ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 18/2019

Tribunalul Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 29 ianuarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 14.196/55/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări:

Prin plângerea contravențională înregistrată pe rolul Judecătoriei Arad, în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliție Județean Arad, petenta - societate comercială a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a contravenției seria PARY nr. 0009031, prin care a fost sancționată cu avertisment pentru încălcarea dispozițiilor art. 2 pct. 26 din Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, republicată (Legea nr. 61/1991), reținându-se în sarcina sa că, în data de 3.09.2017, în jurul orelor 23,40, în timpul unui eveniment ce s-a desfășurat într-o locație pe care o deținea în comuna V., a fost tulburată liniștea publică a locuitorilor din strada B., din cauza utilizării la intensitate mare a aparaturii și instrumentelor muzicale; potrivit mențiunilor agentului constatator, la solicitarea organelor de poliție intensitatea muzicii a fost redusă.

Prin Sentința civilă nr. 270 din 23.01.2018, Judecătoria Arad a respins plângerea contravențională, reținând, în esență, că probele administrate au dovedit intensitatea mare a muzicii produse la locație și, deci, întrunirea elementelor constitutive ale contravenției reținute în sarcina petentei, zgomotul perturbator realizându-se în timpul petrecerii private care a avut loc la sala de evenimente din imediata apropiere a imobilelor cu destinație de locuință și fiind de natură a tulbura liniștea locuitorilor din zonă.

Împotriva acestei sentințe petenta a formulat apel, precum și o cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile care să răspundă mai multor întrebări.

În urma deliberării cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de trimitere a apreciat că se impune admiterea acestei sesizări numai cu privire la întrebările menționate la pct. 1 și 2 din cererea formulată de apelantă.

Legea nr. 61/1991:

A arătat, în mod special, că chestiunile de drept invocate sunt veritabile, având în vedere că textul de lege nu acoperă toate situațiile de facto, este general și lapidar, fiind greu de corelat cu celelalte dispoziții legale în vigoare; de asemenea, susține că chestiunile de drept sunt noi, datând "doar din anul 2014", când, prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, au fost aprobate Normele de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației (Normele).

În opinia apelantei, întrebările formulate privesc "chestiuni de drept neunitar și contradictoriu soluționate (în timp) de către instanțele judecătorești, respectiv Judecătoria Arad și Tribunalul Arad, vorbind despre probleme juridice care fac chiar obiect de dezbatere, inclusiv în mass-media, în spațiul virtual, în cercurile academice/doctrinare".

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește modul de dezlegare a problemelor de drept invocate, instanța de trimitere a menționat că, într-o cauză similară, prin Decizia civilă nr. 617 A din 13 septembrie 2018, Tribunalul Arad a reținut că existența contravenției reglementate de art. 2 pct. 26 din Legea nr. 61/1991, republicată, nu este condiționată legal de producerea unui zgomot peste vreo limită, de natura celei reglementate de Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, cu modificările și completările ulterioare, ci doar de producerea unui zgomot sau larmă de intensitate mare care are ca rezultat "tulburarea liniștii locatarilor".

S-a arătat, de asemenea, că elementul material al contravențiilor prevăzute de art. 2 pct. 26 și 27 din Legea nr. 61/1991 constă în faptele comisive de producere de zgomote, larmă sau folosirea oricărui aparat, obiect ori instrument muzical la intensitate mare, în localurile sau în sediile persoanelor juridice, fără însă ca legiuitorul să condiționeze existența contravenției de depășirea unui anumit nivel al zgomotului sau de măsurarea acestuia cu un mijloc tehnic omologat și verificat metrologic.

Completul de judecată care a formulat sesizarea a apreciat că noțiunile avute în vedere de prevederile legale supuse interpretării, respectiv "zgomot" și "intensitate de natură a tulbura liniștea locuitorilor", nu sunt definite de către actul normativ în cauză (Legea nr. 61/1991), iar folosirea acestora în practică, în vederea încheierii procesului-verbal de contravenție și a aplicării sancțiunii contravenționale, implică o mare doză de subiectivitate, în condițiile în care în cadrul judecării plângerilor contravenționale, în cele mai multe cazuri, se propun și audiază martori care apreciază situațiile puse în discuție, în funcție de percepțiile proprii.

Or, a susținut instanța de trimitere, pentru reducerea subiectivității aprecierii personale a agentului constatator în calificarea acestor noțiuni de natură a determina elementul material al acestor contravenții s-ar impune ca "zgomotul" și "intensitatea mare" să fie determinate prin raportare la criterii obiective, care să presupună măsurători cu aparate tehnice specifice pentru determinarea unor valori obiective, în raport cu care să fie sau nu aplicate sancțiunile contravenționale.

