe fond.

Din această perspectivă, punctul de vedere al instanței de trimitere trebuie să aibă o anumită complexitate și necesită un examen real al cauzei. O expunere sumară, neanalitică nu are aptitudinea de a răspunde obligației trasate instanței de trimitere de a reda punctul de vedere asupra problemei care face obiectul sesizării. Această cerință este impusă autorului sesizării ca o condiție formală care poate susține și demonstra caracterul real al problemei ce face obiectul sesizării, aspectul de noutate și dificultatea acesteia, generând premisele declanșării mecanismului de unificare al procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile.

În cazul sesizării supuse analizei de față, deficiența încheierii instanței de trimitere derivă din lipsa punctului de vedere al completului asupra chestiunii de drept cu a cărei lămurire a învestit Înalta Curte de Casație și Justiție, completul din cadrul Tribunalului Cluj rezumându-se la a menționa că "interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu poate conduce, în principiu, la imprescriptibilitatea răspunderii contravenționale". O astfel de expunere sumară, neanalitică și neargumentată nu răspunde exigențelor punctului de vedere al instanței, astfel cum acesta este solicitat, în condițiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Se impune, de asemenea, a se verifica dacă sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul textului legal sus-menționat, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de "noutate".

Procedând la analiza sesizării din perspectiva acestor condiții, se constată că primele patru condiții, din cele cinci expuse în paragraful anterior, sunt îndeplinite.

Astfel, Tribunalul Cluj este legal învestit cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu având ca obiect plângere contravențională, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, judecătoriei, conform art. 32 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar hotărârile pronunțate de judecătorie sunt supuse doar apelului, conform art. 34 alin. (2) din același act normativ, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție realizându-se de către un complet din cadrul Tribunalului Cluj, potrivit dispozițiilor legale citate. Prin urmare, cauza se află în curs de judecată, iar tribunalul care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, urmând să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Condiția dificultății chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora.

Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultății, ca o condiție a admisibilității, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanței supreme i se solicită soluționarea de principiu a unei probleme de drept, astfel cum impun dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sau este chemată, în fapt, să soluționeze chiar litigiul în cauză.

În materia analizată, din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, se relevă dificultăți în interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora "construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate".

Aceasta întrucât, conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 50/1991, construcțiile se pot realiza numai cu respectarea autorizației de construire; pe de o parte, executarea lucrărilor fără această autorizație constituie contravenție, conform art. 26 din aceeași lege, iar, pe de altă parte, art. 31 din actul normativ în discuție prevede faptul că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei.

Problema ivită în legătură cu interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 este dacă aceste prevederi legale trebuie interpretate în sensul că sancțiunile contravenționale prevăzute la art. 26 alin. (2) din lege, pentru săvârșirea contravențiilor prevăzute de alin. (1) lit. a) și b) din același articol, se pot aplica oricând, contravenția având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripție prevăzut la art. 31 din același act normativ începe să curgă de la săvârșirea faptei, în materialitatea ei.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept, de a cărei lămurire trebuie să depindă soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de analiza incidenței art. 31 din Legea nr. 50/1991, respectiv de a se stabili dacă a intervenit sau nu prescripția dreptului de a aplica sancțiunea contravențională, dacă respectiva faptă are sau nu caracter continuu, în funcție de modul de interpretare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din același act normativ, pretins greșita aplicare a acestor ultime prevederi legale fiind și motiv de apel.

Data la care se consideră a fi săvârșită contravenția este o chestiune esențială în soluționarea cauzei pendinte, întrucât o interpretare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în sensul că, pentru toate construcțiile realizate fără autorizație, data la care este săvârșită contravenția este aceea la care autoritățile abilitate decid să o sancționeze pare a lăsa fără aplicabilitate art. 31 din aceeași lege privitor la prescripția în termen de 3 ani a răspunderii contravenționale, instituind un caz de imprescriptibilitate, aceste susțineri făcând obiectul primului motiv de apel îndreptat împotriva sentinței judecătoriei.

Și a patra condiție de admisibilitate, în ordinea în care au fost enumerate anterior, este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept în discuție nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

În ceea ce privește însă cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se constată că aceasta nu este îndeplinită.

Scopul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile este acela de a preîntâmpina generarea unei jurisprudențe neunitare, ca urmare a unei interpretări și aplicări diferite a unor dispoziții legale, și nu acela de a înlătura o practică neunitară deja reflectată în hotărârile instanțelor judecătorești, ceea ce înseamnă că problema de drept ce face obiectul sesizării trebuie să fie nouă.

