Decizia nr. 8/2020 — ÎCCJ, Secția I civilă · Dosar nr. 3315/1/2019

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 27 1 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef al Serviciului judiciar civil din cadrul Secţiei judiciare, Diana Berlic.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27 3 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov cu privire la următoarea problemă de drept: „Contencios subiectiv sau contencios obiectiv. Organism social interesat – asociaţie, invocarea interesului legitim public trebuie sau nu să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.”

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori şi punctul de vedere formulat de Ministerul Public cu privire la problema de drept supusă dezlegării; de asemenea au fost depuse la dosar opiniile exprimate de Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică, din cadrul instanţei supreme, şi de către specialişti ai facultăţilor de drept din cadrul Universităţii „Al. I. Cuza” din Iaşi şi Universităţii de Vest din Timişoara, precum şi memorii (amicus curiae) formulate de Asociaţia Salvaţi Bucureştiul, Asociaţia Constanţa Altfel şi Fundaţia GREENPEACE CEE (CENTRAL EASTERN EUROPE) ROMÂNIA.

Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere.

Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în sensul punctului de vedere formulat de procurorul general cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimat în scris şi ataşat la dosar, şi pentru argumentele acolo expuse.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 98 din 22 noiembrie 2019, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei probleme de drept: „Contencios subiectiv sau contencios obiectiv. Organism social interesat – asociaţie, invocarea interesului legitim public trebuie sau nu să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.” II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004): „Art. 1. – (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. (…) Art. 2. – (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; (…) p) interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; r) interes legitim public – interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice; s) organisme sociale interesate – structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative; (…) Art. 8. – (1 1 ) Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. (…)” III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenţei la nivel naţional a relevat faptul că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări.

Într-o primă orientare s-a considerat că un organism social interesat poate promova o acţiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.

Au fost invocate dispoziţiile art. 8 alin. (1), (1 1 ) şi (1 2 ), raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, arătându-se că organismele sociale interesate sunt asimilate persoanei vătămate, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege, care îi conferă legitimare procesuală activă.

În plus de aceasta, s-a menţionat faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale interesate sunt definite ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”. Autorul sesizării s-a raportat, în analizarea problemei de drept supuse dezlegării, la o reclamantă – asociaţie, reprezentând un organism social interesat, având ca obiect de activitate, printre altele, promovarea de acţiuni în instanţă pentru obligarea autorităţilor statului şi autorităţilor administraţiei publice locale la respectarea Constituţiei României, legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului – aşa cum rezultă din statutul acesteia.

Din această perspectivă, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseşi sau altui subiect de drept.

Prevederile Legii nr. 554/2004, menţionate mai sus, consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedeşte că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.

Condiţia vătămării, în sensul art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004, se face prin raportare la noţiunea de interes legitim, interes care, potrivit art. 1 alin. (1) din aceeaşi lege, poate fi „atât public, cât şi privat”.

Chestiunea de drept relevantă constă în a se stabili dacă, în cazul unui organism social interesat, este necesar a se îndeplini condiţia prevăzută de art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, respectiv ca interesul public să fie subsidiar unui interes privat.

S-a reţinut că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004 cu prevederile art. 8 alin. (1 2 ) din aceeaşi lege, un organism social interesat poate promova o acţiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.

În această modalitate este reglementat în mod excepţional contenciosul obiectiv, care este limitat de aceste condiţii, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi întemeieze acţiunea pe vătămarea unui interes legitim public, în principal, şi nu în subsidiar unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot fi solicitate despăgubiri.

S-a arătat că interesul legit im definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de Codul de procedură civilă, iar analiza de mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii nr. 554/2004 (Decizia nr. 1.728 din 19 octombrie 2018 a Curţii de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 1.019 din 16 martie 2017).

Totodată, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016, rezolvarea problemei s-a nuanţat, în sensul că identificarea asociaţiilor care constituie organisme sociale interesate trebuie făcută printr-o interpretare logică şi sistematică a art. 2 al in. (1) l i t . s) din Legea nr. 554/2004.