Instanța de trimitere a invocat, în sprijinul opiniei sale, natura contravențiilor, ca fiind mai apropiată de cea a infracțiunilor decât de cea a delictelor civile, invocând, în acest sens, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Din acest punct de vedere a considerat că, și în materie contravențională, se impune respectarea garanțiilor specifice, recunoscute persoanei acuzate, inclusiv a prezumției de nevinovăție, ce privește și aspectul sarcinii probațiunii în cadrul soluționării unei plângeri contravenționale, care, fără îndoială, profită persoanei acuzate și incumbă intimatului.

De aceea, a apreciat instanța de trimitere, mențiunile procesului-verbal de contravenție trebuie susținute de un probatoriu corespunzător cu privire la existența faptei contravenționale, săvârșirea acesteia de către petent și vinovăția acuzatului în comiterea contravenției, probațiune care s-ar impune a fi centrată pe elemente obiective, cu înalt conținut științific, având la bază mijloace tehnice omologate.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, unele dintre acestea transmițând și jurisprudență.

Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instanțe și, după caz, a hotărârilor transmise de acestea, se desprind următoarele orientări:

S-a arătat în acest sens că Legea nr. 61/1991 reglementează conviețuirea socială, ordinea și liniștea publică și a fost adoptată în scopul menținerii la nivelul societății a unui climat de ordine și bună conviețuire, în timp ce normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014 reglementează regulile impuse pentru păstrarea unui nivel optim al sănătății populației.

De asemenea, Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, dincolo de faptul că sunt emise în aplicarea altei legi decât Legea nr. 61/1991, protejează "liniștea" locatarilor care, în funcție de situație, poate fi tulburată de intensități sonore semnificativ mai reduse decât cele care pot afecta sănătatea. Astfel, existând o normă specială care prevede ca faptă contravențională depășirea nivelului de zgomot prevăzut de Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, legiuitorul a păstrat contravențiile prevăzute de Legea nr. 61/1991 pentru a sancționa persoanele care produc zgomot care, deși nu afectează sănătatea publică prin intensitatea sa, creează un disconfort suficient, de natură să afecteze normele de conviețuire socială, ordinea și liniștea publică.

În sprijinul acestei opinii s-a susținut că nu există o dispoziție legală care să conducă la concluzia că stabilirea intensității zgomotului trebuie făcută obiectiv, iar, atunci când legiuitorul a apreciat că trebuie folosite mijloace tehnice pentru constatarea unei contravenții, a reglementat acest aspect în mod expres (spre exemplu, în cazul constatării unei contravenții constând în depășirea limitei de viteză).

Mai mult, aprecierea unui zgomot ca fiind de intensitate ridicată depinde de anumiți factori variabili, cum ar fi locul în care se produce zgomotul sau ora la care se produce, ceea ce face dificil de încadrat zgomotul de intensitate mare în anumite limite clar reglementate de lege; dimpotrivă, intensitatea mare a zgomotului se apreciază de la caz la caz, în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei fapte.

Nu este necesară folosirea unor mijloace tehnice omologate, fiind suficient ca fapta să fie constatată în mod direct de organele de control abilitate sau pe baza declarațiilor martorilor oculari.

Spre deosebire de alte dispoziții legale prin care se instituie răspunderea contravențională pentru abateri cu un preponderent caracter tehnic, Legea nr. 61/1991, în ceea ce privește faptele prevăzute la art. 2 pct. 26 și 27, nu stabilește o limită tehnică a zgomotului produs, astfel încât agentul constatator este ținut a aprecia dacă sunt întrunite elementele constitutive ale uneia dintre contravențiile menționate, prin raportare la circumstanțele particulare ale fiecărui caz în parte; așadar, în lipsa oricăror prevederi exprese în norma de incriminare privind limitele maximale ale nivelului de zgomot permis, utilizarea unor mijloace tehnice omologate pentru constatarea acestui tip de fapte contravenționale ar adăuga la lege și ar restrânge, dincolo de limitele legii, posibilitatea constatării contravențiilor pentru că ar impune, implicit, ca agentul constatator să facă personal constatarea, rămânând neacoperite cel puțin situațiile în care zgomotul se reduce sau încetează până la sosirea lui.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe:

Și-au exprimat opinia în acest sens Judecătoria Alexandria, tribunalele Neamț (Secția I civilă și de contencios administrativ), Hunedoara (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Giurgiu și Ialomița.

