Decizia nr. 16/2020 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1134/1/2020 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la următoarea problemă de drept: "Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când acestea conțin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcției sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârșirea faptei".

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și opiniile cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimate, la solicitarea instanței supreme, de specialiști din cadrul facultăților de drept ale universităților "Lucian Blaga" din Sibiu și "Alexandru Ioan Cuza" din Iași.

Președintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepții, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru susținerea recursului.

Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că, în cazul construcțiilor finalizate la data constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepția acesteia; în susținerea acestei soluții face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în sesizarea formulată.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Adresa nr. 816/C/3.099/III-5/2019 din 20 mai 2020, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei probleme de drept: "Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când acestea conțin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcției sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârșirea faptei". II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001): "Art. 13. - (1) Aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei. (2) În cazul contravențiilor continue, termenul prevăzut la alin. (1) curge de la data încetării săvârșirii faptei. Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp. (...)"

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991): "Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant; (...) (2) Contravențiile prevăzute la alin. (1), săvârșite de persoanele fizice sau juridice, se sancționează cu amendă după cum urmează: - de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. a); (...)" "Art. 31. - Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei." "Art. 37. - (...) (5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)" III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanțelor judecătorești, problema de drept supusă dezlegării a fost soluționată neunitar, prin pronunțarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudențiale.

Potrivit unei orientări, care este majoritară, în cazul construcțiilor finalizate la data constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepția acesteia.

S-a susținut în sprijinul acestei orientări că, în comparație cu alte fapte contravenționale, această contravenție în materie de urbanism-construcții prezintă o anumită specificitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia. Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârșire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, contravenția trebuie considerată că se comite pe întreg parcursul edificării construcției, astfel că ea poate fi sancționată din momentul începerii lucrărilor și până la terminarea lor, iar în cazul construcțiilor finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a apreciat astfel că, în cazul construcțiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției (urmând ca în procesul- verbal să se menționeze expres acest aspect), iar în cazul construcțiilor finalizate, data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției (care trebuie, de asemenea, menționată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a arătat că menționarea datei comiterii faptei contravenționale, care nu este aceeași cu data întocmirii procesului-verbal, este importantă pentru calcularea termenului de prescripție a aplicării sancțiunii contravenționale. Prin urmare, lipsa mențiunii datei comiterii faptei contravenționale atrage nulitatea procesului-verbal de contravenție, fiind prevăzută de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

În plus față de aceasta, art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabilește, ca moment de început al termenului de prescripție, data săvârșirii faptei și, cu privire la acest aspect, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravențiile continue.

De asemenea, a fost evocată Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite 1 . 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001.

S-a invocat necesitatea unei interpretări logice și sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcții care, în temeiul acestei norme, nu se consideră finalizate în sens juridic, sancțiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripție prevăzut de art. 31 din același act normativ.

S-a arătat că textul art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se referă la imposibilitatea intabulării unei construcții executate fără autorizație de construire, pe care legiuitorul o consideră nefinalizată, neputând fi pus semnul egalității între terminarea construcției, ca fapt material, obiectiv, și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, pentru a putea fi înscrisă în cartea funciară. În schimb, aplicarea dispozițiilor art. 31 din aceeași lege, text care stabilește durata termenului de prescripție a răspunderii contravenționale și momentul de la care acesta începe să curgă, se face în funcție de săvârșirea faptei, adică terminarea construcției, întrucât fapta contravențională constând în edificarea construcțiilor fără autorizație de construire este o contravenție continuă, având un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construire, și un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, iar acesta din urmă este momentul săvârșirii faptei.

Așadar, s-a susținut, nu se poate considera că săvârșirea faptei de efectuare a lucrărilor de construire fără a avea autorizație se comite continuu, până la finalizarea construcției în sens juridic, respectiv până la intrarea în legalitate prin obținerea autorizației, deoarece trebuie avut în vedere și elementul material al contravenției în discuție care vizează "executarea de lucrări", și, din această perspectivă, momentul finalizării lucrărilor la un imobil nu poate fi legat de recepția acestora de către reprezentanții administrației publice locale.