În sprijinul acestei orientări a fost menţionată, la capitolul doctrină, lucrarea „Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, ediţia a IV-a, revizuită şi adăugită”, Gabriela Bogasiu, f. 273, Universul Juridic, Bucureşti 2018.

Într-o altă orientare s-a apreciat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă şi sub condiţia de a se dovedi că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim, potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, care consacră contenciosul subiectiv.

În argumentarea acestei orientări s-a reţinut că, din economia dispoziţiilor art. 52 din Constituţia României şi a normelor de ansamblu instituite de Legea nr. 554/2004, acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorităţi administrative de a-i soluţiona o cerere legitimă. Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseşi sau altui subiect de drept.

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece, conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Aşa fiind, se poate statua că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi; în mod excepţional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiţia ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condiţiile art. 8 alin. (1) şi (1 2 ) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta, deoarece interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. Or, o atare restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ îşi are raţiunea în eliminarea aşa-numitelor „acţiuni populare”, actio popularis, înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public.

O atare limitare este compatibilă cu exigenţele art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, aşa cum a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.); deoarece urmăreşte un scop legitim, evidenţiat anterior, limitarea nu afectează însăşi substanţa dreptului, reclamanţii putând acţiona în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate, asimilate persoanei vătămate, conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza ultimă, corelat cu lit. s) a aceluiaşi text din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, prin instituirea posibilităţii legitimării procesuale active a organismelor sociale interesate, în înţelesul dat de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, şi deci recunoaşterea unei astfel de entităţi ca subiect de sesizare a instanţei de contencios administrativ se îndeplineşte şi exigenţa necesităţii asigurării unui raport rezonabil de proporţionalitate între scopul urmărit de lege şi mijloacele alese.

Prin urmare, reclamanţii în calitatea lor de persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică, nu pot acţiona ca atare în contenciosul administrativ subiectiv, decât dacă şi sub condiţia în care dovedesc că sunt titulari ai unor drepturi subiective sau interese legitime private [art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004] şi, drept urmare, nu pot formula o acţiune în contencios obiectiv, respectiv să ceară anularea unui act administrativ, pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă şi sub condiţia în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecinţă, să existe deci raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat [art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004; Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009].

În acelaşi sens s-a considerat că excepţia lipsei de interes este întemeiată, întrucât o acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ nu va putea fi justificată doar prin invocarea unui interes legitim public. IV. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, nu a formulat un punct de vedere propriu-zis cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Argumentele corespunzătoare celor două orientări, prezentate mai sus, sunt preluate din „Punctajul întâlnirii preşedinţilor secţiilor specializate ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ şi fiscal” – Craiova, 17-18 octombrie 2019. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

În opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în fiecare cauză dedusă judecăţii trebuie făcută distincţia cu privire la calitatea în care organismul social interesat acţionează – aceea de titular al unui contencios obiectiv, atunci când se invocă vătămarea unui interes legitim public, sau cea de titular al unui contencios subiectiv, atunci când se invocă vătămarea unor drepturi şi interese legitime ale unor persoane fizice determinate, în această din urmă situaţie vătămarea şi a unui interes legitim public având doar un caracter subsidiar, sub condiţia suplimentară a dovedirii faptului că aceasta decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. VI. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiştii din cadrul facultăţilor de drept şi de Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică din cadrul instanţei supreme

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat facultăţilor de drept din principalele centre universitare naţionale opinia ştiinţifică cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, au răspuns solicitării facultăţile de drept din cadrul Universităţii „Al. I. Cuza” din Iaşi şi Universităţii de Vest din Timişoara.

Potrivit Departamentului de drept public din cadrul Universităţii „Al. I. Cuza” din Iaşi, din interpretarea gramaticală, logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, rezultă că un organism social interesat – asociaţie poate invoca interesul legitim public, necondiţionat de invocarea, în subsidiar, a unui interes legitim privat, dacă respectivul organism social interesat – asociaţie are prevăzut, în statut, ca scop, apărarea interesului public, iar actul administrativ contestat are legătură cu obiectul de activitate al organismului social.