În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente:

Prin Adresa nr. 497/C/859/III-5/2019 din 8 aprilie 2019, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 824 din 11 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 13 februarie 2019, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 pct. 11) din Legea nr. 61/1991, reținând următoarele:

Curtea reține că, potrivit textului de lege criticat, constituie contravenție alarmarea publicului, a organelor specializate pentru a interveni în caz de pericol ori a organelor de menținere a ordinii publice, prin darea semnalelor de pericol sau, după caz, prin solicitarea intervenției la fața locului, «fără motiv întemeiat». Legea nr. 61/1991 nu ar fi putut să prevadă concret situațiile care ar constitui motive întemeiate pentru alarmarea publicului, a organelor specializate pentru a interveni în caz de pericol ori a organelor de menținere a ordinii publice, ci această apreciere aparține organului constatator și, ulterior, instanței judecătorești chemate să analizeze legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Or, toate criticile autorului excepției de neconstituționalitate constituie aspecte privind interpretarea și aplicarea legii de către instanțele judecătorești, iar nu aspecte de neconstituționalitate." (În același sens este și Decizia nr. 576 din 21 septembrie 2017 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 pct. 13 din Legea nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 989 din 13 decembrie 2017)

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, întrebările ce fac obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

Analizând sesizarea în raport cu dispozițiile legale sus-menționate, se constată că aceasta nu îndeplinește condițiile de admisibilitate privind noutatea chestiunii de drept și existența unei veritabile probleme de drept, generată de caracterul interpretabil, neclar, imprecis sau lipsit de previzibilitate al normelor legale care fac obiectul sesizării.

Astfel, condiția noutății prezintă două aspecte distincte, cel al "noutății" chestiunii de drept, pe de o parte, și cel potrivit căruia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii, pe de altă parte, concluzie care se desprinde din interpretarea gramaticală a dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014), în lipsa unei definiții a "noutății" chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia, care să fie prevăzute în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul acestei instanțe, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una mai veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Aceasta, deoarece condiția noutății trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii judiciare: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori).

Or, așa cum rezultă din studierea jurisprudenței puse la dispoziție de curțile de apel, prezentată în sinteză mai sus, majoritatea instanțelor au pronunțat în această materie hotărâri definitive.

Mai mult decât atât, orientarea cvasiunitară a instanțelor de judecată, concretizată în pronunțarea în această materie a mai multor hotărâri definitive, întemeiate pe aceleași raționamente juridice, este că: a) dispozițiile art. 2 pct. 26 și 27 din Legea nr. 61/1991 nu se coroborează/întregesc cu prevederile cuprinse în Normele aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 119/2014, deoarece cele două acte normative au sfere de reglementare distincte și au fost emise în scopuri diferite, iar b) stabilirea zgomotului la "intensitate mare" sau la "intensitate de natură a tulbura liniștea locuitorilor", în sensul art. 2 pct. 26 și, respectiv, pct. 27 din Legea nr. 61/1991 nu trebuie să se facă în mod obiectiv, prin mijloace tehnice omologate.

Nu în ultimul rând, se constată că orientarea contrară nu reprezintă, în fapt, decât un punct de vedere izolat, susținut de numai 5 instanțe (Judecătoria Alexandria și tribunalele Neamț, Hunedoara, Giurgiu și Ialomița), întemeiat exclusiv pe simple opinii și nematerializat în soluții de caz.

Rezultă, așadar, că problemele de drept a căror dezlegare se solicită și-au clarificat înțelesul în practica instanțelor, care au stabilit, în mod unanim - sub aspect jurisprudențial și cvasiunanim - raportat la opiniile exprimate, pentru aceleași considerente, aceeași interpretare.

Existența unei bogate jurisprudențe a instanțelor și orientarea unanimă a acestora spre o anumită interpretare a normelor de drept supuse analizei fac ca, pe de o parte, chestiunile de drept supuse dezbaterii să își piardă caracterul de noutate în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă și, pe de altă parte, ca problemele de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme prin pronunțarea unei hotărâri prealabile. Prin utilizarea mecanismului de interpretare a legilor se poate realiza cu ușurință, așa cum de altfel au procedat toate instanțele de judecată care au pronunțat hotărâri în materia supusă dezbaterii, interpretarea normelor de drept ce fac obiectul sesizării analizate, astfel încât scopul procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile - acela de a da dezlegări asupra unor probleme veritabile și dificile de drept - nu este atins în prezenta cauză.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,