S-a apreciat că o interpretare contrară ar conduce la soluția absurdă a imprescriptibilității contravenției în discuție și ar fi neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii în general și rațiunilor instituției prescripției răspunderii contravenționale, în particular, ducând, în același timp, la golirea de conținut și lipsirea de orice relevanță juridică a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a concluzionat, în această orientare, că, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, în scopul aplicării sancțiunii, trebuie ca agentul constatator să stabilească stadiul lucrărilor și să efectueze verificări, pentru a stabili, în concret, data terminării construcției, aceasta fiind, de altfel, data săvârșirii faptei prevăzute și sancționate de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași lege.

Într-o a doua orientare se consideră că, pentru contravențiile constând în executarea fără autorizație de construire a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei, întrucât, chiar terminate în fapt, aceste construcții nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic.

S-a arătat că, față de prevederile art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991, care stipulează că nu se consideră finalizate construcțiile executate fără autorizație de construire, precum și cele care nu au efectuată recepția lucrărilor, trebuie avută în vedere data finalizării unei construcții în sens juridic, nu în sens material.

S-a apreciat că legiuitorul a stabilit ca dată la care o construcție este terminată data la care au fost respectate condițiile de legalitate privind recepția finală, iar nu data când, faptic, construcția dobândește utilitatea pentru care a fost edificată. De aceea, în această orientare, nu prezintă relevanță momentul finalizării materiale a construcției, moment care, de altfel, nici nu poate fi stabilit cu precizie și rămâne neidentificat de organele de control, permițând sustragerea de la verificări și de la eventuala sancționare a situațiilor neconforme legii.

Întrucât contravenția prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este continuă, ea se săvârșește din momentul începerii construcției fără autorizație și până la terminarea acesteia, ceea ce presupune efectuarea recepției la terminarea lucrărilor. În situațiile în care nu a fost efectuată recepția finală, construcția nu se consideră finalizată din punct de vedere juridic. Așadar, în lipsa unui document specific, apt să ateste finalizarea lucrărilor din punct de vedere juridic (procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor), construcțiile nu pot fi considerate finalizate și eventualele abateri se află în curs de desfășurare, data constatării acestora constituind, totodată, și momentul săvârșirii lor.

În același sens sunt invocate și prevederile art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.

S-a considerat că, în această modalitate de interpretare și aplicare a legii, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu sunt încălcate, întrucât nimic nu împiedică persoana interesată să solicite intrarea în legalitate și să obțină autorizația de construire. În situațiile în care nu a fost efectuată recepția finală, nu a intervenit prescripția dreptului de a constata și aplica sancțiunea.

În sprijinul acestei orientări a fost invocată și Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 a Curții Constituționale 2 , care a reținut, prin raportare la dispozițiile art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, că "executarea sau menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construire al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente prevăzute de lege". 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004.

De asemenea, a fost menționată Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 a instanței de contencios constituțional 3 , în considerentele căreia s-a arătat că activitatea de edificare sau de desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să corespundă rigorilor legii, iar regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta rigorile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010.

S-a concluzionat în sensul că, în aceste condiții, instanțele nu pot da o altă interpretare decât cea a Curții Constituționale, iar orientarea contrară, care susține că termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991 curge de la data edificării construcției, nu numai că este contrazisă de textele de lege menționate, dar este de natură să facă inaplicabile alte prevederi, astfel încât nu s-ar mai putea dispune desființarea lucrărilor realizate nelegal, conform art. 32 și 33 din același act normativ, iar dispozițiile art. 582 din Codul civil (2009) ar fi lipsite de efecte în situația în care constructorul de rea-credință s-ar prevala de împlinirea termenului de prescripție, dobândind, astfel, dreptul de a nu desființa construcția, drept pe care legiuitorul nu îl prevede. IV. Opinia autorului sesizării

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii prima orientare jurisprudențială, argumentele invocate în acest sens fiind grupate în două mari categorii, după cum se va arăta în cele ce urmează. Argumente de ordin istoric și comparativ, cu referire specială asupra jurisprudenței de unificare anterioară:

Autorul sesizării a prezentat evoluția cadrului normativ incident în problema de drept supusă analizei, raportul dintre Legea nr. 50/1991 și legile generale în materie contravențională și s-a raportat la Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, precum și efectele acesteia în plan jurisprudențial și legislativ.

Prin această decizie instanța supremă a stabilit caracterul continuu al contravențiilor din domeniul urbanismului și construcțiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în raport cu modalitatea specifică de săvârșire a faptelor de executare fără autorizație a lucrărilor prevăzute de art. 3 din legea anterior enunțată.

Prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora "Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei", sunt, în prezent, perfect concordante cu prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, astfel încât, atât în cadrul legii generale în materie contravențională, cât și al legii speciale în materie de urbanism și autorizare a lucrărilor de construcții, dies a quo a termenului de prescripție pentru aplicarea amenzii contravenționale, cu referire la contravențiile continue, se raportează la data săvârșirii faptei care, în cadrul legii generale, este indicată ca fiind "data încetării săvârșirii faptei".

Derogarea pe care art. 31 din Legea nr. 50/1991 (în actuala sa redactare) o consacră privește doar durata termenului de prescripție pentru aplicarea sancțiunii contravenționale, considerabil majorată, comparativ cu cea din legea generală.

În schimb, Legea nr. 50/1991 nu derogă, în cazul contravențiilor continue pe care le consacră, de la prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție, ca fiind data săvârșirii faptei.

Caracterul continuu al contravențiilor din domeniul urbanismului și construcțiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiției pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenții, în privința cărora se distinge între momentul consumării (al începerii activității contravenționale) și cel al epuizării (când activitatea contravențională încetează fie la inițiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voințe contrare).

Tocmai în considerarea acestei specificități a contravenției continue, în art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 s-a prevăzut că termenul de prescripție curge de la data încetării săvârșirii faptei.

Se apreciază că această soluție poate fi transpusă în planul contravențiilor care fac obiectul analizei de față, întrucât dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie.

Astfel, având în vedere modalitatea specifică de săvârșire a contravențiilor în materie de urbanism și construcții, astfel cum a fost explicată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite (care își menține valabilitatea) și transpunând momentul încetării săvârșirii faptei în planul acestor contravenții, se poate reține că încetarea activității contravenționale (atunci când contravenția nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora) este dată de momentul terminării construcției, atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilității pentru care a fost edificată.

În consecință, din perspectiva analizei comparative și istorice a reglementării cuprinse în Legea nr. 50/1991 și în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, se poate concluziona în sensul că, în cazul contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcțiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripție de 3 ani, pentru aplicarea amenzii contravenționale, curge de la data terminării lucrărilor de construire.

Această concluzie este perfect concordantă și cu abordările existente în materie penală, în privința prescripției răspunderii penale pentru infracțiunile continue care se consideră săvârșite la momentul încetării acțiunii sau inacțiunii, ulterior consumării 4 . 4 F. Streteanu, D. Nițu, Drept penal. Partea generală. Curs universitar, vol. II, Editura Universul Juridic, București, 2018, n. 567, p. 30. Argumente de interpretare logico-sistematică:

Din analiza opiniilor aflate în divergență se observă că practica judiciară neunitară a fost generată de calcularea termenului de prescripție în raport și cu dispozițiile art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991, ulterioare publicării Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite.

În ambele orientări jurisprudențiale este recunoscut caracterul continuu al contravenției prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, divergența existând doar în ceea ce privește momentul epuizării acesteia, de la care începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 31 din aceeași lege.

Prima orientare, în acord cu interpretarea dată în Decizia de unificare nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, se raportează la momentul terminării construcției în sens material, în timp ce, dimpotrivă, cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcției în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.

Se susține că această din urmă orientare nu poate fi primită, întrucât contrazice însuși verbum regens al contravenției prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și adaugă la conținutul constitutiv al acesteia.

Din cuprinsul textului legal sus-menționat rezultă că fapta sancționată contravențional constă în executarea unor lucrări fără autorizație, fiind vorba de contravenții comisive, întrucât "actul de executare" nu constă într-o omisiune (aceea de a deține autorizația de construire, care se prezintă ca o circumstanță), ci într-o acțiune - executarea de lucrări, de construire sau de desființare, după caz, în condiții de nelegalitate prin lipsa autorizației de construire. Practic, este sancționată numai efectuarea lucrărilor fără autorizație, nu existența unei construcții, care constituie rezultatul (efectul) săvârșirii contravenției, esențial pentru încadrarea în condițiile de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizație.

Or, aflându-ne în prezența unei contravenții continue, aceasta durează în timp cât durează executarea lucrărilor, iar după finalizarea lucrărilor contravenția se epuizează. A considera că momentul epuizării se întinde în timp până la data intrării în legalitate echivalează cu a sancționa o atitudine omisivă ulterioară care excedează elementului material al contravenției în discuție.