În lipsa unei definiții a "noutății" chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă sau nu, astfel cum s-a reținut deja în decizii anterioare pronunțate în această materie (deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 3 și nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; nr. 13 și nr. 14 din 8 iunie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015 și, respectiv, nr. 736 din 1 octombrie 2015).

Astfel, condiția noutății unei chestiuni de drept nu poate fi apreciată ca fiind îndeplinită, așa cum consideră instanța de trimitere, numai din perspectiva unei analize limitate doar la împrejurarea ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat printr-o altă hotărâre și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare.

Deși în deciziile anterior citate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, dacă realitățile sociale și economice justifică o reevaluare a modului de interpretare și aplicare a acesteia, totuși examinarea acestei condiții necesită, prin verificarea jurisprudenței recente, a se vedea dacă, în procesul curent de aplicare a legii, instanțele au dat o rezolvare chestiunii de drept sesizate de instanța de trimitere. Cu alte cuvinte, ceea ce prezintă importanță sub acest aspect este existența și dezvoltarea unei practici judiciare constante în această materie.

Prin urmare, caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile. A admite contrariul reprezintă, în plus, acceptarea ideii că mecanismul de unificare reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă se suprapune necondiționat celui al recursului în interesul legii, reglementat de art. 514 din Codul de procedură civilă, care, pe această cale, ar putea fi promovat chiar într-o cauză pendinte.

Din partea expozitivă a acestei decizii se poate observa cu ușurință nu doar că problema sesizată și-a găsit aplicare în mod consistent în jurisprudența recentă a instanțelor naționale, dar și că rezolvarea chestiunii de drept nu este uniformă, chiar dacă se degajă o anumită orientare majoritară, practica judiciară în materia analizată începând a se contura, într-un sens sau în celălalt, încă de la nivelul anilor 2013-2014. De altfel, instanța de trimitere cunoștea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că "problema de drept este nouă întrucât chestiunea nu a fost dezlegată jurisprudențial într-o așa manieră încât nu e susceptibilă de diferite interpretări". Cu alte cuvinte, completul care a formulat sesizarea admite faptul că, în materia analizată, s-a conturat o anumită jurisprudență, dar că aceasta nu are caracter unitar.

Examenul jurisprudențial efectuat mai sus, la cap. VI din prezenta decizie, arată așadar că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul de prescripție curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcției fără autorizație de construire, cât și interpretarea conform căreia, pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei.

Aceste aspecte, pe de-o parte, estompează noutatea, prevăzută de lege ca o condiție a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura pronunțării unei hotărâri prealabile, scopul preîntâmpinării practicii neunitare nemaiputând fi atins, dar, în egală măsură, creează premisele unui alt mecanism de unificare, ce exclude demersul actual al Tribunalului Cluj.

În acest context nu este lipsit de semnificație faptul că, așa cum rezultă din răspunsul cuprins în Adresa nr. 471/C/707/III-5/2020 a Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în prezent, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil din cadrul respectivei instituții, se analizează îndeplinirea condițiilor legale, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, prin care să se lămurească problema dacă prevederile "art. 26 alin. (1), raportat la art. 31, coroborate cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, se pot interpreta în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată și de a aplica amenzile prevăzute de art. 26, respectiv de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?"

Se mai impune a preciza și faptul că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat în repetate rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită (de exemplu, deciziile nr. 846 din 9 octombrie 2007 și nr. 697 din 25 mai 2010, menționate mai sus), iar interpretarea și aplicarea acestui text de lege a făcut și obiectul unor decizii ale instanței supreme, precum: Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Secțiile Unite, Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, deciziile nr. 58 din 17 septembrie 2018 și nr. 36 din 28 iunie 2019, pronunțate de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menționate, de asemenea, în cele ce precedă.

Prin această din urmă decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, tocmai pentru neîntrunirea condiției noutății, sesizarea formulată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la interpretarea și aplicarea acelorași dispoziții legale, respectiv art. 26 raportat la art. 31, coroborat cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul de a se răspunde la întrebarea dacă, pentru contravențiile prevăzute de primul text de lege, termenul de prescripție a dreptului de a constata faptele și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea contravenției.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care a pronunțat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 a constatat că sesizarea este inadmisibilă, întrucât nu este întrunită condiția noutății, câtă vreme norma în discuție a fost introdusă în corpul Legii nr. 50/1991 în anul 2003, iar, pe de altă parte, instanțele s-au pronunțat deja prin hotărâri judecătorești asupra chestiunii de drept supuse analizei.

Chiar dacă, în cauza în care a fost formulată sesizarea analizată, instanța de trimitere supune dezbaterii Înaltei Curți de Casație și Justiție