În opinia specialiştilor din cadrul Facultăţii de drept din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara, organismele sociale interesate pot avea legitimitate procesuală activă, în funcţie de obiectul lor de activitate şi de cauza acţiunii promovate, în oricare dintre cele două tipuri de acţiuni în contencios administrativ: atât în cele care au drept cauză lezarea unui interes legitim public, cât în cele fondate pe lezarea unui interes legitim privat, în care interesul legitim public poate fi invocat numai în subsidiar; aprecierea „in concreto” a interesului ce stă la baza promovării acţiunii este de competenţa instanţei învestite cu soluţionarea cauzei care, în formarea raţionamentului său juridic, va ţine seama inclusiv de obiectul de activitate al reclamantei.

Se arată, de asemenea, că unele dintre organismele sociale pot promova acţiuni în contenciosul administrativ subiectiv, chiar în temeiul legii, menţionându-se, cu titlul de exemplu, dispoziţiile art. 28 alin. (2) şi (3) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 62/2011), potrivit cărora sindicatele au calitate procesuală activă în acţiunile în contencios administrativ pentru obligarea unei instituţii publice la acordarea unor drepturi salariale unor funcţionari publici, persoane determinate, care au calitatea de membri de sindicat; totodată, organismele sociale pot promova acţiuni în contenciosul administrativ subiectiv şi în cazul lezării unui interes legitim propriu, printr-un act administrativ ori printr-o omisiune de a acţiona a autorităţilor publice.

Nu în ultimul rând, potrivit art. 8 alin. (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, în acţiunile în contencios obiectiv, organismele sociale interesate pot solicita anularea unor acte administrative normative sau, după caz, emiterea unor asemenea acte ori a altor înscrisuri, invocând apărarea unui interes legitim public lezat prin abuzul de putere explicit sau implicit al autorităţii publice pârâte; în schimb, potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, în acţiunile în contencios subiectiv, organismele sociale interesate pot „invoca apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”, încălcat sau ignorat de autorităţile publice în cauză.

Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică din cadrul instanţei supreme a apreciat că, în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală oferită acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este una subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă fiind prezumat, în mod relativ, că există. Cum prezumţia este relativă, revine părţii, atunci când situaţia obiectivă a speţei face ca interesul legitim privat să nu fie unul vădit, să completeze cu alte mijloace de probă prezumţia relativă a existenţei interesului său legitim privat în promovarea acţiunii. VII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Au fost identificate următoarele hotărâri, pronunţate de Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care prezintă relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării: Decizia nr. 7.134 din 7 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.798 din 15 octombrie 2014, Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016 şi Decizia nr. 1.019 din 16 martie 2017. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009.

De asemenea, poate fi reţinută şi Decizia nr. 256 din 14 martie 2006 referitoare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a), l) şi p) din Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006. IX. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la chestiunea de drept invocată de titularul sesizării, apreciind că aceasta vizează o singură categorie de subiecte de sesizare a instanţei, dintre cele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, şi anume organismele sociale interesate, nu şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, care reprezintă cea de-a doua categorie de subiecte de sesizare prevăzută de dispoziţiile legale menţionate.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluţia potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (1 1 ) şi (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative de către organismele sociale interesate – asociaţii, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi cu dispoziţiile art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare. Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte.

Un prim aspect priveşte cerinţa de ordin formal prevăzută de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară.

Astfel, din consultarea jurisprudenţei anexate cererii de sesizare, respectiv menţionate în cuprinsul acesteia, se constată că există două orientări cu privire la problema de drept supusă dezlegării, după cum s-a arătat mai sus, la cap. III: – unele instanţe au considerat că un organism social interesat poate promova o acţiune în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, fără a putea însă să solicite şi despăgubiri. [Curtea de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 1.728 din 19 octombrie 2018), Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 409 din 8 mai 2019), Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 886 din 13 decembrie 2016), Curtea de Apel Ploieşti – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 3.640 din 20 noiembrie 2018), Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 10 din 28 noiembrie 2015)]; – alte instanţe au apreciat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă şi sub condiţia de a se dovedi că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim, potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 [Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 323 din 10 aprilie 2017), Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 3.290 din 25 septembrie 2017 şi Sentinţa nr. 4.712 din 5 decembrie 2017), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016)].