Așadar, soluția și considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite își mențin valabilitatea și sunt pe deplin aplicabile, putând conduce la rezolvarea problemei de drept și în actualul cadru normativ.

De asemenea se arată că introducerea alin. (2) și (5) ale art. 37 din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeași lege, cât și prin art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Aceste dispoziții, alături de cele ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, stabilesc sancțiuni în privința nerespectării regimului edificării construcțiilor din punct de vedere juridic.

Referirea la momentul finalizării construcției, pe care dispozițiile legale menționate o fac, nu are relevanță în privința momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție al constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, ci definește, din punct de vedere juridic, momentul intrării în patrimoniu a dreptului real de proprietate. Astfel, recepția lucrărilor conforme cu autorizația de construire condiționează numai intrarea în patrimoniul titularului dreptului de proprietate asupra construcției, însă nu împiedică finalizarea din punct de vedere material al acesteia.

Pe cale de consecință, trebuie făcută o distincție netă între momentul terminării construcției ca fapt material, obiectiv și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, când se naște dreptul de proprietate asupra acesteia, existând situații în care, deși construcția a fost finalizată potrivit destinației sale, proprietarul nu dobândește un drept de proprietate asupra acesteia până la respectarea legislației în materie.

În acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 5 . 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019.

Pe de altă parte, în art. 31 din Legea nr. 50/1991 sunt inserate două noțiuni distincte, și anume "constatarea contravenției" și "săvârșirea faptei", termenul de prescripție pentru dreptul de a constata contravenția și de a aplica sancțiunile contravenționale curgând de la data săvârșirii faptei.

O interpretare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ca fiind o definiție a datei săvârșirii faptei ar goli de conținut art. 31 din aceeași lege, care ar fi lipsit de efecte juridice, noțiunea de "săvârșirea faptei" fiind echivalată cu noțiunea de "constatare a contravenției".

Mai mult, interpretarea conform căreia săvârșirea contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 poate fi sancționată pe o perioadă de timp nedeterminată, de la momentul începerii lucrărilor de construcție și până la obținerea autorizației de construire, ar contraveni nu doar art. 31 din Legea nr. 50/1991, ci și rațiunii instituției prescripției răspunderii contravenționale, care este sancționarea titularului unui drept pentru pasivitatea sa o anumită perioadă de timp.

În sfârșit, prin recentele modificări aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 (prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții) s-au prevăzut expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenționale pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași lege și imposibilitatea sancționării contravenționale, indiferent de timpul scurs de la data finalizării construcției în sens material. V. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiști din cadrul facultăților de drept

Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat facultăților de drept din principalele centre universitare naționale opinia științifică în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, au răspuns solicitării facultățile de drept din cadrul universităților "Lucian Blaga" din Sibiu și "Alexandru Ioan Cuza" din Iași.

Facultatea de Drept din cadrul Universității "Lucian Blaga" din Sibiu și-a exprimat punctul de vedere în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când acestea conțin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, este data terminării în fapt a construcției, atunci când în procesul-verbal de constatare emis a) ulterior finalizării construcției se specifică expres de agentul constatator, în baza informațiilor/probelor obținute, data ultimului act de executare care a determinat terminarea edificiului; sau b) concomitent cu finalizarea construcției este aceeași cu data întocmirii procesului-verbal.

Facultatea de Drept din cadrul Universității "Alexandru Ioan Cuza" din Iași a opinat în sensul că din interpretarea logică și sistematică a dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. a), art. 26 alin. (2) și art. 31 din Legea nr. 50/1991, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) și alin. (6) din același act normativ, rezultă că termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru executarea lucrărilor de construcție, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, curge de la data terminării în fapt a construcției, respectiv de la momentul când aceasta conține toate elementele structurale pentru a fi considerată finalizată. VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În jurisprudența instanței supreme au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanță cu privire la problema de drept supusă dezlegării:

Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Secțiile Unite, prin care, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 și art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, republicată, s-a stabilit că: "1. Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. 2. În cazul construcțiilor în curs de executare data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate, fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției. 3. Obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale."

Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, prin care Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "Lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului- verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii." VII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența instanței de contencios constituțional au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanță cu privire la problema de drept supusă dezlegării:

Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007 6 , prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, cu motivarea că: "Legea nr. 50/1991 reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcțiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizației de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administrației locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea și executarea construcțiilor. Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autoritățile administrației publice locale au dreptul să aplice sancțiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege. În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. Principala critică de neconstituționalitate privește faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripție stabilit de legiuitor, nu pot fi sancționați toți cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea. În jurisprudența sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la instituția prescripției, Curtea a statuat că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe cărora li se subsumează și instituirea unor termene după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care își produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiții optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele negative asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile." 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007.

Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 7 , prin care instanța constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reținând că asupra acestei prevederi legale s-a mai pronunțat "prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, și Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, reținând că textul «nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecință, nu se poate reține că textul de lege criticat ar încălca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. [...] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, «Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp». Or, executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construcție, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente, prevăzute de lege. 7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010. Cu privire la susținerea potrivit căreia s-ar aduce atingere și art. 44 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a reținut, în esență, că «activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii», iar «regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății»." VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluția potrivit căreia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Din cuprinsul textului de lege citat rezultă patru condiții ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, și anume: să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești să fie anexate sesizării.

Sesizarea trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept. Problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală și să fie generată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma "problemă de drept" trebuie să fie raportată și la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă."

Norma de drept analizată trebuie să fie imperfectă (lacunară), neclară sau necorelată cu alte dispoziții legale și, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit în jurisprudență. Înțelesul unor astfel de norme urmează să fie stabilit prin procedura recursului în interesul legii.

Prin urmare, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu soluționarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită și care au generat jurisprudența neunitară.

Din acest punct de vedere, din actul de sesizare rezultă faptul că problema de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozițiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când acestea conțin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate.

Din acest motiv, se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziții legale, în sensul de a decide dacă din cuprinsul acestora rezultă faptul că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor anterior arătate, este data terminării în fapt a construcției sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârșirea faptei.

Apreciem că obiectul sesizării îl reprezintă o veritabilă problemă de drept generată de interpretarea diferită pe care instanțele de judecată au dat-o în privința normelor juridice mai sus arătate, astfel încât această condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.

Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești. Din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultă că sunt instanțe care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecința pronunțării unor hotărâri diferite asupra aceleiași probleme de drept.

În concret, s-au conturat două orientări jurisprudențiale diferite, nominalizate în secțiunea a III-a a prezentei decizii, care justifică necesitatea pronunțării unei decizii menite să asigure unitatea de jurisprudență.

Dovada soluționării diferite trebuie să se facă prin hotărâri judecătorești definitive. Actul de sesizare este însoțit de hotărâri judecătorești definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării.

Trebuie reamintit faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunțat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 8 , prin care a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispozițiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se pot interpreta în sensul că pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din același act normativ curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?" 8 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 11 septembrie 2019.

De asemenea, aceeași instanță a pronunțat Decizia nr. 42 din 25 mai 2020 9 , prin care a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la: "Interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă sancțiunea contravențională prevăzută la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din aceeași lege se poate aplica oricând, contravenția având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege începe să curgă de la săvârșirea faptei în materialitatea ei?" 9 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 14 iulie 2020.

Prin ambele decizii au fost respinse sesizările în vederea pronunțării unor hotărâri prealabile, pe considerentul că nu este îndeplinită condiția de admisibilitate referitoare la noutatea problemei de drept supuse dezlegării, în condițiile în care exista deja practică judiciară divergentă pe această chestiune. Existența acestor două hotărâri conduce la concluzia că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunțarea unei decizii în interesul legii.

Titularul dreptului de a formula recursul în interesul legii. Autorul sesizării ce face obiectul analizei de față, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă.

Asupra fondului recursului în interesul legii. Problema de drept care a fost soluționată neunitar de instanțele judecătorești vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, în cazul construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când acestea conțin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcției sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârșirea faptei.

Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.

Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea a caracterului contravenției analizate.

A doua chestiune ce trebuie dezbătută vizează determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.

Contravenția de executare de lucrări de construcții fără autorizație de construire, așa cum este reglementată de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisivă, esențial fiind actul pozitiv al construirii în contextul inexistenței unei autorizații prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contravențională analizată sancționează actul de executare a unor lucrări, de construire