În acest sens s-a statuat că „(…) deşi Curtea a reţinut că reclamanta acţionează în calitate de organism social interesat, aceasta avea obligaţia de a face dovada vătămării unui interes legitim public, cu condiţia ca vătămarea acestui interes legitim public să decurgă logic din încălcarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime private, în condiţiile art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Faptul că actul administrativ normativ contestat ar vătăma un interes legitim public nu dispensează partea reclamantă de obligaţia de a justifica acel interes personal legitim, direct şi actual în promovarea acţiunii, nefiind suficientă argumentarea vizând ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, sau realizarea competenţei autorităţilor publice.” (Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Sentinţa nr. 3.290 din 25 septembrie 2017)

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, condiţia este ca acesta să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care se constată a fi îndeplinită, de asemenea.

Se constată, de asemenea, că, şi sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, sesizarea îndeplineşte condiţia prevăzută de lege, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă. B. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

Preliminar analizării problemei de drept, având în vedere modul general în care aceasta a fost formulată de către titularul sesizării, se impune delimitarea obiectului sesizării, în condiţiile în care prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 asimilează persoanei vătămate două categorii de subiecte de sesizare a instanţei: organismele sociale interesate, care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, respectiv grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.

Astfel, din lecturarea Hotărârii nr. 98 din 22 noiembrie 2019, prin care Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat instanţa supremă, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii, rezultă că problema de drept a cărei dezlegare se cere este limitată, din punctul de vedere al subiectului de sesizare a instanţei, la organismul social interesat – asociaţie, solicitându-se clarificarea chestiunii dacă suntem în prezenţa unui contencios obiectiv, situaţie în care se impune a se stabili dacă reclamantul trebuie să invoce doar un interes legitim public, ori a unui contencios subiectiv, caz în care invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.

În această din urmă situaţie se solicită a se clarifica dacă simpla calitate de organism social interesat – asociaţie este suficientă pentru dovedirea interesului legitim privat, în susţinerea acţiunii în contencios administrativ, sau acest interes trebuie să rezulte din elemente ale raportului juridic dedus judecăţii, respectiv din realizarea interesului concret al acelui organism social.

Aşadar, obiectul analizei, în cadrul prezentei proceduri, nu îl reprezintă situaţia grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, care nu fac obiectul sesizării.

Noţiunea de organism social interesat este definită în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”. După cum se observă, legiuitorul asimilează aceste entităţi persoanei vătămate, însă prevede explicit caracterul de organism social interesat.

Prin urmare, concluzia care se desprinde din interpretarea gramaticală a definiţiei este aceea că nu este suficientă simpla înfiinţare legală a unui asemenea organism social, asociaţie, ci aceasta trebuie să invoce un interes, fie legitim public, fie drepturi şi interese legitime ale unor persoane fizice determinate, care să fi fost vătămate prin actul administrativ ce face obiectul controlului de legalitate, în condiţiile în care legiuitorul asimilează aceste organisme, la art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004, cu persoanele vătămate.

Aşadar, această a doua ipoteză conţine două subteze distincte, întrucât organismul respectiv poate acţiona, pe de o parte, în legătură cu un interes legitim public, iar, pe de altă parte, în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.

Legea nr. 554/2004 defineşte, la lit. p) din cuprinsul art. 2 alin. (1), interesul legitim privat ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar la lit. r) din cuprinsul aceluiaşi text legal interesul legitim public, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

De asemenea, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede, la alin. (1 1 ), că „Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”, iar la alin. (1 2 ) stipulează că, „Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2)”.

Prin urmare, se impune a se răspunde la întrebarea dacă, în acest caz, ne aflăm în situaţia unui contencios obiectiv, dacă aceste organisme exercită un control de tutelă administrativă sau rămânem tot în sfera contenciosului subiectiv.

Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acţiunii s-a adus atingere unei situaţii juridice subiective. Instanţa de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanţa de contencios administrativ va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate.

Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalităţii şi promovarea intereselor generale, astfel că, prin acţiunea formulată, reclamantul urmăreşte să apere un interes legitim public. Obiectul acţiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorităţii publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate.

Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autorităţile centrale sau de reprezentanţii acestora asupra organelor administraţiei publice descentralizate, deconcentrate şi autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, şi nu contenciosului subiectiv de drepturi 1 . 1 Lucian Chiriac, Drept administrativ. Mijloace de control şi reglare pentru înfăptuirea unui stat de drept, Editura Universităţii „Petru Maior”, Târgu Mureş, 2005, p. 135.

În contenciosul administrativ românesc, în mod tradiţional, regula a fost aceea că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula acţiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat.

În acest sens, în doctrina şi jurisprudenţa clasică a contenciosului administrativ s-au subliniat următoarele: „Controlul jurisdicţional este pus în mişcare de particularul lezat. Aceasta întrucât acţiunea în contencios, oricât ar interesa ordinea socială, nu are totuşi caracterul unei acţiuni populare. Particularul nu devine un agent de control al legalităţii actelor administrative decât în măsura în care ele îl privesc.” 2 2 C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, Recursul în casaţie şi contenciosul administrativ. Comentariul legilor Curţii de Casaţie şi a Contenciosului administrativ, după doctrină şi jurisprudenţă, Editura „Naţională” S. Ciornei, Bucureşti, 1930, p. 467.

În doctrină s-a evidenţiat faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea de a pune capăt aşa-numitelor „acţiuni populare” intentate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public 3 . 3 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre – Legea contenciosului administrativ – Comentariu şi jurisprudenţă, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 64.

În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, sus-menţionată, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, care a statuat că aceste dispoziţii „au menirea de a clarifica şi de a stabili în ce condiţii şi cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conţinutul textului se deduce că, prin acţiunea pe care o introduc la instanţa de contencios administrativ, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Aşadar, prin acţiunea introdusă, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să «paralizeze» aşa-numitele «acţiuni populare» intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acţiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public”.

Dispoziţiile art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 stabilesc faptul că interesul public poate fi invocat de persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în faţa instanţei de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Cum organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-şi întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiţionat de existenţa unui interes legitim privat, iar între acesta şi interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi.

Revenind la cele două modalităţi în care acţionează organismele sociale interesate (invocând vătămarea unui interes legitim public, respectiv vătămarea unor drepturi şi interese legitime ale unor persoane fizice determinate), incluzând şi situaţia unei reclamante – asociaţie, persoană juridică de drept privat fără scop patrimonial, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000), doar prima ipoteză (invocarea vătămării unui interes legitim public) poate ridica problema circumscrierii sale în sfera contenciosului obiectiv, cea de a doua fiind, în mod evident, în sfera contenciosului subiectiv, în condiţiile în care are la bază vătămarea unor drepturi şi interese legitime subiective, chiar dacă ale altor persoane, şi pentru care organismul social reclamant va avea dreptul de a acţiona în condiţiile justificării unei legitimări (de exemplu, izvorâtă din calitatea de membru al organismului social reclamant pe care o are persoana fizică ale cărei drepturi sau interese legitime se pretinde că au fost vătămate).

Analizând, aşadar, singura ipoteză legală în care se poate pune problema existenţei sau inexistenţei unui contencios obiectiv, respectiv ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acţiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, se constată că ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, cu alte cuvinte, este necesar ca respectivul organism social să fie „interesat”, adică să aibă înscris în statutul său, ca scop principal, apărarea interesului public, cu respectarea principiului specialităţii capacităţii de folosinţă al asociaţiei respective.

În acest caz este recunoscută admisibilitatea unei acţiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menţionat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă şi în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism şi drepturile celor în interesul cărora organismul acţionează; dacă acest obiect este însă prea general şi, prin acest caracter, nu poate angaja o relaţie firească şi rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acţionat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acţiona, nefiind permis ca o acţiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acţiune populară sau o acţiune în contenciosul administrativ obiectiv.

Vorbind despre organisme sociale interesate, legiuitorul nu pare a avea în vedere un interes exclusiv public, utilizarea unui adjectiv fiind făcută în scopul indicării unei însuşiri proprii a substantivului însoţit, astfel încât, dacă organismul social este unul interesat, interesul nu poate fi altul decât al său însuşi.

În literatura de specialitate s-a arătat că suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, în cazul acţiunilor promovate de asociaţii, ca organisme sociale interesate 4 . 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, 2009, p. 493.

Potrivit art. 206 alin. (2) din Codul civil, care reglementează conţinutul capacităţii de folosinţă a persoanei juridice, „Persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi şi obligaţii civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut”.

Conţinutul capacităţii de folosinţă a persoanei juridice este determinat de scopul (obiectul de activitate) pentru care a fost înfiinţată. Cum scopul nu este acelaşi la fiecare persoană juridică, rezultă că nici capacitatea de folosinţă nu este aceeaşi pentru toate persoanele juridice, ci diferă după specialitatea fiecăreia 5 . 5 G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs de drept civil. Partea generală, Editura Hamangiu, 2011, p. 103.

Persoanele juridice cu scop nepatrimonial nu pot avea decât acele drepturi şi obligaţii care corespund scopului lor statutar de activitate, în concordanţă cu principiul specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanei juridice. Orice act juridic care încalcă aceste limite este lovit de nulitate absolută.

Potrivit art. 2 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, statutul asociaţiei cuprinde, sub sancţiunea nulităţii absolute, precizarea scopului şi obiectivelor asociaţiei, actul normativ folosind şi noţiunea de scop principal al persoanei juridice, atunci când prevede că asociaţiile pot desfăşura orice alte activităţi economice directe dacă acestea au caracter accesoriu şi sunt în strânsă legătură cu acest scop (art. 48).

Concluzionând, se poate reţine că, indiferent dacă asociaţia urmăreşte un interes general sau al unei colectivităţi, ori, după caz, interesul său personal nepatrimonial, aceasta trebuie să îşi stabilească prin statut scopul direct şi obiectivele acesteia. Asociaţia nu poate avea decât acele drepturi şi obligaţii care corespund scopului statutar de activitate, în concordanţă cu principiul specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanei juridice, actele juridice emise cu încălcarea acestui principiu fiind lovite de nulitate absolută.

Constatând constituţionalitatea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a), l) şi p) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 256 din 14 martie 2006, Curtea Constituţională a României a reţinut următoarele: „. . . potrivit art. 52 alin. (1) din Constituţie, pentru introducerea unei acţiuni în contencios administrativ, persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către o autoritate publică a unui drept al său sau a unui interes legitim. Or, din interpretarea gramaticală a acestui text constituţional rezultă că se face trimitere «in terminis» numai la existenţa vătămării cu privire la un drept al persoanei, prin folosirea pronumelui posesiv «său», pe când în cazul interesului legitim nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat. Aceasta în timp ce, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituţie, exercitarea acţiunii injustiţie de către orice persoană este posibilă numai pentru apărarea «drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime». Curtea constată că dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie se referă în mod expres la un drept al persoanei vătămate ca o condiţie a introducerii unei acţiuni în contencios administrativ, iar în ceea ce priveşte interesul legitim, în concepţia Constituţiei, acesta poate fi atât privat, cât şi public, în lipsa unei precizări exprese a textului respectiv. În acest cadru devine aplicabil principiul potrivit căruia «ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus». Curtea reţine, astfel cum aprecia şi Guvernul în punctul de vedere exprimat, că dispoziţiile legale referitoare la posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prevăzute de textele supuse controlului de constituţionalitate, asigură atât ocrotirea interesului public, cât şi respectarea interesului privat al persoanei ale cărei drepturi, libertăţi sau interese legitime au fost vătămate. În consecinţă, în unele cazuri, şi anume «în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public», aşa cum prevede art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice pot introduce acţiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, mai ales când se are în vedere un act administrativ normativ. Curtea reţine că aceasta este o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, cu atât mai mult cu cât interesul legitim public are în vedere şi interesele legitime private ale unei persoane. În cauza dedusă judecăţii instanţa de fond este competentă să stabilească dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru admisibilitatea acţiunii.”

Prin urmare, posibilitatea invocării unei vătămări a interesului legitim public de către o persoană de drept privat este, din perspectivă constituţională, o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, interesul public este strâns legat de interesul legitim privat, iar admisibilitatea unei astfel de acţiuni (întemeiată pe invocarea vătămării unui interes legitim public) prin raportare la condiţiile prevăzute de le